實(shí)現(xiàn)自由與秩序的良性平衡

實(shí)現(xiàn)自由與秩序的良性平衡 　　內(nèi)容提要： 收容遣送制度的廢止和救助管理辦法的建立并沒(méi)有完全解決許多城市所面臨的流浪乞討問(wèn)題，因而當(dāng)今中國(guó)各大城市仍然需要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)處理這一問(wèn)題。本文從美國(guó)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的憲政經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，探討地方立法所必須遵循的憲法學(xué)原則。和美國(guó)類似，中國(guó)憲法雖然沒(méi)有提到乞討或露宿的權(quán)利，但也規(guī)定了和這類問(wèn)題相關(guān)的公民基本權(quán)利。結(jié)合中國(guó)和美國(guó)的相關(guān)憲政經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為政府并不是絕對(duì)不可對(duì)乞討和露宿行為進(jìn)行限制，而是必須保證這些限制符合憲法的基本要求。第一，它們所針對(duì)的是行為，而不是流浪者或乞丐身份。如果有關(guān)規(guī)定所針對(duì)的是人的身份而不是行為，那么它就不符合憲法平等原則。第二，政府只有在具備合法的公共利益的情況下才能限制這些行為。如果政府措施不具備足夠的公共利益，而又限制了某些公民的自由或權(quán)利，那么它就通不過(guò)司法審查。第三，有關(guān)規(guī)定不得為執(zhí)法人員提供不受控制的自由裁量權(quán)，因而要求法律所禁止的是具體行為，執(zhí)法人員只有發(fā)現(xiàn)這些行為之后才能采取行動(dòng)。如果有關(guān)規(guī)定為執(zhí)法人員提供了過(guò)分的自由裁量權(quán)，那么它將構(gòu)成過(guò)分模糊或過(guò)分寬泛的立法，因而同樣違反憲法為公民保障的基本人身自由。最后，要實(shí)現(xiàn)自由與秩序的平衡，必須建立獨(dú)立的憲法解釋機(jī)構(gòu)，通過(guò)司法過(guò)程界定公民權(quán)利與地方權(quán)力的邊界。

　　關(guān)鍵詞： 流浪乞討，憲法權(quán)利，地方秩序

　　一、 引言

　　2003年的“孫志剛事件”暴露了中國(guó)收容遣送制度的弊端，促使國(guó)務(wù)院在很短的時(shí)間內(nèi)廢止了實(shí)施了20余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并代之以《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。新辦法將原來(lái)強(qiáng)制性的收容遣送改為自愿性質(zhì)的“臨時(shí)性社會(huì)救助措施”，只有在符合條件的流浪乞討人員主動(dòng)求助時(shí)才能收留，且不得限制受助人員離開(kāi)救助站。（第六、十一條）新辦法出臺(tái)后立刻因?yàn)槠涮幚矸绞降摹叭诵曰�”而受到贊譽(yù)，但實(shí)施一段時(shí)間下來(lái)，全國(guó)不少地方都感到有必要解決原收容遣送辦法廢止后所產(chǎn)生的新問(wèn)題。[1] 其中最常見(jiàn)的問(wèn)題就是如何處置《救助管理辦法》所管不著的流浪乞討人員-既然新辦法強(qiáng)調(diào)自愿原則，如何對(duì)待那些屢經(jīng)勸說(shuō)而不愿接受救助的人？[2] 超過(guò)救助期限之后，如果受助人員仍然不愿回到原籍怎么辦？是不是只能將他們?cè)俜呕亓骼似蛴懙男辛�？�?qiáng)制性收容遣送措施的廢止是否意味著城市只能坐視流浪乞討大軍充斥街頭，而不得在任何地段禁止乞討并對(duì)違規(guī)人員采取任何強(qiáng)制措施？對(duì)于這些問(wèn)題，《救助管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則都沒(méi)有明確說(shuō)明。更重要的是，這些問(wèn)題反映了流浪乞討人員的自由和城市管理秩序之間的微妙平衡，因而并不是單純的立法或行政規(guī)定所能解決，而是必須通過(guò)憲法分析界定個(gè)人權(quán)利和公共權(quán)力的合理邊界。

