行政的歸行政，政治的歸政治

行政的歸行政，政治的歸政治 　　一

　　90年代以來，隨著中國經濟的持續(xù)繁榮和高速發(fā)展，中國政治的未來走向重新成為世人注目的焦點。一種流行的意見認為，一個像中國這樣的發(fā)展中國家在走向經濟現代化的同時，必然伴隨著政治現代化。所謂「政治現代化」的一個基本原則是國家與社會的分離：社會由市場經濟這只「看不見的手」自發(fā)地調配，而國家則應該相應地撤離出這個社會領域，充當一個「守夜人」。根據這種看法，只有所謂的「政治現代化」才能保障經濟的繼續(xù)繁榮和健康發(fā)展，否則必然導致經濟衰退和社會混亂，最終引發(fā)整個國家的動蕩甚至崩潰──70年代以來席卷全球的民主化浪潮，80年代末社會主義陣營的崩潰，90年代印度尼西亞的經濟危機就是最好的證明。

　　但也有不少人注意到，這一說法似乎并不能解釋90年代中國的具體經驗�！赴司拧怪�後，中國在政治上堅定地拒絕了民主化道路，但卻不僅贏得了經濟的高速增長，而且取得了一個世紀以來幾乎前所未有的政治穩(wěn)定。如果承認這一現象并非曇花一現，而是有內在的合理根據，那么這一切究竟應該作何解釋？90年代中國大陸政治穩(wěn)定的原因是甚么？

　　《二十一世紀》2002年8月號刊登了大陸學者康曉光的一篇長文〈90年代中國大陸政治穩(wěn)定性研究〉。康曉光認為，90年代中國之所以創(chuàng)造了經濟繁榮和政治穩(wěn)定的「世界奇跡」，主要是因為「90年代的大陸政治表現出「行政吸納政治」的基本特徵」。所謂「行政吸納政治」是指由行政系統(tǒng)承擔政治的功能，從而抑制并消解經濟精英和社會大眾的政治意識和參與沖動。具體地說，「行政吸納政治」有三層含義：首先由權威政府或政治精英壟斷一切政治決策，其次是最大程度地滿足包括經濟精英和知識精英在內的其他社會精英的經濟利益或需求，最後通過「諮詢」等方式安撫或平息非精英大眾的不滿和反抗。

　　康曉光坦率地承認，「行政吸納政治」的觀點是借鑒自香港社會學家金耀基的論文〈行政吸納政治──香港的政治模式〉。筆者無緣拜讀金耀基的原文，不過根據康曉光的轉述，「行政吸納政治」應該首先適用於英國殖民時期的香港。眾所周知，英國統(tǒng)治下的香港在很大程度上是一個「非政治」的社會：香港的政治主權和重大政治決策并非掌握在香港人手里，而是由高高在上的英國殖民政府控制。換句話說，英國才是香港真正的「主權者」，香港人既不能、也沒有必要關心自己的政治。盡管極少數華人富商巨賈和權勢人物有可能幸運地獲得參政、議政的資格，但絕大多數華人則被排除在政治之外，淪為純粹「經濟的動物」。所謂「行政吸納政治」不過是說，政治在香港已經變成了一種經濟管理，一種地地道道的「家政」（economy）。

　　康曉光認為，「90年代的大陸與1975年之前的香港的政治結構」存在著相似性1.這種相似性表現在四個方面：1、一個不必對社會負責的政府；2、一個市場主導的經濟，一個相對獨立的經濟精英集團；3、一批接受了權威政治現實的知識精英或專業(yè)精英；4、一個有助於造就政治麻木的大眾階層的相同文化傳統(tǒng)。

　　毫無疑問，康曉光其實是暗示90年代的中國大陸在某種程度上已經「香港化」了。所謂「香港化」就是指一種「非政治化」，一種國家權力或政治權威的缺失或不在場狀態(tài)。在文章的第二部分，康曉光重點談到了90年代中國的「非政治化」特徵。自90年代以來，中國「政治的屬性」發(fā)生了決定性的變化：首先，中國的統(tǒng)治模式已經從集權政治轉變?yōu)橥�權政治，盡管統(tǒng)治階層仍然壟斷政治權力和公共領域，但卻放棄了對經濟和私人領域的全面監(jiān)控；其次，隨著「意識形態(tài)的更新」，統(tǒng)治階層已經從理想主義烏托邦式的「革命黨」變成了一個純粹的利益集團或「理性的經濟人」；最後，一個「沒有政治的社會」已見雛形，「毛時代那種國家與社會渾然一體的狀態(tài)不復存在。國家權力不斷收縮，相應地社會從國家的全面控制中逐漸脫出」2，即是說，國家與市民社會已經開始分離。

