論人大規(guī)模、結構及其重構

論人大規(guī)模、結構及其重構 　　[內容提要]我國人大規(guī)模龐大與雙層人大結構之間有密切的關系。人大組織上的雙層結構制使人大及其常委會的設置都面臨著深刻的內在矛盾和沖突：人大本身代表數(shù)量太多既造成各級人大不能充分行使權力，又反襯出人大常委會人數(shù)太少因而缺乏存在的民主合法性基礎；而各級人大常委會人數(shù)太少，缺乏應有的民主代表性，如果允許其存在，又反襯出各級人大代表數(shù)量眾多的不必要。由此造成人大本身和人大常委會都存在合法性危機，擺脫這種危機的根本出路是借鑒議會規(guī)模立方根法則，修改憲法和法律，減少人大代表數(shù)量，實行單一層級人大組織結構。

　　[關鍵詞]人大，規(guī)模，雙層結構，議會規(guī)模立方根法則

　　人大規(guī)模是指人大代表數(shù)量的多少，人數(shù)越多規(guī)模越大，人數(shù)越小規(guī)模越小。我國人大代表數(shù)量眾多，是世界上少有的。以全國人大為例，1954年產生的第一屆全國人大1226人，1959年開始產生的第二屆1226人，1964年產生的第三屆3040人，1975年產生的第四屆2885人，1978年產生的第五屆3497人，1983年產生的第六屆2978人，1988年產生的第七屆2978人，1993年產生的第八屆2977人，1998年產生的第九屆2980人，2003年產生的第十屆為2985人。人大結構具有多重含義，如人大內設機構、人大的各專門委員會、人大的工作部門等；或議會由兩院組成。本文所稱的結構不是這兩方面的含義，而是指掌握和行使權力的人大結構，即各級人大自身和人大常委會兩層結構。這兩層結構都是獨立的權力機關，這區(qū)別于人大與其內設機構之間的關系；這兩層地位不是平行的，這區(qū)別于議會兩院的關系。人大規(guī)模和人大結構之間存在著密切的關系。人大規(guī)模過大是導致人大結構雙層化的直接原因，因為人大代表過多，無法充分行使權力，只能設置人大常委會來彌補其不足。而人大雙層結構的存在又支撐著巨大的人大規(guī)模。二者相依為命，不可分割。在人大雙層結構之間關系上，過去強調二者的一致性和互補性，認為人大代表人數(shù)眾多可以充分體現(xiàn)民主，而常委會人少、辦事效率高可以彌補人大行使權力的不足，稱贊這種制度既能充分地體現(xiàn)民主，又能高效地辦事。殊不知這二者也存在著深刻的矛盾，這種內在的矛盾是制約人大制度充分發(fā)揮作用的重要原因。因此，深刻認清人大規(guī)模龐大和雙層結構存在的弊端，有助于對人大規(guī)模和結構進行徹底改革。目前，我國人大制度改革完善的重點一直放在探討各級人大常委會的改革完善，沒有將重點放在人大本身，這就使人大制度的改革陷入違反民主憲政規(guī)律的怪圈，不能解決根本問題；也與憲法確立的人大制度本質要求不相適應。完善人大制度的根本出路在于完善人大本身而不是各級人大常委會；完善人大本身，必須壓縮各級人大規(guī)模、廢除雙層結構制。

　　一、人大規(guī)模龐大和人大雙層結構之間的密切關系

　�。ㄒ唬┤舜蟠�表數(shù)量眾多導致雙層結構

　　1954年憲法制定時，第一屆全國人大代表有1226人，但已發(fā)現(xiàn)人大代表數(shù)量過多不便于工作，于是設計人大常委會來彌補不足。劉少奇在1954年憲法草案報告中把全國人大設立常委會原因歸結為二：一是全國人大工作繁重，二是全國人大不易召集會議。[1]黨的十一屆三中全會后，現(xiàn)代化建設的重任使全國人大面臨沉重的壓力，立法任務相當艱巨。而全國人大代表數(shù)量過多嚴重影響了這項工作。彭真在1982年憲法修改草案報告中說，我國國大人多，全國人大代表的人數(shù)不宜太少；但是人數(shù)多了，又不便于進行經常的工作。全國人大常委會是人大的常設機關，它的組成人員可以說是人大的常務代表，人數(shù)少，可以經常開會，進行繁重的立法工作和其他經常工作。[2]楊尚昆在1982年關于第六屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的說明中指出，六屆全國人大代表名額約為3000人。現(xiàn)在規(guī)定的這個名額，比五屆全國人大代表名額減少約500人�！�…在全國人民討論憲法修改過程中，許多人，其中包括不少全國人大代表，建議適當減少代表名額。這個意見是可取的。當然我國是一個地域遼闊、人口眾多的多民族的社會主義國家。作為最高國家權力機關的全國人大，代表人數(shù)也不宜太少，太少了不足以體現(xiàn)應有的代表性。

