中國(guó)法治55周年：道路坎坷 社會(huì)主義法律體系基本形成

中國(guó)法治55周年：道路坎坷 社會(huì)主義法律體系基本形成 　　胡錦濤總書記在首都各界紀(jì)念全國(guó)人大成立50周年大會(huì)上說，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步形成。我國(guó)社會(huì)主義法律體系的形成經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從簡(jiǎn)單化到體系化、從貶低法律的作用到建設(shè)法治國(guó)家的曲折發(fā)展的過程。胡錦濤的這番話高度概括了新中國(guó)成立55年來，社會(huì)主義法律建設(shè)的發(fā)展歷程。

　　一、共同綱領(lǐng)：廢除舊法統(tǒng)

　　要建立新中國(guó)的法律體系，首先必須徹底廢除國(guó)民黨的舊法統(tǒng)；由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)的建立為徹底廢除國(guó)民黨的舊法統(tǒng)提供了政治條件和法律條件。

　　1949年元旦，中共中央在《關(guān)于接管平津司法機(jī)關(guān)之建議》中指出，國(guó)民黨政府一切法律無效，禁止在任何刑事民事案件中，援引國(guó)民黨的法律，法院的一切審判均依據(jù)軍管會(huì)公布的法令及人民政府之政策處理。

　　針對(duì)1949年1月國(guó)民黨反動(dòng)派提出的把“法統(tǒng)不致中斷”作為“和平”的條件之一的和談陰謀，毛澤東發(fā)表了“關(guān)于時(shí)局的聲明”，明確指出，必須廢除偽憲法和偽法統(tǒng)。

　　1949年2月，中共中央發(fā)布了“關(guān)于廢除國(guó)民黨六法全書與確定解放區(qū)司法原則的指示”，指出，法律是統(tǒng)治階級(jí)公開以武裝強(qiáng)制執(zhí)行的所謂國(guó)家意識(shí)形態(tài)。法律和國(guó)家一樣，只是維護(hù)一定統(tǒng)治階級(jí)利益的工具；國(guó)民黨全部法律只能是保護(hù)地主與買辦官僚資產(chǎn)階級(jí)反動(dòng)統(tǒng)治的工具，是鎮(zhèn)壓與束縛廣大人民群眾的武器。在無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)聯(lián)盟為主體的人民民主專政的政權(quán)下，國(guó)民黨的“六法全書”應(yīng)該廢除，人民的司法工作不能再以國(guó)民黨“六法全書”為依據(jù)，而應(yīng)該以人民新的法律為依據(jù)，在新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前，應(yīng)該以共產(chǎn)黨的政策以及人民政府與人民解放軍發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法令、條例、決議作為依據(jù)。

　　1949年9月，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過的在建國(guó)初期起到臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議》第17條更明確規(guī)定，廢除國(guó)民黨反動(dòng)政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護(hù)人民的法律、法令；建立人民司法制度。

　　共同綱領(lǐng)規(guī)定，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度。同時(shí)，根據(jù)共同綱領(lǐng)的規(guī)定，在普選的全國(guó)人大召開以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人大的職權(quán)，制定中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，并付之以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)；在普選的地方人大召開以前，由地方各界人民代表會(huì)議逐步地代行人大的職權(quán)。

　　中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議于1949年9月27日，根據(jù)共同綱領(lǐng)的規(guī)定，制定了《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》。該組織法第7條規(guī)定，中央人民政府委員會(huì)依據(jù)共同綱領(lǐng)的規(guī)定，制定并解釋國(guó)家的法律，頒布法令，并監(jiān)督其執(zhí)行；第26條規(guī)定，最高人民法院為全國(guó)最高審判機(jī)關(guān)，并負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)各級(jí)審判機(jī)關(guān)的審判工作；第28條規(guī)定，最高人民檢察署對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任。

