人民代表大會制度50年華誕感言

人民代表大會制度50年華誕感言 人民代表大會制度在風(fēng)雨兼程中迎來了她的50華誕。斯時斯刻，萬千感慨可化為八個字那就是：往事不悔，來者可追。抱持對人民代表大會制度的一腔赤忱，總結(jié)其50年的成敗得失，筆者以為人民代表大會制度要在我國的政治文明和憲政建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，亟需做好以下兩方面的工作：

其一，中國共產(chǎn)黨與人民代表大會制度的關(guān)系問題。按照馬克思主義的政黨學(xué)說，中國共產(chǎn)黨除了人民的利益以外，沒有也不謀求自己的利益。她領(lǐng)導(dǎo)人民革命和建設(shè)的目的都是為了支持人民當(dāng)家作主。黨的“三個代表”的重要思想也強調(diào)在應(yīng)然和實然層面上共產(chǎn)黨是全體中國人民根本利益的代表，加上黨本身在新中國建立和發(fā)展過程中所取得的歷史地位，決定了黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者。但黨的這種領(lǐng)導(dǎo)地位通常是在政權(quán)體系之上的，她要充分實現(xiàn)自己的意志和主張，就必須找尋一套政治上、組織上、思想上可操作的辦法�？墒侨绻�操作不當(dāng)，就極易使作為人民當(dāng)家作主基本形式的人民代表大會制度地位和作用虛化，陷入黨政不分或以黨代政的泥潭。西方國家的政黨公開承認自己是社會的派別，是利益的追逐者和享有者。其執(zhí)政目的是實現(xiàn)自己所代表的部分利益的最大化。當(dāng)這種逐利行為為社會多數(shù)所承認時，便會以多數(shù)決的方式變成社會決策或公共政策貫徹下去。但因為他僅代表部分利益，那么社會在考量其利益訴求時，就要注意各種利益的均衡與兼顧，就要有對部分化利益傾向的監(jiān)督與限制。于是對將利益符號化與體制化的權(quán)力進行制衡也就成為順理成章的事了。中國共產(chǎn)黨是全體中國人民利益的代表是從黨的性質(zhì)和黨的組織整體而言，這并不排除共產(chǎn)黨的部分組織和個人會違背人民的利益。而且共產(chǎn)黨對人民利益的追求與維護也是在一個個具體實踐行為中展開的，由于主客觀因素的影響也會造成黨的行動有可能悖離人民的利益，因此如何建立健全一種有效的機制，把黨的一切活動置于人民的監(jiān)督之下便成為中國政治文明建設(shè)中的一項急務(wù)。從監(jiān)督的實效性和便利性來說，人民對黨的監(jiān)督主要體現(xiàn)為人民代表大會對黨的組織和個人的監(jiān)督。我國憲法序言莊嚴宣布：全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責(zé)。我國憲法第62條和67條分別賦予全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的職責(zé)，因此人民代表大會監(jiān)督黨的活動其實也是我國社會主義法治的一項重要原則。在當(dāng)下的中國如何既保證黨對人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)，又做到人民代表大會對黨進行真實有效的監(jiān)督，真正實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的統(tǒng)一，是一項擺在所有中國人面前的重大課題。

其二，人民代表大會制度的體制設(shè)計與權(quán)能分配問題。從我國的國家結(jié)構(gòu)形式而言我國采行單一制。但我國并不象法國這樣的單一制國家由中央直接委派官員并在地方國家機構(gòu)中居于主導(dǎo)地位（法國省督可以否決省議會的立法）。我國地方政權(quán)全面仿效中央政權(quán)，設(shè)立法機關(guān)和司法機關(guān)、行政機關(guān)。司法機關(guān)和行政機關(guān)都由立法機關(guān)產(chǎn)生，對立法機關(guān)負責(zé)，受立法機關(guān)監(jiān)督。我國憲法法律一方面規(guī)定全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，另一方面又規(guī)定包括全國人大在內(nèi)的上級人大都由下級人大選舉產(chǎn)生，其權(quán)力的來源并不直接訴諸人民本身，而僅從下級人大獲得權(quán)力的正當(dāng)性。理論上下級人大有體制內(nèi)的正當(dāng)?shù)亓T免上級人大部分甚至全部組成人員的權(quán)力，這樣全國人大的最高權(quán)力機關(guān)的地位似乎并非牢不可破。雖然全國人大可動用撤消權(quán)（撤消地方人大不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令）來對抗上述極端情況，但如果沒有民意的直接認可就很難獲得公眾力量的根基。從理論的邏輯來說，改變?nèi)珖�人民代表大會的組成方式，在必要時其代表由人民直接選舉產(chǎn)生，才能使全國人大在國家機關(guān)體系中獲得名副其實的最高地位。