　　流浪乞討是一個(gè)古老而棘手的問(wèn)題，而且并非為中國(guó)所特有。即使發(fā)達(dá)國(guó)家也面臨著同樣問(wèn)題，盡管產(chǎn)生問(wèn)題的根源未必相同。無(wú)論在美國(guó)還是西歐，都存在著對(duì)某些流浪乞討行為的限制與懲罰。在歐洲，法國(guó)是首先控制惡性或欺騙性乞討行為的國(guó)家。對(duì)假裝生病或殘疾以及未經(jīng)主人允許而在私人住宅乞討的乞丐，法國(guó)刑法典第276條規(guī)定了6個(gè)月到2年的監(jiān)禁。如果乞丐或流浪漢被發(fā)現(xiàn)擁有武器或盜竊工具，將受到2-5年的監(jiān)禁。如果乞丐擁有價(jià)值超過(guò)1法郎的物品而不能解釋其來(lái)源，將受到6個(gè)月到2年的監(jiān)禁。其它大陸法國(guó)家一般效仿法國(guó)禁止乞討的法律。[3] 今天的美國(guó)也正面臨著流浪乞討所產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題。在窮人遷徙權(quán)的問(wèn)題上，聯(lián)邦法院的憲法發(fā)生了180度的大轉(zhuǎn)彎，從原先完全不承認(rèn)遷徙權(quán)的極端走向遷徙權(quán)及其附帶的福利權(quán)和選舉權(quán)不容許任何限制的另一個(gè)極端。[4] 然而，這并不表明美國(guó)有效解決了貧困問(wèn)題，因?yàn)樽钬毨б约熬�神或心理有�?wèn)題的貧民可能完全沒(méi)有能力遷徙，因而對(duì)他們來(lái)說(shuō)遷徙權(quán)的憲法保障未必意味著多少實(shí)惠。相反，遷徙權(quán)的憲法保障反而可能加劇流浪問(wèn)題的嚴(yán)重性。近年來(lái)，無(wú)家可歸的流浪者向美國(guó)的濟(jì)貧制度提出了新的挑戰(zhàn)，許多地方政府制定或加強(qiáng)實(shí)施了禁止乞討和露宿的立法，其中至少某些措施可能過(guò)分限制了貧民的憲法權(quán)利。

　　在社會(huì)不同利益不斷碰撞與斗爭(zhēng)的過(guò)程中，法治國(guó)家逐漸形成了解決流浪乞討問(wèn)題的憲政模式，從而為中國(guó)提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。本文主要探討美國(guó)城市對(duì)無(wú)家可歸的流浪者在街頭露宿和乞討的限制及其所產(chǎn)生的憲法問(wèn)題，并從中尋找對(duì)中國(guó)的啟示。美國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，政府并不是絕對(duì)不可對(duì)乞討和露宿等行為進(jìn)行限制，而是必須適當(dāng)界定貧民的憲法權(quán)利和地方政府為了維持秩序而行使的公共權(quán)力，保證地方限制符合憲法的基本要求。第一，政府限制所針對(duì)的必須是行為，而不是流浪者或乞丐身份。如果有關(guān)規(guī)定所針對(duì)的是人的身份而不是行為，那么它就不符合憲法平等原則。第二，政府只有在具備合法的公共利益的情況下才能限制這些行為。如果政府措施不具備足夠的公共利益，而又限制了某些公民的自由或權(quán)利，那么它也通不過(guò)司法審查。第三，有關(guān)規(guī)定不得為執(zhí)法人員提供不受控制的自由裁量權(quán)，因而要求法律所禁止的是具體行為，執(zhí)法人員只有發(fā)現(xiàn)這些行為之后才能采取強(qiáng)制性措施。如果有關(guān)規(guī)定為執(zhí)法人員提供了過(guò)分的自由裁量權(quán)，那么它將構(gòu)成過(guò)分模糊或過(guò)分寬泛的立法，因而同樣違反憲法為公民保障的基本人身自由。最后，要實(shí)現(xiàn)自由與秩序的平衡，必須建立獨(dú)立的憲法解釋機(jī)構(gòu)，通過(guò)司法過(guò)程界定公民權(quán)利與地方權(quán)力的邊界。

　　二、 美國(guó)的流浪乞討問(wèn)題及其地方管制

　　流浪乞討是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡與福利系統(tǒng)不健全而產(chǎn)生的社會(huì)現(xiàn)象。對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)貧困地區(qū)，政府和社區(qū)的財(cái)政能力有限，因而不能為每個(gè)公民提供基本生活保證。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和財(cái)政能力充足的地區(qū)，政府也未必選擇為所有人提供完全的福利保障，以避免“養(yǎng)懶漢”或浪費(fèi)社會(huì)資源。因此，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府政策的變化，生活無(wú)著的流浪乞討人員的數(shù)量也會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。