　　中央人民政府依據(jù)共同綱領(lǐng)制定了一系列法律、法令，如政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則（1949年）、政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例（1950年）、中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要（1952年）、大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則（1949年）、省各界人民代表會(huì)議組織通則（1949年）、省人民政府組織通則（1950年）、市各界人民代表會(huì)議組織通則（1949年）、市人民政府組織通則（1950年）、中華人民共和國(guó)人民法院暫行組織條例（1951年）、人民法庭組織通則（1950年）、中央人民政府最高人民檢察暑暫行組織條例（1951年）、各地人民檢察暑組織通則（1951年）等。其中，影響最大的是，1950年的土地法和1953年的選舉法的制定和實(shí)施。同時(shí)，中央人民政府還制定了一系列決定、決議和政策。通過這些法律、法令、決議、決定、政策，建立了建國(guó)初期的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系，并形成了施政的基本需要。

　　二、1954年憲法：社會(huì)主義法律體系建立的基本開端

　　1954年憲法是新中國(guó)的第一部憲法，這部憲法為社會(huì)主義法律體系的建立提供了基本依據(jù)。

　　1954年第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議在地方各級(jí)人大召開的基礎(chǔ)上正式召開，標(biāo)志著我國(guó)的人大制度開始運(yùn)行。在這次會(huì)議上，制定和通過了新中國(guó)的第一部憲法。憲法對(duì)我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)、國(guó)家根本制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度、各方面的基本政策、國(guó)家機(jī)構(gòu)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等作了系統(tǒng)明確的規(guī)定。在這部制定過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)者非常重視憲法的制定和未來憲法的作用，因此，在憲法起草過程中，傾注了極大的精力。憲法在起草過程中，在不能舉行公民投票的情況下，在全國(guó)范圍內(nèi)，盡可能廣泛地進(jìn)行了討論，討論的過程，實(shí)際上也是對(duì)全民進(jìn)行法制教育的過程。

　　憲法第27條規(guī)定，全國(guó)人大修改憲法、制定法律、監(jiān)督憲法的實(shí)施；第31條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)解釋法律、制定法令；第49條規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法、法律和法令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令。憲法第73條規(guī)定，最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和專門人民法院行使審判權(quán)；最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院行使檢察權(quán)。

　　全國(guó)人大依據(jù)1954年憲法的規(guī)定，制定了全國(guó)人大組織法（1954年）、國(guó)務(wù)院組織法（1954年）、地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法（1954年）、人民法院組織法（1954年）、人民檢察院組織法（1954年）等，全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)憲法的規(guī)定，制定一系列單行條例。

　　但是，1957到1958年在全國(guó)范圍內(nèi)開展了“反右派”運(yùn)動(dòng)，同時(shí)，左傾思潮泛濫，其本質(zhì)是反對(duì)法律秩序和法律程序，貶低法律的作用，主張人治。其結(jié)果是，從1957年開始，我國(guó)的法制建設(shè)處于停滯狀態(tài)。

　　三、文化大革命：法制全面崩潰

　　文化大革命的特點(diǎn)是大民主，直接的表述就是“四大自由”，即“大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)”。而所謂大民主，實(shí)質(zhì)上是超越于法律之上的民主，是不要憲法和法律規(guī)定的民主秩序和民主程序，是不要民主，是反民主。

　　在文化大革命中，1954年憲法所規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)遭到破壞，人民代表大會(huì)停止工作，人民政府被“革命委員會(huì)”所代替，公民的憲法權(quán)利和自由沒有絲毫保障，1954年憲法實(shí)質(zhì)上失去效力，臨時(shí)性的政策代替一切。

　　在文化大革命中通過的1975年憲法，客觀地反映了文化大革命的一切特征。這部憲法由于對(duì)中國(guó)社會(huì)所處歷史階段及主要矛盾的判斷的錯(cuò)誤，從而制定了錯(cuò)誤的基本方針政策，特別是在應(yīng)當(dāng)依靠政策治理國(guó)家還是應(yīng)當(dāng)依靠法律治理國(guó)家上的錯(cuò)誤。雖然在1975年重新通過了憲法，但并不意味著國(guó)家開始重視法制。這部憲法在起草時(shí)就并不指望其在法律領(lǐng)域和法律范疇發(fā)揮作用，而只期望其在政治領(lǐng)域起到作用。1975年憲法第一次將“四大自由”載入其中，1978年憲法更是將其作為公民的基本自由予以確認(rèn)。