　　令人感興趣的是，康曉光似乎嚴格遵守「價值中立」的原則，只是「客觀」地描述「行政吸納政治」的事實，并沒有表達自己的價值立場。但凡「價值中立」者，總不外有兩種可能：要么是缺乏相應的評判標準，不能進行價值判斷；要么是因為某種不得已的苦衷，寧愿把自己隱藏在「事實」的背後，不愿意進行價值判斷。在筆者看來，康曉光似乎更傾向於後者。一個重要的證據是，康曉光更多地強調「行政吸納政治」對香港和大陸的共同適用性，強調二者政治結構的相似性，但卻很少突出二者的一個根本差異：香港從來就是非政治的社會，但大陸自新中國成立以來一直是政治社會，一個「人民主權」的現代國家。

　　由此可見，「行政吸納政治」一語本身具有很大的歧義性。康曉光在文章中提到金耀基的說法：「行政吸納政治」既可以指「政治的行政化」，也可以指「行政的政治化」3.但是，不管金耀基還是康曉光似乎都沒有注意，這兩個說法意思頗為不同�！刚�治的行政化」強調的是，政治的權威本身已經被「行政」架空，國家權力已經無力全面控制整個社會領域，所以被迫不斷地收縮到一個狹小的政治領域，相反包括經濟在內的社會領域卻獲得了廣闊的獨立空間；如果聽任這一空間的無限蔓延和擴展，那么國家權力就有可能完全被架空。反過來說，這一危險必須由「行政的政治化」予以補救，已經被架空的政治權威反過來需要「行政」來承擔。概而言之，「行政吸納政治」似乎兼有相互對立的兩重含義：它既意味著政治權威的瓦解，也是指政治權威的重建，既是導致危機的起因，也是克服危機的努力。

　　就全文來看，康曉光似乎更強調「行政吸納政治」的第二層意思──「行政的政治化」�！感姓�的政治化」之關鍵其實不在「政治」，而在「經濟」。重建政治權威的途徑不是依靠政治（如社會動員或群眾運動），而是依靠經濟的發(fā)展。90年代決定性的事件就是市場經濟的建立，由此導致中國的「群體結構」發(fā)生「天翻地覆」的變化，包括經濟精英（資本家和經理）和知識精英（知識份子和專業(yè)技術人員）在內的新精英群體已經形成。統(tǒng)治階層雖然在政治上拒絕民主化的道路，繼續(xù)剝奪他們的民主權利，但在經濟上卻「滿足了他們的利益要求，贏得了他們的支持，建立了精英聯(lián)盟。在這種情況下，對於社會精英來說，通過政治能夠獲得的東西已經都得到了，因此政治就成為不必要的東西了」4.統(tǒng)治階層與其他社會精英的共契、國家與社會的紐帶，不是共同的政治責任和認同感，而是經濟利益的一致。還是康曉光說得明白，「資產階級最喜愛的東西是「錢」，而不是「民主」。如果專制制度能夠比民主制度帶來更多的利潤，那么他們將毫不猶豫地選擇專制。」5

　　至此，康曉光的意圖似乎才逐漸明晰。直截了當的說，康曉光認為90年代中國的政治穩(wěn)定在根本上取決於經濟的持續(xù)增長。只有經濟增長才能為統(tǒng)治奠定合法性，只有經濟增長才能滿足新精英群體無限制的利益需求，把他們從「政治的動物」變成純粹「經濟的動物」�！感姓�吸納政治」之所以能夠重建政治權威，是因為它創(chuàng)造了某種「政績的合法性」，而後者則在根本上取決於經濟的持續(xù)增長。但是，經濟的增長和所謂「政績的合法性」是否就能保證政治權威的重建，是否就能塑造整個國家和民族的政治認同（identity）？對於這一無法回避的嚴肅問題，康曉光再次顯示了自己一貫的「價值中立」。

