解讀涉法信訪

解讀涉法信訪 　　涉法信訪在過去、現(xiàn)在和未來一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)將一直存在著，涉法信訪的巨大功效人民不會(huì)忘記，歷史也不會(huì)忘記。但是，從依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家的高度看，從發(fā)展的角度看，從一方面我們目前的立法不斷豐富和科學(xué)完善，另一方面卻又要面對大量的涉法信訪案件，以致于這些涉法信訪案件引起中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視這一現(xiàn)實(shí)看，我們有必要對涉法信訪進(jìn)行反思和探討，從而獲得一些前瞻性意見。

　　一、問題的提出

　　1、涉法信訪機(jī)制中的國家權(quán)力成分不清、界線不明。一方面，幾乎所有的涉法案件都有法律上的救濟(jì)途徑：公民對其不服的行政行為可以在行政復(fù)議、行政訴訟中解決，犯罪行為可以在由國家或者自訴人啟動(dòng)的刑事訴訟中解決，民事糾紛可以在民事訴訟中解決，也就是說，從理論上講，依照憲法以及民事、刑事、行政三大訴訟法等法律行使國家審判權(quán)的人民法院本可以成為幾乎所有涉法案件的終局裁判者，即司法權(quán)為終局權(quán)。人民法院將起到十分重要的作用。另一方面，現(xiàn)行信訪機(jī)制中又存在著涉法信訪案件處理權(quán)這一國家權(quán)力-但是，我們對這一權(quán)力的認(rèn)識(shí)和界定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠：它的設(shè)定是否科學(xué)？它屬于何種國家權(quán)力？它是對原有依法設(shè)定的國家權(quán)力的必要補(bǔ)充，還是多余的重復(fù)？它的行使是否有全局上的效果？它依照哪一部法律處理哪些案件？等等，我們必須對此有個(gè)深刻而科學(xué)的認(rèn)識(shí)�？陀^現(xiàn)實(shí)是，信訪部門接待了大量的涉法信訪案件，徹底處理了其中一部分，但涉法信訪案件卻與日俱增，這反映了涉法信訪案件處理權(quán)與原有依法設(shè)定的處理權(quán)之間，已經(jīng)出現(xiàn)了互為消蝕的傾向。另外，大量的涉法信訪案件屬于沒有進(jìn)入訴訟程序，或者沒有窮盡訴訟程序的案件，這又反映了涉法信訪案件處理權(quán)往往有臨時(shí)或者永久取代司法權(quán)的一面。例如這樣一個(gè)案件：土地延包期間，某村違反黨中央政策將原承包戶種有成規(guī)模果樹的土地?zé)o償發(fā)包給另一承包戶，引發(fā)土地使用權(quán)糾紛；新承包戶又分三次將果樹全部砍毀，引發(fā)刑事案件和民事賠償案件。至此，該一案包含三個(gè)小案：土地糾紛、刑事、民事。但是，該案始終只能進(jìn)入信訪部門，并且在基層久拖未決，最后在省級(jí)信訪部門的接待下，在省級(jí)內(nèi)參的呼吁下，才以被害人得到賠償后不得已息訪而告結(jié)。從客觀上講，被害人始終沒有要求放棄刑事訴訟，因此，該案中的刑事案件在法律上并未得到處理，但在信訪機(jī)制內(nèi)，該案就這樣結(jié)了。

　　2、信訪指導(dǎo)思想本身存在著某種矛盾。一方面，憲法規(guī)定公民有申訴權(quán)，尤其是“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”等所謂信訪經(jīng)驗(yàn)的廣泛流傳，和它在某種程度上所起到的示范作用，使得公民或者單位進(jìn)行信訪大有不到北京不罷休的信心和理由，于是，大量本應(yīng)由基層解決的案件不得已而擺上高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的案頭。另一方面，我們“將問題解決在基層”的指導(dǎo)思想，又往往使我們將很多公民或者單位在基層解決不了的案件仍然批回基層就算了事，不再做督促、檢查和落實(shí)。這樣，既賦予公民或者單位有信訪的權(quán)力，又將大量信訪案件空批回去了事，這是一個(gè)嚴(yán)重的矛盾。

