新中國直接選舉制度的發(fā)展

新中國直接選舉制度的發(fā)展 　　新中國成立后，選舉制度的建立與完善成為發(fā)展民主政治的基本任務與重要形式。1953年我國頒布了新中國第一部選舉法，即《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱選舉法），對全國與地方人大代表的選舉程序與原則作了具體的規(guī)定。根據(jù)1953年選舉法，于1953年3月到1954年8月進行了中國歷史上第一次民主的普選。全國進行直接選舉的基層單位共214798個，共有人口571 434511人，登記選民323 809684人，占選舉地區(qū)18歲以上的人口總數(shù)的97％多，實際參加投票約有278093100人，參選率為86％。1979年7月，第五屆全國人大第二次會議對1953年選舉法進行了重大修改，反映了社會主義民主與法制建設的新要求與經(jīng)驗，通過了新的《選舉法》。1982年憲法頒布以后，根據(jù)國家政治生活的變化，曾對選舉法進行了三次修改（1982、1986、1995）。通過五十年的選舉實踐，我國的選舉制度盡管還存在一些不足，但不可否認的是，在人民代表大會制度五十年的發(fā)展過程中，我國直接選舉制度獲得了長足進步，成為人民行使當家作主權利的重要表現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

　　一、選舉權的普遍性的切實落實

　　當今世界各國代議機關的選舉，都聲稱實行普遍、平等、直接選舉的民主原則，然而，各國在多大程度上實現(xiàn)這些原則，就取決于該國的政治制度、經(jīng)濟文化水平和歷史傳統(tǒng)。在我國，隨著社會的進步以及民主制度的發(fā)展，不僅享有選舉權的主體范圍逐漸擴大，而且在各種制度設置方面也保證了人民更好地行使選舉權，人民當家作主得到充分的體現(xiàn)。

　　建國初期，基于當時特定的政治原因，1953年選舉法確定了有限的普遍選舉原則。1953年選舉法第4條確定了普遍選舉原則，但第5條同時規(guī)定：依法尚未改變成分的地主分子、依法被剝奪政治權利的反革命分子、其他依法被剝奪政治權利者以及精神病患者無選舉權和被選舉權。這種規(guī)定是與當時的政治形勢相適應的。隨著社會發(fā)展，1979年選舉法取消了過去階級斗爭對地主分子、被剝奪政治權利的反革命分子選舉權的限制，規(guī)定無選舉權的人只限于被剝奪政治權利的刑事犯罪分子。在此基礎上，1982年憲法規(guī)定，除依照法律被剝奪政治權利的人外，凡年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權與被選舉權。目前，我國選舉權主體的范圍是十分廣泛的，享有選舉權的公民占適齡人口的97％以上，依法被限制選舉權的范圍是極其有限的。

　　在這個發(fā)展過程中，有以下幾點需要特別注意：

　　1、在關押中的已決犯，其未經(jīng)宣布剝奪政治權利和未決犯的選舉權。按照過去的規(guī)定，由于他們在監(jiān)禁或者羈押中，故均應該停止他們選舉權的行使，不把他們列入選民名單。但1983年第五屆全國人大常務委員會第20次會議通過的《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》對于這個問題作出了改變。根據(jù)新的規(guī)定，（1）被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權利的；（2）被羈押、正在受偵查、起訴、審判，人民檢察院或者人民法院沒有決定停止行使選舉權的；（3）正在取保候?qū)徎蛘弑槐O(jiān)視居住的；（4）正在被勞動教養(yǎng)的；（5）正在受拘留處罰的中國公民，都準予行使選舉權。