　　不僅全國人大代表數(shù)量眾多，地方各級人大代表數(shù)量眾多的問題同樣突出�！暗胤饺舜蟠�表1979年后曾呈上升趨勢。由于各級人大代表名額太多，會議難以組織、開會效率低，花費大，不便于行使職權。鑒于這種情況，1986年全國人大常委會機關黨組向中央提出減少各級人大代表名額的建議，提出了確立人大代表名額‘基數(shù)加人口’計算法。”[3]

　　總之，在新中國人大制度建設中，自始就發(fā)現(xiàn)各級人大代表人數(shù)過多、工作不便的缺陷，但因為害怕影響廣泛的民主性代表性而未改變這一致命的缺陷。對人大代表數(shù)量過多的態(tài)度是：允許存在，但設法補救其缺陷，即通過加強和改善人大常委會工作來彌補其不足。追求人大代表數(shù)量為主導的代表性民主觀占了上風，而追求效率便于議事的較少數(shù)量代表的意見沒有成為主流意見。彭真早在1979年就指出，“代表人數(shù)過多，因為時間的限制，不可能都暢所欲言，不便展開討論，甚至小組會上都不能比較普遍地發(fā)言，形式上看起來很民主，實際上并不一定能充分發(fā)揚民主。”[4]但這種認識并未為后來的決策者所接受。直到今天，人大代表數(shù)量眾多的嚴重弊端仍然沒有得到根本改變。

　　（二）人大雙層結構組織支撐著代表人數(shù)眾多的人大規(guī)模

　　多年來，我國人大一直保持著巨大的規(guī)模，其中一個機制性的基礎就是各級人大常委會的存在并有效地發(fā)揮作用。各級人大常委會在以下幾方面彌補了本級人大的缺陷。（1）憲法和組織法賦予的立法權多由常委會行使。如在全國人大，不少基本法律都是由全國人大常委會制定的；即使是全國人大自己制定的法律，其實際內容也都是由常委會設計好的，全國人大基本上履行表決通過程序；全國人大還通過立法或者作出授權決定，將許多本應由人大制定的法律賦予常委會和國務院制定。（2）重大問題的決定權也基本上是由各級常委會行使。（3）憲法賦予人大的日常監(jiān)督職權基本上由各級人大常委會行使。每年一次的人大會議監(jiān)督權實際上很難發(fā)揮實質性作用。（4）人事任免權力也基本上是常委會在行使。盡管每一屆人大第一次會議的召開選舉產生的領導人是由各級人大決定的，但實際上前期的決定性工作是人大常委會做的。

　　可以設想，沒有各級人大常委會的有效工作，人大本身就難以長期這樣存在和發(fā)揮作用。

　　二、人大組織雙層結構之間存在著深刻的內在矛盾和沖突

　　人大雙層結構之間存在著深刻的內在矛盾，成為人大制度不能有效發(fā)揮作用的原因。人們通常認為，各級人大代表數(shù)量眾多，這本身就是民主的最好體現(xiàn)。如果說這個理由成立的話，那么各級人大常委會存在的合法性就非常值得懷疑，因為各級人大常委會的人數(shù)很少，民主性基礎薄弱，由此使人大常委會處于十分尷尬的地位。反過來也一樣。在雙層人大結構下，人大常委會能夠充分有效地行使權力，這正是人數(shù)少所具有的優(yōu)點，如果說它的組成人員很少并不使其民主基礎存在瑕疵，那么各級人大就沒有必要選出眾多的代表，相應地應當對現(xiàn)行巨型人大規(guī)模進行消腫。下面分別對這兩層結構進行分析。