　　從1965年到1975年10年間，全國(guó)人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大停止一切活動(dòng)，因而，國(guó)家的立法工作也隨之停止。

　　文化大革命結(jié)束以后，全國(guó)人大于1978年通過了我國(guó)的第三部憲法。這部憲法既反映了當(dāng)時(shí)撥亂反正的成果，但也反映了“兩個(gè)凡是”的錯(cuò)誤的指導(dǎo)思想。根據(jù)這部憲法，國(guó)家在法制建設(shè)方面也不可能有所作為。

　　四、1979年：法制恢復(fù)

　　1978年底，召開了具有歷史意義的中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)。這次會(huì)議以馬克思主義為指導(dǎo)思想，對(duì)中國(guó)社會(huì)的主要矛盾作出了正確的判斷，同時(shí)，對(duì)治理國(guó)家的基本方式也有了轉(zhuǎn)變，即由原來的完全依靠政策治理國(guó)家發(fā)展到既要依靠政策也要依靠法律治理國(guó)家。

　　1979年，在全國(guó)范圍內(nèi)就應(yīng)當(dāng)實(shí)行“人治”還是實(shí)行“法制”，進(jìn)行了第一次大討論。在討論中，形成了三種觀點(diǎn)，即應(yīng)當(dāng)實(shí)行人治、應(yīng)當(dāng)實(shí)行法制、應(yīng)當(dāng)將人治和法制相結(jié)合。在這場(chǎng)討論中，完全主張和堅(jiān)持實(shí)行人治的人明顯處于少數(shù)，而主張和堅(jiān)持實(shí)行人治與法制的人居多。在此后的時(shí)間里，關(guān)于人治與法制孰優(yōu)孰劣的大討論，在全國(guó)范圍內(nèi)又進(jìn)行了兩次。經(jīng)過后兩次的討論，人們?cè)絹碓矫鞔_地認(rèn)識(shí)到，法制要優(yōu)于人治，人治與法制不可能結(jié)合在一起。

　　隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的不斷深入，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到民主法制建設(shè)的重要性。全國(guó)人大和地方各級(jí)人大的會(huì)議開始正常召開，特別是全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)法制建設(shè)越來越重視。我國(guó)法制建設(shè)的恢復(fù)實(shí)際上是從1979年開始的。

　　1979年7月1日，全國(guó)人大對(duì)1978年憲法進(jìn)行了第一次修改，這次修改涉及的主要內(nèi)容是關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)的建設(shè)。在同一天，通過了七個(gè)重要的法律，即中華人民共和國(guó)選舉法、全國(guó)人大組織法、地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、中華人民共和國(guó)刑法等，開啟了中國(guó)社會(huì)主義法制恢復(fù)和健全之門。1980年，全國(guó)人大又對(duì)1978年憲法進(jìn)行了第二次修改，取消了憲法中關(guān)于公民有“四大自由”的規(guī)定，表明國(guó)家重視建立法律秩序和民主程序的決心。

　　五、1982年憲法：社會(huì)主義法律體系的基石

　　文化大革命結(jié)束后不久制定的1978年憲法，無論是在指導(dǎo)思想上，還是在具體的規(guī)范上，都與已經(jīng)變化的中國(guó)社會(huì)的客觀實(shí)際不相一致。因此，全國(guó)人大于1982年重新通過了新時(shí)期的根本法。這部憲法的通過標(biāo)志著我國(guó)開始正式邁出健全和完善社會(huì)主義法制的步伐。正如彭真委員長(zhǎng)所說，我國(guó)已經(jīng)開始從主要依靠政策治理國(guó)家也依靠法律治理國(guó)家，改變?yōu)橹饕�依靠法律治理�?guó)家。