　　1. 問(wèn)題的緣起

　　美國(guó)在傳統(tǒng)上也將生活無(wú)著的貧民稱為“流浪者”（vagabonds）、“乞丐”（beggars）甚至“無(wú)賴”（rogues）。由于這些稱呼帶有貶義，近年來(lái)大部分生活無(wú)著的貧民被歸為“無(wú)家可歸者”的類型�！盁o(wú)家可歸”（homeless）這個(gè)概念是一個(gè)1980年代初期才發(fā)明出來(lái)的詞匯，并自此以后引起了美國(guó)公眾的廣泛注意。在此之前，這個(gè)詞一般被用在流動(dòng)民工身上，但這些人一般都能夠在室內(nèi)睡覺(jué)；在此之后，它被專用于確實(shí)沒(méi)有任何固定住宅而留宿街頭的貧民。1980年代，美國(guó)城市的無(wú)家可歸者大量增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，無(wú)家可歸者在1981-89年間的增加幅度在紐約市高達(dá)350%.據(jù)全國(guó)無(wú)家可歸者聯(lián)合會(huì)估計(jì)，美國(guó)城市大約有300萬(wàn)無(wú)家可歸者。[5]

　　1987年，聯(lián)邦政府制定了《無(wú)家可歸者援助法》，為無(wú)家可歸者提供了某些有限的援助。法律上的“無(wú)家可歸者”，是指“缺乏固定、正常和適當(dāng)?shù)囊归g住所的人”。《無(wú)家可歸者救助法》原先有15類救助項(xiàng)目，為無(wú)家可歸者提供了緊急避難保護(hù)、臨時(shí)和永久性住宅、職業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療保健和教育等一系列救助。聯(lián)邦為這些項(xiàng)目提供資金，但具體操作分發(fā)各州執(zhí)行。目前美國(guó)50州中已經(jīng)有49個(gè)州加入了聯(lián)邦救助項(xiàng)目。[6] 到現(xiàn)在為止，這個(gè)法案已經(jīng)修改了5次，主要是擴(kuò)大了法案的救助范圍并加強(qiáng)救助力度。最近的一次修正是2001年的《無(wú)家可歸者教育救助改善法》，它要求各州教育機(jī)構(gòu)為每個(gè)無(wú)家可歸的孩子“具有和其他孩子同樣的平等機(jī)會(huì)以獲得免費(fèi)和適當(dāng)?shù)墓�共教育”�?br>
　　《無(wú)家可歸者救助法》并沒(méi)有徹底解決美國(guó)的流浪乞討問(wèn)題。[7] 盡管具有聯(lián)邦援助，各州和地方政府對(duì)無(wú)家可歸者的住宿仍然承擔(dān)絕大部分義務(wù)。由于財(cái)政預(yù)算的緊縮，許多城市缺乏足夠的資金為當(dāng)?shù)厮�有的無(wú)家可歸者提供住宿，因而相當(dāng)部分的人就在大街、汽車站、地鐵站或公園等不適合居住的地方過(guò)夜。當(dāng)然，其中大部分人只是短時(shí)間失去自己的住宅。但不論如何，暫時(shí)和永久性的無(wú)家可歸者一起構(gòu)成了流浪乞討的大軍，影響了美國(guó)的城市秩序和面貌。

　　為什么美國(guó)在進(jìn)入高科技時(shí)代之后反而增加了無(wú)家可歸者的人數(shù)？盡管對(duì)這個(gè)問(wèn)題的解釋存在著比較濃厚的意識(shí)形態(tài)色彩，因而不同派別的答案差異較大，但是對(duì)解釋流浪乞討人口的抽象模型并沒(méi)有什么爭(zhēng)議。早在1861-62年，梅休（Henry Mayhew）就出版了4卷本的《倫敦的勞工和窮人》，對(duì)流浪乞討行為進(jìn)行了分門(mén)別類的系統(tǒng)研究。[8] 自此以后，決定流浪人數(shù)水平的變量一般被認(rèn)為主要有兩個(gè)：收容制度以外的下層貧民的人數(shù)，以及社會(huì)控制的嚴(yán)格程度。美國(guó)不同學(xué)派對(duì)無(wú)家可歸者顯著上升的事實(shí)沒(méi)有爭(zhēng)議，但對(duì)于什么是造成這一現(xiàn)象的主要原因卻各有說(shuō)法。自由派認(rèn)為這主要是里根政府上臺(tái)后政府的福利救濟(jì)力度下降和財(cái)政狀況惡化所致，從而使得不受保護(hù)的貧民人數(shù)上升。保守派卻注意到，從1970年代開(kāi)始美國(guó)低于貧困線的人口一直維持在12%左右，但社會(huì)貧困卻因?yàn)榧彝キh(huán)境的惡化等因素而加劇，而家庭單元主要是因?yàn)閭鹘y(tǒng)道德和生活方式的破滅而分崩離析。[9] 另外，保守派認(rèn)為社會(huì)控制因?yàn)?965以后十年的憲法革命而受到嚴(yán)重削弱。這一年標(biāo)志著“實(shí)體正當(dāng)程序”在聯(lián)邦最高法院的復(fù)興。[10] 后來(lái)，在1975年的“精神病院強(qiáng)制收留案”，[11] 最高法院判決醫(yī)院無(wú)權(quán)強(qiáng)制收留對(duì)自己和他人無(wú)害的精神病人，否則病人可要求民事賠償。這一決定保護(hù)了精神病患者的自由，但也對(duì)無(wú)家可歸者的數(shù)量增加發(fā)揮了積極作用：在1955-1990年間，美國(guó)在醫(yī)院接受精神病治療的人數(shù)比例下降了90%，而精神病患者在無(wú)家可歸者的人群中占了相當(dāng)大的比例。

