關(guān)于中央銀行與政府之間關(guān)系的研究

關(guān)于中央銀行與政府之間關(guān)系的研究 　　自中央銀行誕生以來，便面臨著如何處理與政府的關(guān)系問題。本文論述和研究了中央銀行獨立性的發(fā)展演變、贊成派與反對派的爭辯、衡量獨立性的標準、獨立性現(xiàn)象的實證分析、國外中央銀行獨立性的四種典型模式，分析了《中國人民銀行法》關(guān)于我國中央銀行獨立性的法律規(guī)定，在對現(xiàn)行法律設(shè)計與現(xiàn)實運作狀況進行反思的基礎(chǔ)上，提出了增強我國中央銀行獨立性的若干建議。

　　一、問題的提出

　　眾所周知，中央銀行是一國金融體系的樞紐，它負責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策，肩負穩(wěn)定貨幣和管理金融等重要職責(zé)。中央銀行是由商業(yè)銀行脫胎換骨來的，經(jīng)歷了由私人機構(gòu)向公共機構(gòu)的轉(zhuǎn)變。作為公共機構(gòu)，它與政府有著密切的聯(lián)系。因此，如何處理中央銀行與政府之間的關(guān)系，是中央銀行誕生后一直存在的問題。早期中央銀行的一項重要職能是充當(dāng)政府的銀行，為財政提供融資服務(wù)，但又擔(dān)心政府會濫用權(quán)力，毫無節(jié)制地利用中央銀行為財政提供廉價資金，以至引起通貨膨脹，故提出中央銀行應(yīng)獨立于政府。所以，本文研究的中央銀行獨立性，實指中央銀行與政府的關(guān)系。這個問題在國內(nèi)外一直存在爭議，并且處于不斷發(fā)展變化之中。

　　二、中央銀行獨立性的發(fā)展演變

　　中央銀行誕生之初，無不與政府發(fā)生某種特殊關(guān)系，如被學(xué)者稱為中央銀行始祖的英格蘭銀行，其成立的目的，便是為英王墊款，同時換取銀行業(yè)務(wù)的某種特權(quán)和利益。當(dāng)時中央銀行與政府的關(guān)系，主要表現(xiàn)在5個方面：1.爭取政府支持以獨享貨幣發(fā)行權(quán)；2.經(jīng)辦政府財政收支，建立資金往來關(guān)系；3.辦理政府借款和公債籌集業(yè)務(wù)；4.為政府解決貨幣經(jīng)濟危機；5.銀行總裁由政府任命�！�1〕

　　第一次世界大戰(zhàn)以前，一些國家認為中央銀行是私人企業(yè)，他們雖然承認中央銀行與社會福利關(guān)系甚大，中央銀行應(yīng)對社會負責(zé)，但認為中央銀行不應(yīng)受政治控制并保持最高程度的自由幾乎成為人們的共識。白芝諾（W？Bagehot）在其1873 年出版的名著《倫巴特街》（LombardStreet）中，對英格蘭銀行應(yīng)受財政部長監(jiān)督的主張大加反對，認為英格蘭銀行的經(jīng)營與管理若受到政黨的干預(yù)，則將導(dǎo)致嚴重惡果；他認為，各政黨即便在其他各種政策上意見對立，但對于中央銀行應(yīng)具有獨立性一事，應(yīng)可獲得一致的意見�！�2〕

　　第一次世界大戰(zhàn)期間，由于戰(zhàn)時財政需要，中央銀行的私人事業(yè)性質(zhì)和自由原則受到嚴重侵權(quán)。各交戰(zhàn)國除英國以發(fā)行國庫券籌措軍費外，無不利用中央銀行增發(fā)紙幣以供軍費開支。供給國防被認為是國家的最高需要，中央銀行無奈為時勢所屈，其自由原則和獨立性因戰(zhàn)爭而遭到破壞。戰(zhàn)后由于多數(shù)交戰(zhàn)國經(jīng)濟困難，繼續(xù)利用中央銀行增發(fā)紙幣作為籌資的捷徑，政府因戰(zhàn)爭而獲取的權(quán)力得以維持。然而，中央銀行被迫增發(fā)的紙幣，引發(fā)了一戰(zhàn)后大多數(shù)國家普遍發(fā)生的嚴重通貨膨脹，加劇了經(jīng)濟和金融的困難。例如：1921年與1913年相比，英國、法國、德國、意大利四國中央銀行發(fā)行的紙幣流通量分別上升了3.5倍、5.6倍、38倍和7.6倍�！�3〕中央銀行獨立性的問題在這種情況下又被重新提了出來。