　　1982年憲法不僅注重憲法的制定和憲法規(guī)范的完善，更加重視憲法的實(shí)施。這部憲法為我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　我國(guó)前三部憲法都規(guī)定，全國(guó)人大是我國(guó)的惟一立法機(jī)關(guān)，而這部憲法從我國(guó)立法的實(shí)際需要出發(fā)，既賦予全國(guó)人大的國(guó)家立法權(quán)，還增加規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)也有國(guó)家立法權(quán)；這部憲法考慮到地方立法的必要性，在保持國(guó)家統(tǒng)一的前提下，賦予一定級(jí)別的地方人大和人大常委會(huì)在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下有制定地方性法規(guī)的權(quán)力；除全國(guó)統(tǒng)一性的法律外，考慮到少數(shù)民族地區(qū)的特殊性，賦予自治區(qū)、自治州、自治縣的人大根據(jù)本民族特點(diǎn)制定自治條例和單行條例的權(quán)力。2000年全國(guó)人大制定了立法法，對(duì)立法權(quán)的分配、立法程序及對(duì)立法活動(dòng)的監(jiān)督作了規(guī)范。

　　1982年憲法實(shí)施以后，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的需要，進(jìn)行了大規(guī)模的立法活動(dòng)。

　　第一，憲法的修改。我國(guó)的現(xiàn)行憲法于1982年通過，這部憲法與中國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)實(shí)際是完全一致的，但是，我國(guó)正處于改革開放新時(shí)期，社會(huì)發(fā)生著巨變，憲法畢竟屬于規(guī)范范疇，應(yīng)當(dāng)與社會(huì)實(shí)際保持一致才能起到應(yīng)有調(diào)整功能。因此，全國(guó)人大于1988年、1993年、1999年和2004年四次以修正案的方式對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行了修改，通過了31條憲法修正案，使其與我國(guó)的社會(huì)實(shí)際保持了高度的一致性。

　　第二，關(guān)于國(guó)家象征的立法活動(dòng)主要有：國(guó)旗法（1990年）、國(guó)徽法（1991年）等。

　　第三，關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)方面的立法活動(dòng)主要有：修改選舉法、制定代表法、修改全國(guó)人大組織法、制定全國(guó)人大議事規(guī)則、制定全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、修改地方組織法、修改國(guó)務(wù)院組織法、修改人民法院組織法、修改人民檢察院組織法、制定和修改村民委員會(huì)組織法、制定和修改城市居民委員會(huì)組織法等。

　　第四，關(guān)于民族方面的立法活動(dòng)主要有制定和修改了民族區(qū)域自治法（1994年制定、2001年修改）。

　　第五，關(guān)于特別行政區(qū)方面的立法活動(dòng)主要有：香港特別行政區(qū)基本法（1990年）、香港特別行政區(qū)駐軍法（1996年）、澳門特別行政區(qū)基本法（1994年）、澳門特別行政區(qū)駐軍法（1999年）等。

　　第六，關(guān)于公民基本權(quán)利方面的立法活動(dòng)主要有：集會(huì)游行示威法（1989年）、歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法（1990年）、殘疾人保障法（1990年）、未成年人保護(hù)法（19991年）、工會(huì)法（1992年）、婦女權(quán)益保障法（1992年）、老年人權(quán)益保障法（1996年）、國(guó)家賠償法（1994年）等。

　　第七，關(guān)于民商事方面的立法主要有：民法通則、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、農(nóng)村土地承包法、著作權(quán)法、專利法、商標(biāo)法、擔(dān)保法、拍賣法、合同法、招標(biāo)投標(biāo)法、繼承法、婚姻法（2001年修改）、全民所有制工業(yè)企業(yè)法、公司法（1999年修改）、外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法）、企業(yè)破產(chǎn)法、保險(xiǎn)法等。

　　第八，關(guān)于行政管理方面的立法活動(dòng)主要有：行政處罰法、檔案法、保守國(guó)家秘密法、行政許可法、公民出境入境管理法、外國(guó)人入境出境管理法、治安管理處罰條例、道路交通安全法、國(guó)家安全法、律師法、監(jiān)獄法、義務(wù)教育法、固體廢物污染環(huán)境防治法、防震減災(zāi)法、氣象法、海關(guān)法等。