　　不論最終原因是什么，無(wú)家可歸者產(chǎn)生了政府必須解決的社會(huì)問(wèn)題。這些人一般在公園或街頭露宿和乞討，影響了城市的秩序和面貌。不但他們中某些人在乞討過(guò)程中采取惡意的言辭或行為，而且他們自己有時(shí)也是社會(huì)暴力和犯罪的受害者。政府有義務(wù)盡可能為無(wú)家可歸者提供救助，并對(duì)于不適當(dāng)?shù)钠蛴懶袨椴扇∠拗拼胧�，以保證普通居民或行人的權(quán)利不受侵犯。

　　2. 地方反應(yīng)

　　英美國(guó)家在傳統(tǒng)上對(duì)流浪乞討的管制是相當(dāng)嚴(yán)厲的。傳統(tǒng)觀念根據(jù)是否勞動(dòng)能力區(qū)分不同類型的窮人：失去工作能力的貧民被認(rèn)為是值得同情和幫助的，但有勞動(dòng)能力而拒絕勞動(dòng)的人卻不值得同情，而無(wú)家可歸者當(dāng)中至少有相當(dāng)一部分是這類不值得同情的人。到1980年代，美國(guó)大眾對(duì)流浪乞討的觀念早已發(fā)生了轉(zhuǎn)變，因而在窮人的境遇惡化以后，美國(guó)社會(huì)曾進(jìn)入過(guò)一個(gè)短暫的浪漫時(shí)期。在媒體的推動(dòng)下，公眾對(duì)無(wú)家可歸者采取普遍的同情態(tài)度。然而，公眾觀念的轉(zhuǎn)變是不徹底的。浪漫主義不僅不能解決實(shí)際問(wèn)題，而且使社會(huì)低估了這一問(wèn)題的難度。一旦流浪乞討引發(fā)種種難以治理的社會(huì)問(wèn)題，浪漫主義泡末便破滅了。到1990年代，公眾對(duì)流浪乞討所產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題感到一種“受夠了”的普遍厭倦，態(tài)度也發(fā)生了180度的大轉(zhuǎn)彎。隨著乞丐群集產(chǎn)生越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題，美國(guó)城市開(kāi)始出現(xiàn)了普遍的“同情疲軟”（compassion fatigue）現(xiàn)象。即使在自由主義最盛行的加州城市，居民也紛紛要求地方政府通過(guò)整治街道秩序的措施。許多原先激進(jìn)的城市-例如舊金山、伯克利、圣特克魯斯-紛紛采取措施，“彈壓”（crackdown）街頭的擾亂秩序行為。不但公眾和政府對(duì)無(wú)家可歸者的態(tài)度越來(lái)越強(qiáng)硬，而且有些學(xué)者也認(rèn)為警察對(duì)無(wú)家可歸者的管制是警察治安權(quán)的適當(dāng)行使，而法院不應(yīng)該通過(guò)憲法的統(tǒng)一規(guī)定束縛地方治理城市秩序的手腳。