　　這次重提中央銀行獨立性，其要求的強烈程度為歷史之最。1920年布魯塞爾國際金融會議，曾作出如下決議：“中央銀行必須不受政府的壓力，而應(yīng)依循審慎的金融路線而行動�！�1922年熱那亞國際金融會議，對上述宗旨予以同樣的強調(diào)。將本世紀20年代對中央銀行獨立性的強烈要求加以綜合說明者，乃1931年的《麥克米倫報告》，該報告指出：“健全的貨幣政府之主要目的，須由具有不受挑釁的獨立立場者，不斷地利用知識、判斷及權(quán)威，自由運用其巨大的資源與各種技術(shù)始能達成。其管理當(dāng)局應(yīng)為英格蘭銀行，因為英格蘭銀行具有實現(xiàn)此一目的之各種優(yōu)良工具，并獨立于政治影響之外，專為公益而努力，對其發(fā)展相隨而生的變化并不懷疑；并對擔(dān)負新的責(zé)任而無躊躇，雖置身于追求利潤的奮斗中，但卻超然于私人利益之外�！薄�4 〕麥克米倫報告是由英國金融和工業(yè)皇家委員會提出的，該委員會主席乃英國著名律師麥克米倫勛爵，故以其姓名冠之。該報告當(dāng)時為貨幣銀行方面的權(quán)威性文獻，在英國和西方世界的影響很大。當(dāng)時英國、德國、美國的中央銀行首腦均贊成中央銀行的獨立。在國際聯(lián)盟的支持下，為穩(wěn)定戰(zhàn)后金融和復(fù)興經(jīng)濟，沒有成立中央銀行的一些歐洲國家，紛紛成立獨立的中央銀行，一些國家的中央銀行法還規(guī)定了中央銀行獨立于政府的條文，如奧地利、匈牙利、德意志、保加利亞、希臘、愛沙尼亞等國便是如此�！�5〕

　　本世紀30年代以后，世界經(jīng)濟出現(xiàn)大恐慌，面對經(jīng)濟大蕭條和大規(guī)模失業(yè)，中央銀行束手無策，導(dǎo)致人們對中央銀行的信心大減；另一方面，財政政策的各種調(diào)整經(jīng)濟循環(huán)措施，卻發(fā)揮了相當(dāng)?shù)男Ч�。中央銀行因此漸失獨立性，成為財政的附屬。1931年9月21日， 英國放棄金本位制，英格蘭銀行聽命于政府任由英鎊貶值，獨立性喪失殆盡。法國中央銀行總裁因拒絕貼現(xiàn)國庫券而被迫辭職。德國重新制訂國家銀行法，使中央銀行成為推行政府政策的工具�！啊�6〕

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國家受凱恩斯理論的影響，普遍對經(jīng)濟實行國家干預(yù)，貨幣政策作為國家宏觀經(jīng)濟政策的組成部分，必須服從于國家宏觀經(jīng)濟政策的總目標和總要求。因此，中央銀行制定和執(zhí)行貨幣政策，應(yīng)受政府的控制和監(jiān)督。為此，一些國家（如英國、法國）對中央銀行實行了國有化，不允許私人利益在中央銀行中占任何特殊地位，這樣便加強了對中央銀行的控制。然而，中央銀行保持獨立性的呼聲并沒有因此滅絕。1957年，本著對兩次世界大戰(zhàn)期間嚴重通貨膨脹的深刻反省，西德頒布了新的中央銀行法，創(chuàng)立了世界上獨立性最大的中央銀行-德意志聯(lián)邦銀行。