　�。ㄒ唬└骷壢舜蟠�表數(shù)量眾多（巨型規(guī)模的人大）導致人大行使權力功能嚴重不足

　　我國人大代表數(shù)量眾多，與其他國家的通常做法不同，似乎沒有遵循一般的規(guī)律。

　　議會人數(shù)多少才算合理，對此沒有定論。因為這取決于許多因素。但是不可否認，人數(shù)過多，必然導致議會無法正常行使職權，只能導致權力的旁落。正如密爾所說，“人數(shù)眾多的議會既不適于直接的行政事務，也不適于直接的立法事務。幾乎沒有任何腦力工作象立法工作那樣，需要不僅是有經驗和受過訓練，而且通過長期而辛勤的研究訓練有素的人去做。這就是為什么立法工作只有由極少數(shù)人組成的委員會才能做得好的充分理由，即使沒有其他理由的話。”[5]我國各級人大代表人數(shù)眾多無法充分行使權力的事實就是很好的例證。

　　為了便于說明問題，本文引進議會規(guī)模立方根法則（the cube root law of assembly sizes）[6]理論加以分析。這一理論是由Rein Taagepera 和 Matthew Soberg Shugart兩位學者提出的。按照他們的看法：一個國家國會的理想規(guī)模應該是其人口總數(shù)的開立方。他們的著作被政治學者Arend Lijphart贊譽為，如果有諾貝爾政治學獎的話，這本書足以獲得該項獎�？梢�，這本書提出的理論非常受到重視。由于該結論是在總結多國實踐經驗基礎上提出的，它反映了不少國家民主政治建設的經驗。如果撇開政治意識形態(tài)因素，可以說它是對人類一定階段間接民主代議制經驗的一個總結，也是整個人類治理國家的一份重要遺產。從這個意義上說，該理論具有不可否認的真理成分，我們可以適當借鑒�，F(xiàn)在以該理論考察我國各級人大的規(guī)模，可以發(fā)現(xiàn)人大代表數(shù)量實在太多。

　�。�1）以全國和上海市為例，2000年11月1日的第五次人口普查，中國大陸的人口總數(shù)為126583萬人，加上香港、澳門、臺灣人口，全國共129533萬人。按照議會規(guī)模立方根法則計算，該數(shù)的立方根是1090人，就是說，按照我國的人口總數(shù)來計算，最理想的全國人大代表數(shù)量是1090人，比現(xiàn)在的全國人大代表數(shù)量2985少1895人。再看上海，2000年11月1日第五次人口普查時，上海居住半年以上的常住人口為1640.77萬人，該數(shù)的立方根是254人。就是說，上海市理想的人大代表人數(shù)是254人，比現(xiàn)在的860名人大代表數(shù)量少606人。其他地方人大代表的理想數(shù)量可以據(jù)此類推。

　　（2）下面再按照議會規(guī)模立方根法則對《選舉法》確定的代表基數(shù)可以代表的人口數(shù)量作一計算，即從我國各級人大代表的基數(shù)推出可以代表多少公民。

　　《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（下稱《選舉法》）第9條第1款規(guī)定，地方各級人民代表大會的代表名額，按照下列規(guī)定確定：（一）省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為350名，省、自治區(qū)每15萬人可以增加1名代表，直轄市每25000人可以增加1名代表；人口超過1億的省，代表總名額不得超過1000名；（二）設區(qū)的市、自治州的代表名額基數(shù)為240名，每25000人可以增加1名代表；人口超過1000萬的，代表總名額不得超過650名；（三）縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)的代表名額基數(shù)為120名，每5000可以增加1名代表；人口超過165萬的，代表總名額不得超過450名；人口不足5萬的，代表總名額可以少于120名；（四）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表名額基數(shù)為40名，每1500人可以增加1名代表；人口超過9萬的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的代表總名額不得超過100名；人口超過13萬的鎮(zhèn)的代表總名額不得超過130名；人口不足2000的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表總名額可以少于40名。第2款規(guī)定，按照前款規(guī)定的地方各級人民代表大會的代表名額基數(shù)與按人口數(shù)增加的代表數(shù)相加，即為地方各級人民代表大會的代表總名額。

　　本文只考察該條第1款確立的“代表名額基數(shù)”，也足以發(fā)現(xiàn)各級人大代表基數(shù)的眾多。

　　根據(jù)上述規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為350名，它所代表的人數(shù)是42900000人。這個基數(shù)非常巨大。如前所述，上海市是我國國內人口最多的城市，第五次人口統(tǒng)計人數(shù)是1640.77萬人，該數(shù)的立方根是254人。而《選舉法》確定的350人代表基數(shù)比上海人口總數(shù)的立方根還多96（即350—254=96）人。設區(qū)的市、自治州的代表名額基數(shù)為240名，它所代表的人數(shù)240的立方數(shù)即13824000人�？h、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)的代表名額基數(shù)為120名，它所代表的人數(shù)是120的立方數(shù)即1728000人。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表名額基數(shù)為40名，它代表的人數(shù)為40立方數(shù)即64000人。