　　同時為了保障上述人員的選舉權利能夠得到及時充分行使，確定了流動票箱制度和代為投票制度。按照規(guī)定，上述人員參加選舉，由選舉委員會和執(zhí)行監(jiān)禁、羈押、拘留或者勞動教養(yǎng)的機關共同決定，可以在流動票箱投票，或者委托有選舉權的親屬或其他選民代為投票。被判處拘役、受拘留處罰或者被勞動教養(yǎng)的人也可以在選舉日回原選區(qū)參加選舉。保護上述人員依法享有的選舉權具有重要的理論與實踐意義。一方面體現(xiàn)了我國選舉權的普遍性原則，使依法享有選舉權的人能夠?qū)嶋H行使選舉權；另一方面，擴大了社會主義民主的范圍，有利于改造和教育罪犯，發(fā)揮各方面的積極性。

　　2、關于華僑的選舉權問題。華僑是居住在國外的中華人民共和國公民。在1950年代，中國國外的僑民總數(shù)達到1200萬人，分布在世界各地。新中國的成立，改變了廣大華僑被遺棄的地位，保護華僑的相關權利已經(jīng)被提上議程。

　　對于華僑的選舉權的保護，主要體現(xiàn)在華僑人大代表以及華僑選舉權的行使兩個方面：（1）代表問題。1953年選舉法曾規(guī)定：國外華僑得單獨進行選舉，選舉辦法另訂，并明確規(guī)定國外華僑應選全國人大代表30名。1979年選舉法對華僑是否單獨進行選舉未作規(guī)定，只規(guī)定：華僑代表的產(chǎn)生辦法另訂。1982年修改選舉法時，修改為：“全國人民代表大會和歸僑人數(shù)較多的地區(qū)的地方人民代表大會，應當有適當名額的歸僑代表。（2）華僑的選舉權。根據(jù)1986年修改的選舉法第6條的規(guī)定，旅居國外的中華人民共和國公民在縣級以下人民代表大會代表選舉期間在國內(nèi)的，可以參加原籍地或者出國前居住地的選舉。旅居國外的華僑同居住在國內(nèi)的公民一樣享有選舉權，但因他們居住在國外，具體行使選舉權存在實際困難。為保障華僑實現(xiàn)選舉權，選舉法根據(jù)華僑的實際情況，規(guī)定華僑在選舉期間在國內(nèi)時，可以參加出國前居住地或原籍地的縣、鄉(xiāng)兩級選舉。

　　3、采取措施切實保障流動人員充分行使選舉權

　　計劃經(jīng)濟時期，城鄉(xiāng)分割，人員流動不大，故而流動人員的選舉權問題不是特別突出。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步形成，人員流動情況日益增多，越來越多的選民在戶籍沒有變動的情況下在外地長期工作。實踐中，流動在外的人在選舉期間專門趕回原選區(qū)參加選舉幾乎不可能，因為一次選舉從選民登記到投票往往需要兩三個月，流動人員為參加選舉脫離工作這么長時間是不可能的；同時選民不太可能（會因此而誤工、需要回家的路費）回到戶口所在地進行選民登記并參加選舉。針對這種情況，為了保障流動人口的選舉權得到充分行使，各地在符合現(xiàn)行法律規(guī)定的情況下（1983年《全國人大常委會關于縣級以下人大代表直接選舉若干規(guī)定》規(guī)定：“選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區(qū)參加選舉的，經(jīng)原居住地的選舉委員會認可，可以書面委托有選舉權的親屬或者其他選民在原選區(qū)代為投票。選民實際上已經(jīng)遷居外地但是沒有轉(zhuǎn)出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉），采取了多種變通措施。有的地方根據(jù)”一次登記，長期有效“的原則，不再要求選民必須回原籍地取得其他證明，如果選民能夠提供原籍地的選舉證，在沒有被剝奪政治權利的情況下，允許其參與本地的選舉。這種做法便利了流動人員參加居住地的選舉，獲得了良好的反映。