　　經(jīng)過戰(zhàn)后經(jīng)濟快速增長階段（1953年—1972年）以后，資本主義進入經(jīng)濟滯脹階段，經(jīng)濟增長緩慢與嚴重通貨膨脹結(jié)合在一起，人們這時又開始重新思考中央銀行與政府的關(guān)系，加強中央銀行獨立性的呼聲又起。

　　綜上所述，中央銀行擁有獨立性作為傳統(tǒng)理念曾在其誕生初期得以確立，而在自由資本主義向壟斷資本主義轉(zhuǎn)變的過程中，中央銀行獨立性便受到了懷疑及某種程度的否定。帶有普遍性的一個現(xiàn)象是，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭或嚴重經(jīng)濟金融危機，國家安危受到威脅時，政府便會出面干預(yù)經(jīng)濟，控制金融，中央銀行便無獨立性可言。故中央銀行獨立性一般維持在經(jīng)濟平穩(wěn)之時，支持中央銀行的力量在發(fā)生嚴重通貨膨脹時得到增強。

　　三、贊成與反對中央銀行獨立性的理由

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　　中央銀行誕生以來，贊成與反對中央銀行獨立性的兩派爭議便沒有停止過。贊成派的主要理由是〔7〕：

　　1.中央銀行聽命于政府會使貨幣政策帶有通貨膨脹的偏向。在贊成派看來，民主社會的政治家是目光短淺的，他們總是為下次選舉獲勝的需要所左右，他們不再能重視諸如穩(wěn)定物價這樣的長期目標，相反，他們對尋求諸如高失業(yè)和高利率之類的問題的短期解決方案有興趣。贊成派相信，一個政治上被隔離的中央銀行，將更可能關(guān)注長期目標，從而成為健全的貨幣和穩(wěn)定的價格水平的保衛(wèi)者。贊成派還提出了所謂政治產(chǎn)業(yè)周期理論，該理論認為，每當(dāng)選舉即將來臨時政府便實行擴張性政策以降低失業(yè)率和利率，一俟選舉過后，上述政策的不良后果（即高通貨膨脹和高利率）便會出現(xiàn)，需要采取不得人心的緊縮性政策，但由于距下次選舉尚遠，政治家便希望選民在下次選舉之前忘卻。大量證據(jù)表明美國便存在此類政治產(chǎn)業(yè)周期。

　　2.把中央銀行置于政府的控制下，使之更多地受財政部的影響，是非常危險的。因為這樣做為財政部利用中央銀行籌資或直接從中央銀行融資以彌補財政赤字提供了便利。中央銀行直接購買財政部債券，會使貨幣供應(yīng)增大，導(dǎo)致通貨膨脹發(fā)生。而獨立的中央銀行則能較好地抵制來自財政部的壓力。

　　3.貨幣政策太重要，因而不能把它交給一群政治家去控制，這些人一再表現(xiàn)出缺乏對重大經(jīng)濟問題做出堅定決策而需要的專業(yè)知識。事實上，有些政治家可能寧愿有一個獨立的中央銀行作為一個公共的“代過者”來分擔(dān)自己肩上的某些壓力。一些政治家可能為了當(dāng)選而支持通貨膨脹的貨幣政策，卻在私下里反對這種政策。一個獨立的中央銀行能夠推行政治上不得人心然而符合公共利益的政策。

　�。ǘ�）反對派的理由

　　與上述論點相反，反對派提出下列理由反對中央銀行擁有獨立性〔8〕：

　　1.把影響社會經(jīng)濟中幾乎每個人的貨幣政策交給一個不對任何人負責(zé)的少數(shù)精英集團控制是不民主的。假如中央銀行工作業(yè)績不佳，對其成員并沒有象對政治家那樣的可以撤換的規(guī)定。貨幣政策確實要注重長期目標，但政府官員也就長期政策（如外交政策和國防政策）進行決策。

　　2.公眾認為應(yīng)對本國經(jīng)濟福利負責(zé)的是政府，故政府應(yīng)控制在決定經(jīng)濟健康運行方面很可能是最重要的機構(gòu)-中央銀行。此外，為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟決策，促進經(jīng)濟穩(wěn)定，貨幣政策必須與財政政策相互配合。只有把貨幣政策交給同時控制財政政策的政府掌握，才能防止這兩種政策為相互矛盾的目標而行事。