　　另一個(gè)更為嚴(yán)重的矛盾是，幾乎所有的涉法案件，都有法律上（不含狹義上的信訪法律法規(guī)）的申訴渠道，這個(gè)申訴渠道就可以看作是具體法律對憲法規(guī)定的公民申訴信訪權(quán)的落實(shí)，我們只需要嚴(yán)格執(zhí)行這個(gè)具體法律的規(guī)定，就應(yīng)該是保障了公民的申訴信訪權(quán)；否則，社會(huì)效益就無從談起，終局結(jié)論更是遙遙無期。打個(gè)比方，憲法規(guī)定公民有勞動(dòng)（工作）和管理國家事務(wù)的權(quán)利，但這并不意味著每個(gè)公民都可以僅僅以此為由要求進(jìn)入國家機(jī)關(guān)成為國家工作人員。顯然，選拔國家工作人員自有一套法律法規(guī)來規(guī)范，我們只需要嚴(yán)格依照這一套法律法規(guī)來選拔國家工作人員就足夠了。但是，我們在前述這個(gè)申訴渠道（即本來能夠產(chǎn)生終局結(jié)論的法律程序）之外，再設(shè)定一個(gè)抵觸或者部分抵觸該法律程序的信訪機(jī)制，這確實(shí)是一個(gè)不易解決的矛盾。

　　3、涉法信訪的成因�？傮w上說，基層工作（不含基層信訪工作-下同）與信訪工作、對基層工作有一定的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)作用的有關(guān)機(jī)關(guān)的工作之間，互相成為對方工作質(zhì)量不高、效率不高的原因。基層工作對“上”有依賴性，信訪工作對“下”也有依賴性，雙方互相依賴，質(zhì)量與效率不高自是必然。分開來說，基層工作不過關(guān)是根本。但基層工作不過關(guān)的原因又是什么呢？筆者以為其主要原因如下：所處的環(huán)境不佳，缺乏按規(guī)律辦事的機(jī)制，責(zé)、權(quán)不明，違法成本低，冗員多，人員素質(zhì)不高，缺乏科學(xué)競爭機(jī)制。例如，河南省高級(jí)人民法院副院長謝德安在公開發(fā)行的刊物（《公民與法》審判版）2004年第7期上發(fā)表文章稱，某基層法院共有工作人員128人，但其中具有法官資格（含院領(lǐng)導(dǎo)）的僅21人。這就是說，該院具有審判案件資格的人數(shù)僅為21人，比例僅為1/6-一個(gè)絕對驚人的比例。造成這一絕對驚人的比例本身就有違反《法官法》之嫌-誰對造成這一絕對驚人的比例負(fù)責(zé)呢？再讓這樣的法院完全依法辦案，理論上講是不太可能的！等等。信訪工作監(jiān)督基層工作不到位是關(guān)鍵。信訪工作就案辦案，越辦案越多，養(yǎng)成了基層工作的惰性和依賴性，還容易使那些問題未得到解決的信訪主體誤認(rèn)為基層工作與信訪工作“官官相護(hù)”，是一個(gè)利益共同體。

　　二、問題的解決

　　1、加強(qiáng)信訪理論研究，創(chuàng)新信訪工作機(jī)制。筆者注意到，關(guān)于信訪工作機(jī)制，理論界進(jìn)行的研究很少，實(shí)務(wù)界的研究也只是在近年來才得到自上而下的重視，傳媒從制度層面進(jìn)行的專題報(bào)道或者研究也幾乎沒有。為此應(yīng)積極引導(dǎo)理論界、實(shí)務(wù)界加大研究信訪理論的力度，尋求信訪工作機(jī)制的創(chuàng)新。