　　當(dāng)然，有些流浪乞討行為是顯然可以受到禁止的。如果乞討行為帶有欺騙性，或可能造成人身或財(cái)產(chǎn)傷害，或可能對(duì)當(dāng)事人構(gòu)成脅迫，各州或地方政府無(wú)疑可以予以禁止。事實(shí)上，有些行為沒(méi)有必要專門(mén)適用限制流浪乞討的規(guī)定，例如美國(guó)各州或地方一般都已有禁止人身或財(cái)產(chǎn)傷害、欺詐和脅迫的立法。如果乞討過(guò)程伴隨任何這類惡意行為，政府顯然可以依據(jù)法律采取必要措施。這類問(wèn)題并不困難，困難的問(wèn)題在于地方政府是否能夠基于城市秩序和面貌等更一般的考慮，禁止某些并不直接觸犯刑法的流浪乞討行為，例如在地鐵、火車站或某些繁華街區(qū)乞討。許多市議會(huì)感到有必要采取適當(dāng)措施，以控制擾亂社會(huì)治安或有損市容的行為，并恢復(fù)城市的安全和吸引力。

　　另外，由于流浪者沒(méi)有自己的起居場(chǎng)所，他們一般在公園或大街上睡覺(jué)。在美國(guó)公眾對(duì)無(wú)家可歸者的情緒從同情轉(zhuǎn)變?yōu)閰捑胫�后，地方居民�?jīng)常要求警察將這些人驅(qū)趕到不那么顯眼的地方。許多城市公開(kāi)表示不再歡迎流浪者，并開(kāi)始大規(guī)模清除他們的露營(yíng)。解決流浪人口問(wèn)題的傳統(tǒng)辦法是逮捕或驅(qū)逐無(wú)家可歸者，但這類法律在1970年代就已經(jīng)被法院推翻。此后，美國(guó)一些城市采取了新辦法來(lái)趕走流浪者，包括指控流浪者在公共場(chǎng)所露營(yíng)或露宿，并收繳和摧毀他們的家當(dāng)。有些官員甚至建議回到幾個(gè)世紀(jì)前的做法，對(duì)乞丐頒發(fā)許可。自從1990年代以來(lái)，大約40個(gè)美國(guó)城市制定了禁止無(wú)家可歸者在公共場(chǎng)所露宿。[12] 1990年1月，佛羅里達(dá)州邁阿密市的警察不僅叫醒并逮捕了在公園里露宿的無(wú)家可歸者，而且還當(dāng)眾燒了他們的鋪蓋。同年8月，加州圣特安那的警察逮捕了64名在市中心露宿的無(wú)家可歸者（homeless），并在經(jīng)過(guò)6個(gè)小時(shí)的審訊后將它們運(yùn)送到城市邊緣地區(qū)釋放。[13] 舊金山的市長(zhǎng)也宣布，無(wú)家可歸者不得在市內(nèi)露宿或露營(yíng)�？傊�，美國(guó)的城市正在對(duì)流浪者關(guān)閉大門(mén)。

　　三、 流浪乞討的自由？憲法保障及其界限

　　地方政府對(duì)流浪乞討的限制只是反映了城市居民對(duì)生活質(zhì)量、環(huán)境和秩序的一方面需要。另一方面，滿足吃飯和睡覺(jué)等基本生計(jì)是每個(gè)人的生存需要。尤其是如果政府因財(cái)力不足等原因而不能給每一個(gè)無(wú)家可歸者提供基本生計(jì)，流浪乞討和露宿就成了人的自然權(quán)利，只要不對(duì)他人的人身與財(cái)產(chǎn)安全造成損害或威脅，就不應(yīng)該受到政府的任意剝奪。因此，無(wú)家可歸者的基本權(quán)利必須和地方秩序和安全等公共利益相平衡。同情流浪者的個(gè)人和組織已經(jīng)對(duì)這些措施提出起訴，宣稱它們侵犯了憲法為無(wú)家可歸者保障的基本權(quán)利。

　　在這里，我們限于討論美國(guó)地方政府對(duì)流浪的兩種衍生現(xiàn)象-乞討和在公共場(chǎng)所露宿-的禁止或限制，以及聯(lián)邦憲法對(duì)地方限制措施的潛在限制。雖然大多數(shù)限制露宿和乞討的地方規(guī)定并沒(méi)有被宣布違憲，但法院判決表明地方政府必須掌握好個(gè)人權(quán)利和地方公共利益的平衡。[14] 對(duì)流浪乞討人員的過(guò)分限制將被認(rèn)為抵觸聯(lián)邦憲法對(duì)自由權(quán)和平等權(quán)的保障。