　　3.獨立的中央銀行并非總是成功的運用其自由。如美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)是獨立性較大的中央銀行，它在60年代和70年代實行過一種過度擴張性的貨幣政策，這種政策助長了這一時間迅速的通貨膨脹。

　　對于中央銀行應(yīng)否擁有獨立性，歷來是個有爭議的問題，至今仍沒有取得一致意見。

　　四、中央銀行獨立性的衡量標準及實證分析

　　（一）衡量標準

　　進一步的研究需要回答這樣一個問題，即我們所說的中央銀行獨立性究竟意味著什么，我們以什么標準進行衡量和判斷。在衡量標準的設(shè)定方面各國并不完全一致。1980年英國考察金融機構(gòu)職能委員會從以下幾個方面分析中央銀行獨立性：1.它歸誰所有，是私有還是國有；2.它的總裁與理事的職權(quán)及其任命和任期；3.它在執(zhí)行貨幣政策方面有哪些法定職責(zé)，履行這些職責(zé)時是否受政府支配，雙方有矛盾時如何解決；4.它同政府有關(guān)部門有否人員交換或人員之間的聯(lián)系，政府在中央銀行理事會中有無直接代表；5.它是否直接向議會匯報工作�！�9〕

　　美國紐約聯(lián)邦儲備銀行行長威廉？麥克多諾提出的衡量標準是：1.中央銀行在制定和實施政策（尤其是貨幣政策）方面對政府享有多大程度的自由；2.任命和撤銷中央銀行領(lǐng)導(dǎo)人的程序；3.中央銀行籌措資金的方法，是否依賴政府或議會的撥款�！�10〕

　　1990年1月， 在北京舉行的國際中央銀行研討會指出：“中央銀行獨立性的具體體現(xiàn)是，它必須獨享貨幣發(fā)行權(quán)；發(fā)行貨幣根據(jù)經(jīng)濟的客觀需要而不受政府財政透支的干擾；能獨自解決嚴重的通貨膨脹而無需向財政部報告自己的工作；重大決策不由某一部門或個人決定，而由中央銀行理事會決定；享有充分的對金融系統(tǒng)進行監(jiān)督和管理；擁有資金來源與運用的支配權(quán)而不依賴財政撥款，等等�！薄�11〕

　　筆者認為，應(yīng)從三大方面來衡量中央銀行的獨立性：1.從組織上衡量，即中央銀行是否隸屬于政府，其領(lǐng)導(dǎo)人的任免程序和任期；2.從決策上衡量，即能否獨立制定和執(zhí)行貨幣政策，如何解決貨幣政策與政府其他宏觀經(jīng)濟政策可能出現(xiàn)的矛盾和沖突；3.從經(jīng)濟上衡量，即是否依賴于財政撥款，能否抵制財政透支及其他不合理融資要求，有無可供獨立支配的財源。

　�。ǘ�）實證分析

　　上述衡量標準本身是客觀中立的，其中并不含有贊成或反對中央銀行獨立性的價值判斷。在作出我們自己的價值判斷之前，對各國中央銀行獨立性進行一番實證研究是十分必要的。這種實證研究由哈佛大學(xué)的學(xué)者于1990年完成。該項研究使用的資料是17個工業(yè)化國家從1951年至1988年的國民經(jīng)濟統(tǒng)計資料，研究采取的衡量中央銀行獨立性的標準有兩個：一是政策獨立性標準，即通過政府對貨幣政策決策的干預(yù)程度及中央銀行行長行使的權(quán)力來判斷獨立性；二是經(jīng)濟獨立性標準，即依中央銀行對財政赤字提供財務(wù)支持的額度和范圍來判斷。通過這兩個標準將中央銀行的獨立性分成非常高、比較低、非常低四個等級，以此來研究中央銀行獨立性與經(jīng)濟總體發(fā)展有關(guān)聯(lián)的一些主要因素之間的聯(lián)系。哈佛研究報告的結(jié)論是：只有中央銀行保持高度的獨立性，才能在低通貨膨脹條件下實現(xiàn)適度的經(jīng)濟增長和低的失業(yè)率。其具體數(shù)據(jù)詳見下表：〔12〕