　　2、科學(xué)界定信訪的條件和程序，強(qiáng)化依法辦案并且形成終局結(jié)論的觀念，達(dá)到減少涉法信訪案件的目的。信訪的條件和程序必須規(guī)范，要讓隨意信訪、接訪、違法信訪、接訪者承擔(dān)相應(yīng)的后果；否則，隨意信訪、接訪、違法信訪、接訪必然造成對信訪機(jī)制之外原本可以產(chǎn)生終局結(jié)論的法律法規(guī)的抵觸，降低這些法律的權(quán)威性、有效性、統(tǒng)一性。要樹立和強(qiáng)化依靠信訪機(jī)制之外那些原本可以產(chǎn)生終局結(jié)論的法律法規(guī)辦結(jié)案件的信心和觀念，并付之于行動(dòng)，堅(jiān)定不移地執(zhí)行下去，形成萬眾一心維護(hù)這些法律法規(guī)的權(quán)威性、有效性和統(tǒng)一性這一局面，從而使使絕大多數(shù)案件還沒有進(jìn)入信訪程序就結(jié)案。誠如斯，豈有涉法信訪案件不大幅減少之理？

　　3、適時(shí)改革，加強(qiáng)依法辦案的力度。如前所述，從理論上講，涉法信訪案件幾乎都可以在信訪機(jī)制之外得到解決，但現(xiàn)實(shí)中，確實(shí)有部分案件遲遲不能解決或者錯(cuò)誤解決而導(dǎo)致當(dāng)事人信訪的情形。例如，某法院為了迎合不同的當(dāng)事人而對同一案件炮制了兩份關(guān)鍵內(nèi)容和結(jié)論相異的判決書，最后在上訴審程序中才露餡；某檢察機(jī)關(guān)對自己承認(rèn)的十多萬元債務(wù)先是拒不退還，后又?jǐn)M制了一份每年退還1000元的協(xié)議，最后被央視報(bào)道稱，這竟比香港回歸祖國的期限（一百余年）還長；湖北某公安機(jī)關(guān)違法辦案造成四名教師被錯(cuò)誤羈押一年多，最終于2004年被央視報(bào)道后才撤銷案件；某公安機(jī)關(guān)為了求得證據(jù)而讓被害人再次被強(qiáng)奸，最終仍然辦了一個(gè)更大的錯(cuò)案-將另一個(gè)無辜者錯(cuò)誤羈押一年多；河南某公安機(jī)關(guān)指派兩名交警出警，該兩名交警趕到現(xiàn)場后卻以自己不管治安為由拒不下車出警，放任被害人圍著他們的警車轉(zhuǎn)圈而被歹徒繼續(xù)追砍；等等。筆者認(rèn)為，對此主要應(yīng)從改進(jìn)第一手工作的質(zhì)量和效率入手：該查辦有關(guān)國家工作人員違法瀆職的堅(jiān)決查辦，決不手軟；該引入競爭機(jī)制的堅(jiān)決引入，決不遲疑；該淘汰冗員劣員的堅(jiān)決淘汰，決不含糊；該高薪保障的堅(jiān)決高薪保障，決不顧此失彼；該下放權(quán)力強(qiáng)化責(zé)任的堅(jiān)決下放和強(qiáng)化，決不保守。果如此，豈有第一手工作不硬、不令人民滿意、社會(huì)秩序和道德風(fēng)尚不好之理？豈有涉法信訪成為難題之理？

　　4、提高信訪工作人員的法律素養(yǎng)，強(qiáng)化信訪工作的監(jiān)督、糾錯(cuò)功效。一個(gè)信訪工作人員如果沒有一定的法律素質(zhì)，那么他的工作就不太可能產(chǎn)生法律意義上的功效，甚至還可能鬧出大亂子，鬧出法律上的大笑話。因此，信訪工作人員應(yīng)努力提升自己的法律素養(yǎng)，增強(qiáng)其做好信訪工作的能力。信訪工作的主要角色應(yīng)定位于：從信訪案件中發(fā)現(xiàn)國家工作人員違法瀆職的蛛絲馬跡，并堅(jiān)決查辦。為此，應(yīng)從紀(jì)檢、監(jiān)察等部門抽調(diào)人員進(jìn)入信訪機(jī)構(gòu)，進(jìn)行單獨(dú)辦公或者聯(lián)合辦公，將重點(diǎn)放在剔除國家工作人員中的害群之馬上，放在糾正國家工作人員的違法瀆職行為上-以此作為信訪工作邁向大有可為、利國利民的方向，從而使基層工作與信訪工作各行其是、各負(fù)其責(zé)。誠如斯，豈有涉法案件不被解決、涉法信訪成災(zāi)成害之理。

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