　　1. 露宿的自由？“過(guò)分模糊”、“魯濱遜理論”和行為—身份之分

　　目前，美國(guó)已經(jīng)有人依據(jù)聯(lián)邦憲法的第十四修正案，挑戰(zhàn)地方政府對(duì)露營(yíng)或露宿的限制。這項(xiàng)修正案規(guī)定，各州和地方政府“不得不經(jīng)由法律的正當(dāng)程序，就剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)”（“正當(dāng)程序條款”），也“不得在其管轄區(qū)域內(nèi)對(duì)任何人拒絕提供法律的平等保護(hù)”（“平等保護(hù)條款”）。另外，“正當(dāng)程序條款”還被認(rèn)為“吸收”了《權(quán)利法案》中的某些重要條款，例如第八修正案對(duì)“殘忍與非常處罰”（cruel and unusual punishment）的禁止。[15] 因此，根據(jù)第十四修正案，至少可以對(duì)禁止露宿的規(guī)定提出以下兩方面挑戰(zhàn)。

　　首先，根據(jù)正當(dāng)程序條款，地方政府的規(guī)定不得過(guò)分寬泛或模糊。如果地方對(duì)露宿的限制過(guò)于模糊（vague），以至普通公民無(wú)法事先知道什么是法律禁止的行為，那么地方規(guī)定就不符合正當(dāng)程序要求。然而，迄今為止，絕大多數(shù)美國(guó)法院認(rèn)為這類規(guī)定并不過(guò)分模糊，并具備適當(dāng)?shù)墓�共利益為其憲法依�?jù)。市政府禁止無(wú)家可歸者在公共場(chǎng)所露宿的理由是防止這些人從事犯罪活動(dòng)，同時(shí)保護(hù)他們自己不成為其他人犯罪活動(dòng)的犧牲品，并保證城市衛(wèi)生和市容不受影響。但同情流浪者的觀點(diǎn)認(rèn)為，如果真是這樣，防止犯罪的最有效手段是幫助無(wú)家可歸者獲得安全和經(jīng)濟(jì)上可承受的住房。將他們趕出當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，只是將犯罪的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到鄰近地帶。

　　這里涉及到一個(gè)審查標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。即使地方政府控制露宿的目的是合法的，憲法仍然要求它采取適當(dāng)或合理的手段實(shí)現(xiàn)合法目的。比較嚴(yán)格的司法審查標(biāo)準(zhǔn)不僅要求地方規(guī)定的目的是實(shí)現(xiàn)令人信服（compelling）的公共利益，而且要求它僅采用嚴(yán)格適合于（narrowly tailored）實(shí)現(xiàn)這種目的之手段；比較寬松的司法審查標(biāo)準(zhǔn)則只要求地方規(guī)定以重要或合法的公共利益為目的，并采用相關(guān)與合理的手段實(shí)現(xiàn)之。如果采用嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，禁止無(wú)家可歸者在公共場(chǎng)所露宿的法律可能并不嚴(yán)格適合于實(shí)現(xiàn)令人信服的公共利益，因?yàn)檎�如其反�?duì)者指出，禁止流浪者露宿的措施即使具有極其重要的目的，也未必是實(shí)現(xiàn)這一目的的充分或必要之手段。然而，美國(guó)法院目前仍然采用比較寬松的審查標(biāo)準(zhǔn)，維持了大多數(shù)禁止在沒(méi)有法律授權(quán)的地方露營(yíng)或露宿的規(guī)定。[16]

　　其次，地方限制只能針對(duì)人的行為，而不能針對(duì)人的身份，否則將構(gòu)成憲法平等保護(hù)條款所禁止的歧視。和絕大多數(shù)刑法不同，禁止流浪的法律在某種意義上是對(duì)人的地位和身份而非行為的懲罰，因?yàn)榱骼吮旧砭蜆?gòu)成逮捕的充分理由，此外政府不需要證明特定流浪行為的社會(huì)危害。因此，反對(duì)者認(rèn)為這些規(guī)定構(gòu)成了針對(duì)身份的刑事懲罰，因而為最高法院在1962年“魯濱遜訴加州案”中的判決所禁止。[17] 該案中的洛杉磯警察在大街上叫住原告，并在看見(jiàn)他身上似乎是針眼的痕跡之后，根據(jù)禁止吸毒的州法逮捕了他。在審判中，法官指示陪審團(tuán)可以根據(jù)吸毒的狀態(tài)而給予定罪。最高法院撤消了這項(xiàng)判決。斯圖亞特法官的意見(jiàn)注意到州有權(quán)限制毒品的銷售和使用，并為吸毒者提供強(qiáng)行治療，但吸毒狀態(tài)本身不足以判處監(jiān)禁。法院意見(jiàn)將吸毒成癮描繪為一種疾病，并和精神病、麻風(fēng)病和性病相類比。如果這些疾病不能受到刑事懲罰，那么對(duì)“癮君子”的刑事懲罰也同樣不能在憲法上成立，因?yàn)樗鼈兌紝��?gòu)成憲法第八修正案所禁止的“殘忍與非常處罰”。最高法院在此發(fā)展了所謂的“魯濱遜理論”（Robinson Doctrine），也就是憲法禁止針對(duì)狀態(tài)或身份（status）的刑事懲罰，譬如州法不得將刑事懲罰直接針對(duì)“窮人”或“流浪者”。