　　各國中央銀行獨立性與通貨膨脹和經(jīng)濟增長情況對照表

　　中央銀行獨立性　 代表國家　　　 通貨膨脹指數(shù)　　 經(jīng)濟增長率

　　非常高　　　　　德國、瑞士　　　　 3.1％　　　　　　　3.1％

　　比較高　　　　　美國、荷蘭、　　　 4.4％　　　　　　　4.3％

　　日本、加拿大

　　比較低　　　　　法國、英國、　　　 6.0％　　　　　　　3.4％

　　丹麥、瑞典、

　　比利時等

　　非常低　　　　　澳大利亞、　　　　 7.5％　　　　　　　3.8％

　　新西蘭、愛爾蘭等

　　注：通貨膨脹指數(shù)為1951年至1988年期間的平均值；經(jīng)濟增長率為1955至1987年期間的平均值

　　五、國外中央銀行獨立性的典型模式

　�。ㄒ唬┑聡�模式

　　德國中央銀行是獨立性很高的中央銀行的典型代表。根據(jù)《聯(lián)邦銀行法》（即德國中央銀行法），它不受總理領(lǐng)導(dǎo)、不受政府監(jiān)督、同時也不受議會的控制，而是依法享有完全的自主權(quán)。聯(lián)邦政府與聯(lián)邦銀行不存在行政上的隸屬關(guān)系，聯(lián)邦政府在任何時候都無權(quán)向聯(lián)邦銀行發(fā)布命令。法律規(guī)定，貨幣政策的目標是穩(wěn)定貨幣，當(dāng)貨幣政策可能與政府的其他政策發(fā)生沖突時，保衛(wèi)貨幣的任務(wù)是第一位的，政府只能要求聯(lián)邦銀行最多推遲兩周作出決議，但不得要求聯(lián)邦銀行改變政策。聯(lián)邦銀行的最高決策機構(gòu)是中央銀行理事會，執(zhí)行理事會是其執(zhí)行機構(gòu)，行長、副行長及執(zhí)行理事會的其他成員由聯(lián)邦政府提名，聯(lián)邦共和國總統(tǒng)任命。其任期與聯(lián)邦總統(tǒng)任期不一致，致使政府無法隨時撤換他們。聯(lián)邦政府成員有權(quán)出席中央銀行理事會會議，但無表決權(quán)。在德國，法律禁止政府向聯(lián)邦銀行透支，政府機構(gòu)雖然可以向聯(lián)邦銀行借款，但必須保證歸還，并且在數(shù)額上也有限制。這種保證放款的最高限額是：對聯(lián)邦政府，60億馬克；對聯(lián)邦鐵路，6億馬克；對聯(lián)邦郵政，4億馬克；對平衡基金，2億馬克；對歐洲復(fù)興計劃特別基金，5000萬馬克； 對州政府，為每個居民43馬克，對柏林、不來梅和漢堡為每個居民80馬克。上述各種保證放款總計大致不超過100億馬克。 盡管法律賦予聯(lián)邦銀行相當(dāng)大的獨立性，但仍然要求聯(lián)邦銀行在其職責(zé)的執(zhí)行不受侵犯的條件下支持聯(lián)邦政府的一般經(jīng)濟政策，并就重大的貨幣政策問題向聯(lián)邦政府提供咨詢，應(yīng)政府要求提供有關(guān)信息。〔13〕

　�。ǘ�）美國模式

　　美國中央銀行是由12家聯(lián)邦儲備銀行組成的聯(lián)邦儲備系統(tǒng)，它也是獨立性較大的中央銀行的范例。法律規(guī)定，聯(lián)邦儲備系統(tǒng)直接對國會負責(zé)，獨立制定和執(zhí)行貨幣政策。聯(lián)邦儲備系統(tǒng)理事會理事經(jīng)參議院認可和同意后，由總統(tǒng)任命，但理事任期14年，比總統(tǒng)任期長得多，且每兩年改派一人，這便避免了總統(tǒng)直接操縱理事會的可能性。在與財政的資金往來上，法律禁止財政透支，禁止聯(lián)儲直接購買財政債券。聯(lián)儲的資本來自會員銀行和公眾，但持股者沒有表決權(quán)。聯(lián)儲收入主要來自為進行公開市場業(yè)務(wù)而持有的政府債券的利息收入，聯(lián)儲的所有管理費用開支，由其自行解決，完全不依賴于財政撥款。