　　總之，我國憲法賦予全國人大廣泛的權力，但同時憲法和法律又設計出規(guī)模龐大的人大，使它無法充分行使權力，并造成了嚴重的消極后果。由于人數(shù)眾多，加上會期短，其中相當一部分重要權力沒有行使，或者沒有很好地行使。解決問題的一個重要方法是大量地委托立法，而委托立法又很少受到可行的限制。1955年全國人大授權全國人大常委會制定“單行條例”就違反憲法1954年憲法第22條。1979年5屆全國人大二次會議通過的7項法律中有3項授權條款幾乎不受任何限制。1981年后，全國人大及其常委會授權給地方和國務院或經濟特區(qū)，限制條款非常原則，甚至是空白。許多基本法律應當由全國人大制定，但至今未制定，如《新聞法》、《出版法》等。一些保護人民權利自由的法律遲遲不出臺，而以行政法規(guī)代行，勞動教養(yǎng)、收容遣送制度就是典型。國務院制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》直到前不久孫志剛案件事發(fā)，方才由國務院廢除。從代議制理論來說，代議機關無權放棄人民通過憲法委托的權力，也無權隨意轉委托給其他主體。我國人大代表數(shù)量眾多，其中一個弊端就是必然違反這些民主法治原則。

　　（二）縣級及其以上各級人大常委會代表數(shù)量太少，其民主性嚴重不足

　　以全國人大常委會和上海市人大常委會為例。我國本屆全國人大常委會有175人。按照議會規(guī)模立方根法則的倒推計算法，只能代表5258375人，它只占現(xiàn)行人口129533萬的0.47%.就是說，它只能代表全國0.47%人的利益。上海市人大常委會委員65人，按照議會規(guī)模立方根法則倒推計算法，只能代表274625人，是現(xiàn)在1640.77萬人口的1.7%.可見，常委會的代議民主基礎非常薄弱。

　　再從代表選舉的方式看，各級人大常委會委員不是由人民直接選舉的。即使是最基層的縣級人大常委會也是由縣級人大選舉產生的，而不是由全縣人民直接選舉的。至于全國人大常委會，則是經過多重間接選舉產生；由于它本身是由全國人大選舉產生，而全國人大本身就是經過多重間接選舉產生的，其民主性也不足。

　　有的同志認為，我國人口多，為了充分體現(xiàn)民主，不能減少各級人大代表的數(shù)量，這個主張有一定道理，但不能絕對化。因為代表人數(shù)眾多，其工作效率和民主的成分很值得懷疑。人大作為代議機關，其民主的作用主要表現(xiàn)在立法、對重大問題作出決定、進行監(jiān)督。然而代表數(shù)量眾多，加上會期較短，人大無法充分審議、辯論和監(jiān)督，一些重大問題只能由本級常委會作出決定。但是各級人大常委會的人數(shù)太少，很難充分體現(xiàn)民主，這無疑削弱了人大自身的民主代議基礎，從而使人大本身的民主合法性基礎受到嚴重傷害。

　　綜合上述兩方面，我國現(xiàn)行人大制度由兩層班子運行，在代表人數(shù)上走向兩個極端。各級人大代表數(shù)量太多，看似充分體現(xiàn)民主，實則無法充分行使權力而使這種民主代表作用流于形式。如果保留現(xiàn)在人大代表數(shù)量眾多的現(xiàn)狀，必然使我國各級人大常委會處于十分尷尬的地位。因為各級人大常委會人數(shù)太少，遠不能與各級人大代表數(shù)量眾多相比，這暴露出各級人大常委會民主代表性的致命缺陷。但是各級人大常委會工作效率很高，如果說它的民主代表基礎不存在瑕疵的話，這又必然使各級人大代表數(shù)量眾多的制度設計處于難堪的境地。因為各級人大人數(shù)眾多不能高效工作，而且實際上憲法法律賦予的不少職權得不到充分行使，由此造成權力旁落。既然各級人大常委會人數(shù)較少又能很好地工作，這就說明各級人大代表數(shù)量眾多的設計存在弊端，繼續(xù)保持這種巨型代議機關就不再成為必要�？梢�，我國現(xiàn)行人大制度內部兩套班子，它們在代表數(shù)量上形成鮮明的對照。這種技術上的安排，使得兩套班子都存在合法性和必要性的危機。為此，有必要改革現(xiàn)行人大規(guī)模和兩層結構，解決人大代表人數(shù)眾多和常委會人數(shù)過少的自相矛盾，選擇一個適中的代表人數(shù)。