　　二、選舉權的平等性的逐步貫徹

　　選舉權的平等性是法律面前人人平等原則在選舉過程中的具體體現(xiàn)，反映了社會主義民主的本質(zhì)。選舉權的平等性是與復數(shù)選舉制相對應的。復數(shù)選舉制是指一部分選民只能投一個票；而另一部分有特殊身份的選民卻可以投幾個票，或者一部分有特殊身份的選民雖然只能投一個票，但所投選票的效力大于另一部分選民的選票效力。為了克服這種不平等的現(xiàn)象，我國選舉法確定了選舉權的平等性，即每一選民在一次選舉中只能行使一個投票權，不能同時參加兩個或兩個以上地方的選舉；每一選民所投的票的價值與效力是一樣的，不允許任何選民有特權，禁止對選民投票行為的非法限制與歧視。

　　需要特別注意的是，我國憲法規(guī)定的選舉的平等性并不是絕對意義的平等，它著眼于實際民主，從政治、經(jīng)濟與文化發(fā)展的實際水平與可能性出發(fā)不斷擴大實質(zhì)民主的范圍。1953年與1979年選舉法對農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同的規(guī)定，即縣為四比一，省為五比一，全國為八比一。在當時的歷史條件下這種規(guī)定是有一定合理性的，具有一定的現(xiàn)實基礎。但客觀條件發(fā)生變化以后如仍維持原來的比例關系不利于體現(xiàn)平等原則的價值。城市數(shù)量的增加與農(nóng)民結(jié)構的變化，從客觀上要求適當調(diào)整原有的比例關系，縮小城鄉(xiāng)之間的差別。1949年，全國城鎮(zhèn)136個，城鎮(zhèn)人口占全國人口數(shù)的10.6％。但到了1993年，全國城鎮(zhèn)發(fā)展到576個，人口數(shù)占到近21％。改革開放以來，我國的城市化已由17.1%提高到29.9%，但與世界城市化的平均水平相比，還有很大的差距。隨著城市化的發(fā)展，選舉過程的平等性也要相應得到提高。如果繼續(xù)維持原來的比例關系，有可能進一步導致選舉權價值不平等的現(xiàn)象，影響選舉權平等原則的實現(xiàn)。1995年第八屆全國人大常委會根據(jù)社會發(fā)展的實際需要，將原來的八比一、五比一、四比一的比例一律改為四比一，體現(xiàn)了選舉權價值向?qū)嵸|(zhì)平等發(fā)展的客觀要求。這一比例的調(diào)整雖然沒有完全解決選舉權價值不平等的現(xiàn)實問題，但畢竟向?qū)嵸|(zhì)平等發(fā)展了一步。

　　三、秘密投票原則的廣泛運用

　　凡是選舉人必須在選票上簽署自己的姓名，或者不用書面投票而是在公眾場合以口頭、舉手方式表示自己選舉意愿的，稱為公開投票。書面投票，在選票上無須簽署投票人的姓名者，稱為秘密投票，也叫做無記名投票。從保持選舉的公正性、保障選舉人不受外界壓力、可能的干擾、不作違心的意思表示、從而真正獨立行使自己的選舉權上看，秘密投票制度更為優(yōu)越。

　　在我國直接選舉過程中，存在一個從無記名和舉手表決相結(jié)合到普遍實行秘密投票的發(fā)展過程。1953年選舉法曾規(guī)定，選舉基層人大代表時可以采取舉手表決的辦法，也可以采取無記名投票辦法。當時的規(guī)定主要是由建國初期，選民中文盲比較多等具體條件決定的，是為了適應人民群眾文化發(fā)展的實際情況作出的應急之舉。隨著國家政治經(jīng)濟文化的發(fā)展，特別是全民族的文化水平普遍得到提高以后，有條件實行完全的無記名投票制度。在這種基礎上，為了體現(xiàn)選舉制度的民主性與科學性，選舉法規(guī)定，全國和地方各級人民代表大會的選舉，一律采用無記名投票方法。選民如果是文盲或者因殘疾不能寫選票的，可以委托他信任的人代寫。無記名投票方法有利于選民在不受任何干擾的情況下，按照自己的自由意志選舉候選人。根據(jù)這一原則，選民在選舉時只需在正式候選人姓名下注明同意或不同意，也可另選他人或者棄權，填寫選票后親手投入票箱。無記名投票原則的實行是提高選舉制度的民主性，尊重選民意志的重要保障。