　　但是，聯(lián)儲的獨立性在歷史上和法律上是不徹底的，例如：在1935年銀行法實施之前，財政部長和貨幣總監(jiān)是聯(lián)邦理事會的當(dāng)然理事�！�14〕即使在現(xiàn)在，當(dāng)《聯(lián)邦儲備法》賦予聯(lián)儲理事會或聯(lián)儲代理人的任何權(quán)力與財政部長的權(quán)力有矛盾時，則此項權(quán)力須在財政部長的監(jiān)督和管制之下執(zhí)行�！�15〕美國司法部長對此的解釋是，在財政部長與聯(lián)邦儲備委員會的權(quán)力發(fā)生交叉或沖突時，法律的目的是保證財政部長既存權(quán)力的維持和至上。〔16〕由此可見，聯(lián)儲的獨立性和權(quán)威性仍是不充分的。

　�。ㄈ�）日本模式

　　日本銀行是日本的中央銀行，其資本的55％由政府出資，其余部分由民間出資者提供，但民間出資者對日本銀行的決策幾乎沒有任何影響。日本銀行的經(jīng)費自理，不依賴財政撥款。其最高決策機構(gòu)是日本銀行政策委員會，在委員會的7名委員中，有大藏省和經(jīng)濟企劃廳代表各1人，但他們無表決權(quán)。其他委員在取得參眾兩院同意的情況下由內(nèi)閣任命，任期4年，可以連任，日本銀行總裁、副總裁由內(nèi)閣任命， 理事由總裁推薦，主管大臣任命，任期4年。主管大臣是大藏大臣， 他對日本銀行的決策擁有很大的權(quán)威，一些重大決策（如存款準備金率的決定、變更和廢止）須經(jīng)其認可。大藏大臣除依法對日本銀行進行管理和監(jiān)督外，還擁有對日本銀行的命令權(quán)�！�17〕由此可見，日本銀行在法律上的獨立性并不高，《日本銀行法》也被日本著名金融專家鈴木淑夫博士批評為落后于時代的立法�！�18〕

　　（四）英國模式

　　英格蘭銀行原是私人銀行，1946年國有化后，由財政部持有其全部股份。英格蘭銀行總裁、副總裁和理事由政府建議，英王任命，任期分別為5年和4年。英格蘭銀行是貨幣政策的主要執(zhí)行者，但決定者是政府。在履行法定職能時英格蘭銀行要遵從財政部的指導(dǎo)，財政部長不輕易行使命令權(quán)，兩者的分歧通常在內(nèi)部協(xié)商解決，英格蘭銀行很少公開反對政府的政策。英格蘭銀行一般向財政大臣負責(zé)，財政大臣再為英格蘭銀行向議會負責(zé)。英國前首相卡拉漢曾宣稱，有關(guān)貨幣事務(wù)的政策應(yīng)由唐寧街制定而不是由穿針街制定�！�19〕由此可見，英格蘭銀行的獨立性是較低的。

　　上述德美日英四國，乃當(dāng)今世界金融執(zhí)牛耳者，金融業(yè)最為發(fā)達。以上的分析說明，在中央銀行獨立性問題上并不存在統(tǒng)一的模式，采取哪種中央銀行制度是各國政治決斷和利益平衡的結(jié)果，與各國的國情密切相關(guān)。

　　六、中國人民銀行獨立性研究

　�。ㄒ唬�《中國人民銀行法》關(guān)于獨立性的規(guī)定

　　《中國人民銀行法》（以下簡稱《人行法》）在中央銀行獨立性方面的規(guī)定大致體現(xiàn)在以下方面：

　　1.中國人民銀行與中央政府的隸屬關(guān)系。《人行法》第二條規(guī)定：“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實施貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)督管理�！蔽覈�現(xiàn)行法律框架下，中國人民銀行是國務(wù)院的一個職能部門，但與財政部平級，不受財政部的節(jié)制。