　　三、人大規(guī)模和結構的重構

　�。ㄒ唬└母锶舜笠�(guī)模和結構的指導思想

　　1.樹立創(chuàng)新思想。黨的十六大報告強調，“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉。創(chuàng)新就要不斷解放思想、實事求是、與時俱進。實踐沒有止境，創(chuàng)新也沒有止境。我們要突破前人，后人也必然會突破我們。這是社會前進的必然規(guī)律。我們一定要適應實踐的發(fā)展，以實踐來檢驗一切，自覺地把思想認識從那些不合時宜的觀念、做法和體制的束縛中解放出來，從對馬克思主義的錯誤的和教條式的理解中解放出來，從主觀主義和形而上學的桎梏中解放出來�！边@個指導思想完全適合于人大制度的改革，人大制度改革必須堅持創(chuàng)新思想，擯棄舊的觀念，對不適應我國國情和新時代發(fā)展要求的機制體制進行改革，這是社會主義制度自我完善和發(fā)展的本身要求。

　　2.人大制度的完善必須堅持形式民主和實質民主的統(tǒng)一、實現(xiàn)民主量和質的統(tǒng)一，努力實現(xiàn)人大代表隊伍由重數(shù)量向重質量方向的轉變。黨的十六大提出建設社會主義政治文明的任務，而建設好人大代表隊伍是其中重要的一環(huán)。只有將人大代表數(shù)量降下來，才能便于實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國的統(tǒng)一。只有按照列寧“寧要少些，但要好些”的要求，建設一支少而精的人大代表隊伍，并使之充分發(fā)揮作用，才能充分顯示社會主義的優(yōu)越性；才能顯示出黨的領導堅強有力；確立合理的人大代表數(shù)量，便利人大行使職權，才能防止出現(xiàn)權力真空和失控，有利于加強法治建設；將過多的人大代表數(shù)量降下來，通過建立可行的違憲司法審查制度，才有利于開展保護人權工作。而只重視數(shù)量型的民主是有缺陷的，“民主重量（quantity）而不重質（quality），凡事求最大公分母，表現(xiàn)在文化上就是糊里糊涂，沒有什么好壞的價值觀念，大家都差不多�！盵7]事實上，我國各級人大常委會人數(shù)很少，但它高效率的立法和監(jiān)督質量遠遠好于各級人大，這也給我們啟示：如果將人大規(guī)模減小到現(xiàn)行人大規(guī)模之下而比現(xiàn)行人大常委會規(guī)模稍大，并保持類似人大常委會的高工作效率，就可以改變現(xiàn)行人大規(guī)模龐大和雙層結構的缺陷。

　　3.人大機關的設計應當有利于實現(xiàn)立憲的宗旨。人大制度的本意是造就一個強權高效的人大。彭真在關于中華人民共和國憲法修改草案的報告中指出，修改憲法所遵循的方向和要求之一是“使全體人民能夠更好地行使國家權力”�！案鶕�(jù)這個原則，從中央來說，主要是加強全國人民代表大會�！薄霸跀U大全國人大常委會的職權時，應當充分保證全國人大作為最高權力機關的地位�！盵8]1982年新憲法頒行以來的實踐證明，代表數(shù)量眾多使這一立憲宗旨不能實現(xiàn)。所以要使立憲宗旨得以實現(xiàn)，要擺脫現(xiàn)行巨型規(guī)模人大和雙層結構人大帶來的內在沖突和矛盾，要解決這種規(guī)模和結構上的合法性和必要性危機，就必須對現(xiàn)行的人大規(guī)模和結構進行重新設計。

　　4.將來的人大代議制應當兼顧民主和憲政的要求，兼顧權力配置的平衡和制約。如前所述，我國人大代表人數(shù)過多造成權力無法行使、權力大量授出、權力的代議基礎出現(xiàn)真空、超越憲法法律行使權力等現(xiàn)象時有發(fā)生。這些不僅破壞了民主，也違背了現(xiàn)代憲政最低的要求�！袄硇缘拇�議制要求代議機關必須兼有合法性與有限性。一方面代議機關的權項來源及行使應當是民主的，另一方面它的權威應是有限而尊重憲政規(guī)律的�！盵9]而我國人大代表數(shù)量過多使這兩個方面都難以做到，一方面人大常委會人數(shù)太少導致整個人大民主性不足；另一方面，人大代表數(shù)量眾多導致權力不能有效行使或者亂行使，不合憲政規(guī)律。