　　二

　　康曉光的回避和猶豫在很大程度上是因為「行政」概念本身的「兩歧性」（ambivalence）6.實際上，康曉光頻繁使用的「行政」概念在英文中其實有兩個不同的表述：administration和executive──前者是指日常和例行的行政管理，類似於韋伯（Max Weber）所說的科層制（bureaucracy），後者則是所謂的「三權分立」（立法、行政和司法）中的一種，尤其特指執(zhí)行政治決策或決斷的權力。所謂的「行政吸納政治」首先是指，作為「行政」的科層制或管理吞噬了作為「政治」的「行政權力」或「決斷權力」（executive power），結果導致政治權威的消解和「非政治化」。但是最具「悖論」的是，造成這一現象的原因恰恰是因為行政權力過於強大、「惟我獨尊」，竟至於壟斷全部政治領域，造成了整個社會領域的「非政治狀態(tài)」，最終導致這個「非政治的社會」反過來排擠和架空行政權力，把它變成了純粹的技術治理和「行政管理」。為了理解「行政」與「政治」的這種悖論性關系，我們必須反過來思考現代政治和現代國家的實質。

　　從根本上講，現代「行政」的誕生源於一個嚴峻的歷史事實：在一個弱肉強食的世界歷史和政治空間，一個軟弱的共和國必然無以圖存。早期的意大利城市共和國、德意志的自由城市，因為無力保護自己而被周邊強大的帝國滅亡，它們曇花一現的榮耀終究成為暗淡的歷史記憶。目睹祖國意大利所遭受的無休止動蕩、混亂、戰(zhàn)爭和外敵入侵，現代「政治學之父」、十五世紀末意大利政治學家馬基雅維里（Niccolo Machiavelli）堅信，一個共和國必須擁有強大的力量，必須擁有一位強有力的「君主」，否則就無以保護自己的自由！馬基雅維里熱情地謳歌和贊美這位偉大的「君主」──他必須擁有超人的智慧、果敢的意志、迅速的決斷能力，以及獻身於祖國的偉大榮譽感。只有這樣一位君主才能拯救祖國意大利的命運！

　　馬基雅維里的「君主」就是現代「行政權」的最早原型和化身。這位「君主」必須「執(zhí)行」（execute）共和國的意志，必須服從「國家的理由」或「國家理性」（Staatsrason）7.「國家的理由」至高無上（sovereign），君主只是執(zhí)行者（executive）。不過馬基雅維里并沒有提出獨立的「行政權」（executive power）概念，一個重要的原因是，馬基雅維里仍然堅持「國君一體」：盡管「君」必須執(zhí)行「國」的命令和意志，但「國」和「君」絕對不可分離，一個無「君」的「國」或獨立於「國」的「君」是不可想像的。

　　馬基雅維里沒有區(qū)分行政與政治，更沒有以「行政吸納政治」，但是他關於「國家理性」與君主的臨時區(qū)分畢竟使「行政吸納政治」成為可能。在十七世紀英國政治學家霍布斯（Thomas Hobbes）的政治思想中，這種可能性變成了一個決定性的現實：霍布斯不僅第一次提出了獨立的「行政權力」的理論，而且為「行政吸納政治」奠定了嚴格理論基礎──盡管其結果完全違背了霍布斯本人的初衷。從歷史處境來看，霍布斯與馬基雅維里的確非常相似：由於議會黨人叛亂、清教徒的不滿和羅馬天主教廷的煽動，整個英帝國終於走向災難性的內戰(zhàn)8.為了拯救自己的祖國，消除可怕的「戰(zhàn)爭狀態(tài)」，霍布斯認為，國家必須擁有至高無上的權威，否則就無法消除各種中間權力的割據狀態(tài)，確保人民的安全與幸福。那么，國家究竟如何才能獲得這種權威，霍布斯提供的策略正是──「行政吸納政治」──盡管霍布斯本人從未使用過這個說法。