基于我國現(xiàn)實國情，在立法權(quán)限的配置上采取了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和適度分工、多極并存與多類結(jié)合的原則。全國人民代表大會及其常委會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)立法，國務(wù)院行使較大的立法權(quán)，地方人大也行使一定的立法權(quán)。由于最高立法機關(guān)并不絕對享有信息優(yōu)勢和人員素質(zhì)優(yōu)勢，甚至其被要求具有全國代表性的特點反而造成了組織的龐大和議事的不便，更由于當(dāng)今的中國又處于劇烈的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型和政治革新之中，為了降低立法的成本，不得不采取了兩項獨具中國特色的立法制度——“授權(quán)立法”和“先行立法”。授權(quán)立法指全國人大及其常委會授予國務(wù)院針對某些應(yīng)屬于“法律”規(guī)制的事項制定行政法規(guī)，待成熟后再制定“法律”。先行立法指地方權(quán)力機關(guān)根據(jù)地方事務(wù)需要，對應(yīng)屬法律或行政法規(guī)調(diào)整的事項在還未有法律時先制定地方性法規(guī)。在憲法監(jiān)督保障和法律審查機制不完善的情況下，必然會造成重復(fù)立法、打架立法和內(nèi)耗立法。

應(yīng)該說立法權(quán)限的多元化配置與我國法制的演進道路在一定時期是相匹配的。由于中國是一個后發(fā)性的法治發(fā)展國家，為了滿足國家迅速現(xiàn)代化的要求，所以我們不能走西方那種偏重社會演進的立法道路，而只能歸依國家推進型的法治發(fā)展型式。為了防止政權(quán)統(tǒng)一立法造成改革風(fēng)險過于集中的弊端，便不得不采行漸進式的、局部主義的、整體分解的立法模式，倡導(dǎo)實驗式、探索式和時間差序式的立法，默許立法出現(xiàn)不平衡、不統(tǒng)一的狀況，甚至維護國家能動主義立法、延滯公民權(quán)利保障立法。在社會主義市場體制初步形成，社會主義法律體系基本建構(gòu)，社會階層越來越多元化，公民個體對利益的訴求越來越強烈的時候，那么對社會轉(zhuǎn)型動力較足的領(lǐng)域就有必要減少社會的干預(yù)，應(yīng)使民間性的社會自我調(diào)節(jié)機制擁有足夠的發(fā)展空間，要使民間法和習(xí)慣規(guī)范有一個公開競爭和成本博弈的平臺。而與此同時立法應(yīng)擔(dān)當(dāng)起協(xié)調(diào)利益沖突和舒緩社會階層矛盾的職責(zé)，這就要求立法應(yīng)具有最大的統(tǒng)一性和普遍性，兼顧社會最大的公益，這理所當(dāng)然要求減少立法的層次、相對統(tǒng)一立法的權(quán)限、降低立法的沖突，這最終要求建立一個與國家的民族傳統(tǒng)、法治背景、政治經(jīng)濟文化條件相適應(yīng)的立法權(quán)限配置體制。在《立法法》頒布之前，我國憲法和有關(guān)法律對立法權(quán)限沒有進行明確的界定，只是根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，要求地方人大及其常委會制定地方法規(guī)不得“與憲法、法律相抵觸”。但因為沒有健全的憲法和法律解釋制度，導(dǎo)致不同地方對所謂“相抵觸”解釋各異。2000年7月1日開始施行的《中華人民共和國立法法》在第8條規(guī)定了只能制定法律的10類事項，基本明確了地方立法和中央立法的各自權(quán)限。但其對于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法事項所作的列舉性規(guī)定仍是粗線條的，何為“地方事務(wù)”、“何為行政區(qū)域內(nèi)的具體管理事務(wù)”仍然不明，使得地方立法仍有可能出于各種原因侵犯和蠶蝕中央立法領(lǐng)域，推行地方保護和地方封鎖。所以因應(yīng)新的情勢，借鑒聯(lián)邦國家的立法經(jīng)驗，采取以事權(quán)劃分為特色的立法權(quán)能配置模式，或許可成為我國立法的一個必要而有益的嘗試。

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