　　此后，法院和學(xué)者就該案的意義開(kāi)展了爭(zhēng)論。在1968年的案例中，[18] 被告因在公共場(chǎng)合酗酒而被逮捕并罰款20美元。被告的辯護(hù)是政府懲罰了他作為一個(gè)長(zhǎng)期嗜酒者所不能控制的行為，因而構(gòu)成了對(duì)其身份的違憲懲罰。最高法院沒(méi)有就“魯濱遜訴加州案”的含義達(dá)成多數(shù)意見(jiàn)，但一致駁回了原告的主張。馬歇爾法官的多元意見(jiàn)區(qū)分了“狀態(tài)”和“行為”：“只有在被告從事了社會(huì)有利益防止的某項(xiàng)行為時(shí)，才能施加刑事處罰�！北M管作為嗜酒者的狀態(tài)或身份不能受到懲罰，但在公共場(chǎng)合下酗酒是一種行為，因而還是可以受到刑事懲罰。

　　然而，“魯濱遜理論”被認(rèn)為一般不適用于禁止無(wú)家可歸者露宿的規(guī)定，因?yàn)楸M管“無(wú)家可歸”可能構(gòu)成魯濱遜理論意義上的“身份”，在公共場(chǎng)合露宿至多只能算是這種身份所導(dǎo)致的行為。絕大多數(shù)法院將“魯濱遜理論”解釋為禁止對(duì)身份的直接刑事懲罰，而不愿將它擴(kuò)展到通過(guò)禁止和身份相關(guān)的行為而間接影響到身份的法律。[19] 在1994-95年的案例中，舊金山制定了有關(guān)“生活質(zhì)量”方面的法規(guī)，禁止并懲罰那些使該市“變得不那么有吸引力的生活、工作或訪問(wèn)之地”的行為，主要是針對(duì)在沒(méi)有經(jīng)過(guò)準(zhǔn)許的地方露宿。市警察在實(shí)施該法過(guò)程中開(kāi)出了3000多張罰單。如果在31天內(nèi)未能交付或挑戰(zhàn)罰款，就將導(dǎo)致逮捕。原告認(rèn)為懲罰在公共或私人土地上露宿的法律可能剝奪了無(wú)家可歸者的遷徙自由，并可能違反了憲法對(duì)殘酷和非常處罰之禁止。且單獨(dú)懲罰無(wú)家可歸者，也有違反平等保護(hù)之嫌疑。加州上訴法院認(rèn)為禁止露營(yíng)的法規(guī)抵觸了“魯濱遜理論”，因而禁止法規(guī)的實(shí)施。[20] 但加州最高法院撤消了這一判決，認(rèn)為法規(guī)至少在表面上合憲，盡管并未考慮具體適用于無(wú)家可歸者如何。[21] 加州法院駁回了原告基于“魯濱遜理論”及其它憲法依據(jù)的挑戰(zhàn)，并拒絕頒發(fā)臨時(shí)禁令。

　　總的來(lái)說(shuō)，要對(duì)行為限制適用“魯濱遜理論”，必須滿足3個(gè)條件。第一，“行為”和“身份”密不可分，因而懲罰行為就等于懲罰了身份。第二，“行為”是非自愿（involuntary）的。第三，除非獲得外部援助，這種身份不能通過(guò)個(gè)人愿望而改變。目前，大多數(shù)法院仍然認(rèn)為“無(wú)家可歸”不完全符合這3項(xiàng)條件，至少對(duì)露宿的禁止并不構(gòu)成憲法所禁止的針對(duì)身份的懲罰。[22]