　�。ǘ�）改革方案

　　前文分析表明，人大規(guī)模龐大和雙層結構兩方面相互支撐、相互制約。但規(guī)模龐大是矛盾的主要方面，因為如果不解決這一問題，雙層結構就有存在的空間。據(jù)此，改革的方案應當是：在減少各級人大代表數(shù)量的前提下，取消人大常委會，實行單一層次的人大。

　　1.借鑒議會規(guī)模立方根法則理論設計各級人大代表數(shù)量，使人大規(guī)模得到控制

　　（1）將全國人大代表數(shù)量控制在1100人以內。考慮到人數(shù)仍然太多，無法正常工作，建議將1100人分為上下兩院，上院由600人組成，下院由500人組成。（2）減少地方各級人大代表基數(shù)的起點數(shù)，然后規(guī)定一個上限和下限。上限不得超過該地人口總數(shù)的立方根；下限規(guī)定一個最低數(shù)量，防止某些地方人口太少民意得不到充分反映。（3）修改憲法，在憲法中規(guī)定全國人大代表的數(shù)量。這是許多國家的普遍做法，防止授權人大常委會（取消人大常委會后，就是人大）以后隨意修改、增加。

　　2.取消人大常委會，建立單層級人大組織，進行其他配套制度改革

　�。�1）修改完善《選舉法》，選出真正具有民主性、代表性并能切實行使參政議政的代表。為此有必要采用直接選舉和競選制度，設置公正的選舉領導機構，并建立違憲司法審查制度進行控制監(jiān)督；規(guī)定嚴格的候選人條件，改變現(xiàn)行實踐中將勞動模范和先進工作者作為主要人大代表的做法；改變和廢除現(xiàn)行選舉法中城鄉(xiāng)不平等的代表比例；選區(qū)的劃分要科學設置；選民登記要準確；加強對選舉活動的監(jiān)督和救濟。

　�。�2）修改完善《代表法》。第一，明確規(guī)定代表的角色，如全國人大代表是全國人民利益的代表，而不再是間接選舉制度下的選舉單位利益的代表。第二，實行代表專職化制度，人大由現(xiàn)行的一年一次短期會議變?yōu)橐荒甓啻纬Ｈ伍_會。代表的中心任務是專司代表事務，從事立法、監(jiān)督等事務。代表除了將主要時間用在參加會議外，應當從事專門的調查研究，學習專業(yè)化的參政議政知識，依此提高代表的素質。第三，對代表的社會兼職作嚴格的限制。目前許多人大代表身肩數(shù)職，不僅影響了正常工作，也影響了代表的公正形象，甚至墮落成國家機關的顧問。為此，有必要借鑒國外的立憲經驗。如《科威特國憲法》第120條規(guī)定，國民會議的議員資格是和公務不相容的，但依照憲法允許擔任的除外。在此種情況下議員的報酬和公職人員的報酬權利不得重復享受。法律規(guī)定不得容許的其他情形。第121條規(guī)定，“國民議會議員在擔任議員期間，不得擔任公司的董事，不能取得政府認可的特許權或公共團體承認的特許權�！薄霸谏鲜鲎h員任期中，議員不得購買或租用國家的財產，也不得出租、出賣或交換自己的財產給政府，但由公眾拍賣或投標，或按照義務取得制度者除外。第122條規(guī)定，議員在任職期間，除不能擔任與議員資格不相容的公職外，不得接受獎章。建議將來的《代表法》借鑒這些詳細規(guī)定。第四，為了防止人大代表專職化以后蛻變?yōu)樾碌墓倭�，脫離民眾，應當規(guī)定代表必須有專門的時間深入群眾，進行民情民意調查工作，做好相關議案的調查、起草、提出、審議等工作。第五，加強對代表的監(jiān)督和保障。

　　參考文獻：

　　[1]《中華人民共和國全國人民代表大會文獻資料匯編》（1949-1990），中國民主法制出版社1991年版，第133頁。

　　[2]《中華人民共和國法律及有關法規(guī)匯編》（1979-1984），法律出版社1986年版，第797頁。

　　[3]蔡定劍著：《歷史與變革》，中國政法大學出版社1999年版，第155-15

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