　　2.制定和實施貨幣政策的自主程度�！度诵蟹ā返谖鍡l規(guī)定：“中國人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項作出的決定，報國務(wù)院批準后執(zhí)行。”“中國人民銀行就前款規(guī)定以外的其他有關(guān)貨幣政策事項作出決定后，即予執(zhí)行，并報國務(wù)院備案�！笨梢姡�在決定有關(guān)貨幣政策的重大事宜方面，相對于國務(wù)院而言，中國人民銀行缺乏自主性，完全受制于中央政府，只是在非重大事宜的決策方面享有自主權(quán)，而這種重大與非重大事宜的劃分也完全取決于國務(wù)院的意志。但是，中國人民銀行在執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開展業(yè)務(wù)時，不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉（《人行法》第七條），故中國人民銀行只服從于國務(wù)院，只對國務(wù)院負責(zé)，國務(wù)院對中央銀行擁有最高權(quán)威。

　　3.組織機構(gòu)方面的規(guī)定。中國人民銀行行長由國務(wù)院總理提名，全國人大決定；全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定，國家主席任免。副行長由總理任免（《人行法》第九條）。中國人民銀行設(shè)貨幣政策委員會，其職責(zé)、組成和工作程序，由國務(wù)院規(guī)定（《人行法》第十一條）。可見，在中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)人的任免方面，國務(wù)院居主導(dǎo)地位。需要指出的是，中國人民銀行的分支機構(gòu)，是總行的派出機構(gòu)，總行對其實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，這便從組織上割斷了分支機構(gòu)與地方政府的關(guān)系。

　　4.有關(guān)經(jīng)濟與財務(wù)的規(guī)定。中國人民銀行是國有中央銀行，其全部資本由國家所有（《人行法》第八條）。由于中央銀行資本中沒有任何私人份額，故中央銀行不代表任何私人利益。法律規(guī)定，中國人民銀行不得對財政透支，不得直接認購和包銷政府債券（《人行法》第二十八條）；不得向地方政府、各級政府部門提供貸款（《人行法》第二十九條）；并實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度，依法提取總準備金后的凈利潤全部上繳中央財政，虧損由中央財政撥款彌補《人行法》第三十七、三十八條）。由此可見，中國人民銀行在與政府的資金往來及財務(wù)方面，享有較大的獨立性。

　　綜上所述，中國人民銀行的獨立性比日本銀行和英格蘭銀行要高，比德意志聯(lián)邦銀行和美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)要低，它仍具有一定的獨立性，即它獨立于財政，獨立于地方政府，資金和財務(wù)獨立。但是，它的獨立性在中央政府面前，便幾乎消失得干干凈凈。因此，這種獨立性本身不是絕對的，而是相對的。

　�。ǘ�）對現(xiàn)行法律設(shè)計的反思與改進建議

　　中央銀行獨立性問題在我國的提出始于80年代中期，盡管與國外情況不完全一致，爭議的理由也不盡相同，但認為中央銀行應(yīng)有獨立性的則占絕大多數(shù)，不同的只是如何獨立法，代表性的觀點有三種：1.中央銀行應(yīng)獨立于政府，獨立于財政，直接隸屬于全國人大，其地方分支機構(gòu)應(yīng)獨立于地方政府，財政不能強行向中央銀行透支。2.中央銀行沒有必要脫離政府直接對全國人大負責(zé)，因為經(jīng)濟工作是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的，中央銀行的獨立性應(yīng)主要表現(xiàn)在三個方面，即它應(yīng)獨立于財政，獨立于經(jīng)濟計劃和主管部門，獨立于地方政府。3.不提中央銀行隸屬關(guān)系，只提貨幣發(fā)行權(quán)，主張貨幣發(fā)行由全國人大常委會監(jiān)督，不經(jīng)全國人大常委會批準不得開動貨幣發(fā)行機器；另有人主張貨幣發(fā)行權(quán)由全國人大常委會行使，財政向銀行透支應(yīng)由全國人大專門委員會審查并由大會批準�！�20〕《人

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