　　四、代表候選人提名權的發(fā)展

　　代表候選人的提名權無疑是直接選舉制度中的一個重要環(huán)節(jié)，一方面，能夠增加選舉的公開透明性，選出真正代表人民意愿的代表；另一方面，能夠保障選民能夠選出代表自己利益，反映自己意愿的代表，進而增強民眾參加選舉的積極性。1953年選舉法雖然規(guī)定了選民或者代表可以聯(lián)合或者單獨提出代表候選人，但強調(diào)以組織提名為主。1979年選舉法規(guī)定“自下而上、自上而下，充分民主地提出候選人的方法”。在提名候選人過程中，中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團體和任何選民或者代表，只要有3人以上附議（1986年修改為10人以上聯(lián)名推薦代表候選人），都可以提出代表候選人。也就是說，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，擁有代表候選人提名權的主體有以下幾種：（1）各政黨；（2）各人民團體；（3）選民10人以上；（4）各政黨或者各人民團體聯(lián)合。在以往的選舉過程中，代表候選人往往單純由中國共產(chǎn)黨提名推薦或者由相關人民團體提出，選民提出的比較少。盡管這在一定程度上體現(xiàn)了黨的政治領導原則，但毫無疑問影響了選民參加選舉的積極性，選民容易認為代表不是我自己推選的，不能夠代表自己的利益，選舉只是一個過程，最終將會造成參選率低的后果。

　　在民主進程中，一方面選民發(fā)現(xiàn)“選民聯(lián)名提名代表候選人”規(guī)定的制度價值，并且創(chuàng)造性的發(fā)展出在選票的“另選他人”項中直接選舉基層人大代表的制度實踐；另一方面，有關方面也積極引導和鼓勵選民積極推薦代表候選人，并且充分尊重選民意愿，保證組織提名代表候選人和選民聯(lián)名提名代表候選人在選舉過程中的平等權利。以北京為例，在2003年的基層人大選舉中，共提出初步代表候選人41637名，其中選民10人以上聯(lián)名提出的初步代表候選人40906人，占提名總數(shù)的98%.在6748位正式候選人中，89%都是選民聯(lián)名產(chǎn)生的，最終當選的共3662人，占當選代表總數(shù)的83.2%.這種情況不是偶然的，是與中國政治文明的發(fā)展有著密切聯(lián)系的，反映了民主的發(fā)展。

　　當然在實踐中，也有一些地方利用選舉法規(guī)定的“醞釀程序”不太完善之處，從而達到限制選民聯(lián)名提出的代表候選人當選的目的。針對這種情況，全國人大法工委擬引入“預選程序”以加強選舉程序的透明化從而保證選舉的公正性，即“由選民直接選舉的人民代表大會代表候選人，由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團體提名推薦。選舉委員會匯總后，在選舉日的十五日以前公布，并由各該選區(qū)的選民小組反復討論、協(xié)商，確定正式代表候選人名單。如果所提候選人名額過多，經(jīng)選民小組反復討論、協(xié)商，仍不能對正式代表候選人形成較為一致意見的，可以進行預選。正式代表候選人名單在選舉日的五日以前公布�！�

　　五、選民的罷免權的充分行使

　　罷免權是不受時空的限制，不拘于形式，最能獨立地表達自己的民主權利，人民群眾樂意接受的民主形式。罷免制度的主要功能在于：（1）制衡功能。通過罷免權的行使，選民有權嚴格監(jiān)督依法選出的人民代表和國家公職人員，使其權力的行使符合憲法精神。在各種權力監(jiān)督體制中，罷免權的行使是最為嚴厲和有效的形式。（2）選擇功能。社會主人有權選擇社會公仆是現(xiàn)代民主政治的基本要求。在一切權力屬于人民的憲法原則下，作為國家主人的人民有權依照法律規(guī)定選擇為人民服務的公仆，公仆活動的基礎是人民的信任。人民通過選舉選擇公仆后，又可通過罷免權撤換不忠于人民利益，以權謀私的公仆，重新選擇公仆。這種選擇功能是罷免權行使的重要依據(jù)。（3）評價功能。罷免權的行使是選民對代表和公職人員活動的一種評價過程。為什么罷免某一代表及如何罷免等活動，實際上是人們對代表履行職責活動的評價過程。在我國直接選舉制度發(fā)展過程中，選民對代表的罷免權規(guī)定逐漸完善，具體如下：

　　1、罷免代表的條件

　　罷免代表的行為是監(jiān)督代表活動的最嚴厲的手段，應當符合一定的條件。什么條件下可以提出罷免代表的要求呢？1995年修改的選舉法中對此沒有作統(tǒng)一的規(guī)定。1979年選舉法中曾規(guī)定，“任何公民和單位對違法亂紀和嚴重失職的代表，都可以提出罷免的要求”。1986年選舉法修改時沒有對罷免對象作具體規(guī)定。1979年選舉法中規(guī)定的“違法亂紀”和“嚴重失職”是罷免代表的主要依據(jù)，選舉法中雖然沒有具體規(guī)定罷免的對象，但選民和選舉單位罷免代表時通常從違法和嚴重失職的角度考慮，但對代表的罷免并不僅僅限于違法亂紀、嚴重失職者，它還應包括其他方面的內(nèi)容，如造成嚴重損失的政策失誤等。從法律規(guī)定和選舉實踐看，罷免的依據(jù)主要包括：（1）違反憲法行為；（2）違反法律行為；（3）決策失誤；（4）品質(zhì)惡劣；（5）以權謀私等。1995年修改的選舉法中沒有具體規(guī)定罷免條件是比較合理的，因為如果條件太具體很容易限制罷免權的行使，不利于提高罷免的社會效果。

　　2.罷免代表的法律程序

　　關于提出罷免要求，選舉法作了如下規(guī)定：對于縣級和鄉(xiāng)級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民30人以上聯(lián)名，可以向縣級的人民代表大會常務委員會書面提出罷免要求，在提出罷免要求時，應當寫明罷免理由，包括被罷免者違法亂紀及不履行代表義務的事實情況及有關材料、有關法律條文及具體說明的理由。由于罷免要求的提出須采用書面形式，故罷免理由的陳述對于罷免權的行使是十分重要的。原選區(qū)選民30人以上聯(lián)名提出罷免要求時，選民之間要經(jīng)過充分的協(xié)商與討論。最后由選民代表集中大家的意見，提出具體的罷免理由。

　　由于罷免是一件十分嚴肅的法律行為，法律對被提出罷免的代表權利的保護給予了很大的關注，選舉法中規(guī)定，選民聯(lián)名提出罷免要求后，被提出罷免的代表有權在選民會議上提出申辯意見，同時也可以書面提出申辯意見。申辯權是被提出罷免代表的正當?shù)臋嗬�，法律應給予充分的保護。通過申辯，一方面使代表進一步了解事實情況，分清是非，另一方面對被罷免者本人也是自我教育的機會，在充分申辯以后，是否給予罷免，由選民進行討論與判斷。就一般情況而言，通過對罷免要求書中記載的事實情況和本人的申辯，可以做出基本符合實際的罷免決定。為了尊重被提出罷免者的合法權益，縣級的人民代表大會常務委員會應當將罷免要求和被提出罷免的代表的書面申辯意見印發(fā)原選區(qū)選民，以便選民討論。

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