　　「行政吸納政治」首先意味著國家應該壟斷全部政治權力，在霍布斯眼里，羅馬帝國的開國皇帝奧古斯都（渥大維）堪稱典范。在其早年的一篇小文〈論塔西佗《編年史》的開始〉中，霍布斯詳細地指出這位羅馬共和國的終結者如何奠定帝國的新權威。奧古斯都的策略簡單而有效：他首先利用金錢和財富喚起羅馬人民和元老院的貪婪和欲望，繼而有限度地滿足他們的欲望，使他們在內心里覺得金錢和財富遠遠高於羅馬共和國的榮耀與自由。不出幾年，羅馬共和國自由和榮耀的歷史已經被忘得一乾二凈，羅馬人民從一群「戰(zhàn)爭和政治的動物」淪為徹底的「經濟的動物」�；舨妓贯醽碓凇独�維坦》（ Leviathan）中給英國統(tǒng)治者的「獻策」與奧古斯都如出一轍：整個國家由一個最高的政治權威或主權者壟斷政治權力，臣民則被排斥在政治之外，他們可以一心一意地追求經濟利益，但不能染指政治領域9.

　　霍布斯并沒有把希望寄托給一位奧古斯都這樣的偉大「君主」。一個國家能否出現非凡的「君主」，終究取決於命運和天賜，非人力可為。人們可以在心中祈禱神明和奇跡，但卻不能把祈禱和夢想當成現實。更何況，即使君主出於對自由和榮譽的真正熱愛而獻身於祖國，但其行動往往與追名逐利的野心家和僭主難以分辨。一旦君主的表面行動而非高貴情懷為臣民仿效，豈非每個人都競相追逐虛名和權力，導致天下大亂？同樣道理，霍布斯對人民更不抱任何幻想。人民在天性上就受各種虛幻的激情和欲望支配，爭權奪利、愛慕虛榮，他們的政治關懷和政治參與只會導致「人與人的戰(zhàn)爭狀態(tài)」，只會瓦解政治權威和政治秩序。既然政治權威的建立既不能依靠「君主」的政治榮譽感，也不能依靠人民的政治參與，那就只能依靠一個抽象的國家或「主權者」──「利維坦」。

　　霍布斯本人或許也沒有想過，「行政吸納政治」是一把「雙刃劍」：它在強化政治權威的同時，卻使這一權威最後化為烏有。從表面上看，「利維坦」的政治符號集中了神、人、人造人、獸和機器的五重隱喻，它的權威至高無上，它的權力不可分割，它的命令就是法律10.但霍布斯同時指出，「利維坦」的權威與合法性同樣來自人的「自然權利」（natural right）和契約讓渡。這樣一來，「利維坦」與「自然權利」究竟哪一個才是「至高無上」（sovereign）就成了問題。每個人都有維護自己的生命、尋求安全和追求利益的「自然」權利，這種權利「利維坦」不僅不能予以剝奪，相反還必須提供保護。一旦個人的自然權利受到「利維坦」的侵害，那么個人反抗「利維坦」無論如何也都屬於自己的權利。最極端的情況是，假如一個人被判了死刑，那么他的逃跑和反抗就不能算是「違法」，因為保全生命就是最基本的法──「自然法」。

　　由此看來，一旦承認主權者或國家權力的合法性來自個人「自然權利」的讓渡和授予，那么國家權力的「至高無上」就大打折扣。國家不再是「祖國」（motherland），而是所謂的「自然權利」或個人私利的代理人、保護者或執(zhí)行者（executive），一個經理或管家。更為重要的是，霍布斯認為國家權力只能控制人的外在行動，不能控制人的內心思想。換句話說，每個人都有獨立於國家權力的信仰自由或思想自由，它們都屬於與國家權力無關的私人領域。推而廣之，一切自由，譬如言論、結社、游行示威……等等五花八門的自由，只要不違反國家的法律，那就應該屬於人的「自然權利」，屬於私人領域。在國家權力之外，形成了一個看不見的私人領域或所謂「市民社會」。強大的「利維坦」被各種「自然權利」撕開了一道裂縫，私人領域和市民社會乘虛而入，最終掏空「利維坦」的內臟，把至高無上的「主權者」變成了一個「守夜人」，把強大的「利維坦」機器變成一堆廢銅爛鐵！