　　2. 乞討作為一種言論自由？

　　在封建時(shí)代，乞討是流浪的衍生現(xiàn)象，因而乞丐是封建秩序所不能容納的外來(lái)人。隨著封建系統(tǒng)本身的衰微，限制流浪的法律依據(jù)逐漸轉(zhuǎn)向流浪乞討本身的危害傾向。但這類從封建時(shí)代延伸而來(lái)的依據(jù)早已被最高法院的判例所否定，因?yàn)檫@些規(guī)定不但禁止惡意或有害的乞討行為，而且也懲罰那些動(dòng)機(jī)和行為都無(wú)害的乞討行為，因而也可以適用于那些散步或閑游的一般人，而對(duì)這些行為的禁止不具備任何公共利益理由。然而，盡管對(duì)乞討的全面禁止不能成立，法院卻一般認(rèn)可在特定場(chǎng)所對(duì)某些具體乞討行為的禁止。

　　美國(guó)憲法并不直接保護(hù)乞討行為，但主張這項(xiàng)權(quán)利的論點(diǎn)認(rèn)為乞討構(gòu)成了一種言論，因而受憲法第一修正案的保護(hù)。[23] 這種主張的依據(jù)是1968年的“焚燒征兵登記卡案”。[24] 該案將反對(duì)越戰(zhàn)者焚燒征兵登記卡的行為認(rèn)定為“表達(dá)式言論”，也就是說(shuō)盡管焚燒征兵登記卡是一種行為，但它的目的可能是為了表達(dá)一種觀念，相當(dāng)于一種無(wú)聲的言論，因而和有聲的言論（例如高呼反戰(zhàn)口號(hào)）同樣受第一修正案的保護(hù)。因此，政府可以限制焚燒征兵登記卡的行為，但限制目的不得是禁止反戰(zhàn)言論。此后，聯(lián)邦最高法院運(yùn)用這一理論撤消了州和聯(lián)邦禁止焚燒國(guó)旗的規(guī)定。[25] 不論乞討過(guò)程是否帶有言辭，乞討行為除了獲得他人的資助之外，還可以被認(rèn)為是表達(dá)了一種獲得同情的意念，因而也是一種表達(dá)式行為。

　　盡管最高法院已經(jīng)判決地方禁止流浪乞討的一般規(guī)定過(guò)分模糊，但對(duì)于地方禁止乞討的規(guī)章卻遲遲不予表態(tài)。[26] 事實(shí)上，一般的法院到目前為止也很少處理乞討問(wèn)題。這部分是因?yàn)楸M管禁止乞討的法律很普遍，警察通常只是警告乞丐離開(kāi)，而在一般情況下不會(huì)真的逮捕他們。但隨著乞丐數(shù)量的增加，各地政府有可能開(kāi)始“認(rèn)真對(duì)待”其原先就已存在的禁止乞討的規(guī)定。美國(guó)目前有26個(gè)州仍然控制乞討行為，其中11州只是授權(quán)地方政府禁止乞討，其余15州直接禁止乞討，盡管這些州似乎并不嚴(yán)格實(shí)施這類條款。[27] 許多州的法律可以說(shuō)是對(duì)身份而不是行為的定罪，有些州-例如加州和夏威夷-則只是具體針對(duì)某些惡性乞討行為，例如糾纏不放、使用淫穢或侮辱性言辭等對(duì)他人構(gòu)成傷害或障礙的行為。絕大多數(shù)大城市禁止或限制公共場(chǎng)合下的乞討，其中有些絕對(duì)禁止乞討-盡管絕大多數(shù)這類法令已不再實(shí)施，少數(shù)城市只禁止在某些街區(qū)的乞討。對(duì)乞討的法律規(guī)制的最近趨勢(shì)是將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共場(chǎng)所的文明秩序，因而只是禁止公然、危險(xiǎn)或侵權(quán)性質(zhì)的乞討行為。這類立法的最早嘗試是西雅圖市的法令，它禁止“阻礙行人或車輛交通的惡性乞討行為”，并將“惡性”（aggressive）定義為“帶有恐嚇?biāo)�人施與錢(qián)財(cái)?shù)囊鈭D”。這項(xiàng)法令已經(jīng)受到華盛頓州最高法院的維持。

　　值得注意的是，聯(lián)邦上訴法院對(duì)這個(gè)問(wèn)題采取了折中態(tài)度，判決地方政府可以禁止在某些特別地區(qū)的乞討。在1990年的案例中，[28] 紐約市交通管理局的規(guī)定禁止在地鐵內(nèi)乞討，違者可受到拘留、罰款或驅(qū)逐。在“無(wú)家可歸者法律援助中心”挑戰(zhàn)該規(guī)定的合憲性之后，聯(lián)邦地區(qū)法院判決乞討是受到第一修正案完全保護(hù)的言論，因而這項(xiàng)禁止確實(shí)違反了第一修正案。最高法院在先前的案例中已經(jīng)判決，慈善募捐是受到第一修正案

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