　　第九，關(guān)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面的立法活動(dòng)主要有：中小企業(yè)促進(jìn)法、預(yù)算法、政府采購(gòu)法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法、會(huì)計(jì)法、稅收征收管理法、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法、個(gè)人所得稅法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、中國(guó)人民銀行法、商業(yè)銀行法、礦產(chǎn)資源法、防洪法、對(duì)外貿(mào)易法、臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法、審計(jì)法、統(tǒng)計(jì)法、價(jià)格法、計(jì)量法、標(biāo)準(zhǔn)化法、產(chǎn)品質(zhì)量法、廣告法等。

　　第十，關(guān)于社會(huì)方面的立法活動(dòng)主要有：紅十字法（1993年）、公益事業(yè)捐贈(zèng)法（1999年）、勞動(dòng)法（1994年）、礦山安全法（1992年）、職業(yè)病防治法（2001年）、安全生產(chǎn)法（2002年）等。

　　第十一，關(guān)于刑事方面的立法活動(dòng)主要有：中華人民共和國(guó)刑法（1997年修改）及1999年和2001年8月、2001年12月、2002年四次修正案等。

　　第十二，關(guān)于訴訟程序方面的立法活動(dòng)有：刑事訴訟法（1996年修改）、民事訴訟法（1991年）、行政訴訟法（1989年）、行政復(fù)議法（1999年）等。

　　此外，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法、法律制定了大量的行政法規(guī)；地方一定級(jí)別以上的人大及常委會(huì)在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定大量的地方性法規(guī)；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)本民族特點(diǎn)制定了適用于本民族的單行條例；特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)依據(jù)基本法的規(guī)定，制定了適用于本特別行政區(qū)的法律。

　　六、1993年憲法修正案：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法

　　1991年底鄧小平同志發(fā)表了著名的“南巡講話”，解決了社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系。1993年，全國(guó)人大通過憲法修正案將憲法中原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)定改為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，明確規(guī)定我國(guó)要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1993年以后，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)圍繞著如何完善和健全社會(huì)主義體制下需要的法律體系，進(jìn)行了許多立法。從上述例舉中即可以看出這一點(diǎn)。今后全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的立法重心仍然將是如何完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所需要的法律。

　　七、1999年憲法修正案：由法制到法治

　　由人治到法制，這是認(rèn)識(shí)上的巨大轉(zhuǎn)變。在人治狀態(tài)下，治理國(guó)家主要依靠的是政策，是人的因素；雖然有少量的法律存在，但制定政策的人是不受制于法律的。1982年通過現(xiàn)行憲法開始，我們國(guó)家由人治轉(zhuǎn)變到法制，主張依靠法律制度治理國(guó)家，應(yīng)當(dāng)做到“有法可依，有法必依”。

　　法制即法律制度畢竟是靜態(tài)的，它并沒有回答立法機(jī)關(guān)制定的法律的正當(dāng)性、法律與人的關(guān)系、法律與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系、法律與人權(quán)的關(guān)系、法律的實(shí)施等基本問題，同時(shí)也是核心問題，并沒有回答法的基本理念。由此，1997年黨的15大提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略。1999年憲法修正案將這一治國(guó)方略明確地載入了憲法，成為國(guó)家根本法的重要部分。這樣，在我國(guó)今后的立法工作中，要貫徹法治的基本理念和基本精神。

　　2004年憲法修正案更是明確地將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入了憲法，并在許多個(gè)條款中直接或者間接地與保障人權(quán)有著聯(lián)系。尊重和保障人權(quán)，這是法治的核心價(jià)值，是實(shí)行法治的出發(fā)點(diǎn)和基本歸宿。憲法修正案為我國(guó)未來的立法工作，為完善社會(huì)主義法律體系提出了基本的目標(biāo)和價(jià)值追求，我國(guó)所有的立法都將圍繞著這一核心價(jià)值或者說是最高價(jià)a值而展開。

　　我國(guó)的社會(huì)主義法律體系經(jīng)過多年的努力已基本成形，能夠成為調(diào)整我國(guó)社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)生活、國(guó)家生活的基本規(guī)范。當(dāng)然，這一體系也還需要進(jìn)一步完善，其今后需要完善的基本方面是：（1）保障公民基本權(quán)利和自由方面的立法還需要加快步伐；（2）社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的立法需要進(jìn)一步銜接；（3）民事活動(dòng)的立法需要進(jìn)一步完善。

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