　　頗具悲劇意味的是，霍布斯的拳拳愛國之心并沒有得到自己祖國的理解。英國人民堅定地拋棄了霍布斯而選擇了洛克（John Locke），看來真的不是偶然�；舨妓沟摹咐�維坦」只能飄洋過海來到歐洲大陸，并且在法國和德國生根，先後造就了兩個強大的君主集權國家：法國的波旁王朝和德國的俾斯麥帝國。不過霍布斯永遠不會看到它們的結局：強大的波旁王朝最後葬身於法國大革命的炮火，俾斯麥帝國在俾斯麥（Otto von Bismarck）死後淪為孱弱無力的魏瑪共和國，最終讓位於一個災難性的法西斯政權。

　　「行政吸納政治」必然導致「非政治化」和「政治中立化」的後果，因為它的前提是國家與社會的徹底分離。又是一個世紀以後，一個自稱為「日內瓦公民」的法國人──著名政治學家盧梭（Jean-Jacques Rousseau），敏銳地看出了國家與社會分離帶來的危險：國家權力越是「強大」，越能保證公民更好地追求經濟利益和「自然權利」，公民就越是淪為「經濟的動物」，他們的離心力也就越大；市民社會越是擴大，國家權力的影響和控制力就越是微弱。在盧梭看來，市民社會只是一個純粹的利益交換和欲望妥協(xié)的領域，不可能有甚么凝聚力，因為一種純粹利益交換關系的信任基礎異常脆弱。一旦國家權力對這個「市民社會」完全失控，那么在外敵入侵和內亂等極端狀況發(fā)生時，整個民族必然陷入毀滅性的災難和無序──盧梭完全洞察了大革命之前法國政治的全部危機，其深刻程度豈是以《舊制度與大革命》（L‘Ancien Regime et la Revolution）聞名於世的托克維爾（Alexis de Tocqueville）所能相比！

　　盧梭認為，消除這種危險的唯一途徑就是重新整合已經分離的國家與社會。社會絕對不應該是一個私利橫行、欲望叢生的私人領域，而必須擁有一種強有力的權威──「公意」（general will）！真正的主權只能來自「公意」，只能是「人民主權」！霍布斯把人變成了只求私利的「經濟的動物」，把政治的權威追溯到低賤的「自然權利」，這是絕大的錯誤。所以在盧梭看來，必須恢復人作為「政治的動物」的本來面目。一個人為甚么絕對服從自己的國家？因為她是「我」的祖國：「我」是祖國的「主權者」和主人，「我」服從的是我自己所立的「法」，所以服從祖國就是服從自己，這才是我的真正「自由」和「權利」。如果采納霍布斯的說法，人對國家的服從就不過是一樁赤裸裸的交易！一個人之所以服從國家的法律，是因為她能給他帶來利益和好處；但是說到底，這樣的一個人對國家的服從多半出於被迫而非自愿：從本心來說，他永遠夢想著躲進自己的私人領域或所謂的市民社會。所以霍布斯的「利維坦」在盧梭眼里最多只是一些欲望的結盟，一堆烏七八糟的「眾意」，根本沒有任何凝聚力。盧梭堅決地拒斥霍布斯的「行政吸納政治」，當然不無理由。

　　三

　　康曉光非常正確地指出，90年代的中國大陸已經呈現「行政吸納政治」的特徵，并且認為這是中國保持政治穩(wěn)定的主要原因。但是他一貫的謹慎使他沒有貿然地斷定，「行政吸納政治」已經為中國社會奠定了新的政治權威和秩序。至少康曉光看到了「行政吸納政治」的某些脆弱之處：首先，通過「行政吸納政治」所造就的精英聯(lián)盟其實非常脆弱，政治精英、經濟精英和知識之間的裂痕、沖突和對抗一直都存在；其次，康曉光尤其強調，「行政吸納政治」是一種「滿足強者、剝奪弱者」的做法11，它的最大代價是拋棄了整個「非精英」的大眾群體。這一點至關重要，因為自新中國成立以來，整個統(tǒng)治基礎和命脈實際上就是這個非精英的大眾群體──「工農聯(lián)盟」。但是，自90年代之後這個聯(lián)盟卻被排斥在社會的邊緣，不僅在政治上喪失了領導地位，而且在經濟上大都淪為貧困階層；最後，最為重要的是，「行政吸納政治」的做法導致了國家與社會的分離和脫節(jié)。國家與社會分離的危險盧梭已經說得非常明白，這里不再贅述。但是對中國來說，這個危險似

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