全國人民代表大會制度：民主政治的里程碑

全國人民代表大會制度：民主政治的里程碑 　　具有里程碑意義的重要會議

　　在我國人民代表大會制度最終確立和發(fā)展史上，有三個具有里程碑意義的重要會議和兩個比較好的歷史發(fā)展時期。

　　第一個重要會議是1949年9月召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議。這次會議宣告了中華人民共和國的誕生，從此中國人民成為國家的主人。會議制定的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》確定了人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的政權(quán)組織形式。這是中國人民流血犧牲，為民主奮斗，歷數(shù)十年之久取得的偉大成果，也是我們黨長期進(jìn)行人民政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)。人民政協(xié)第一屆全體會議，標(biāo)志著新中國民主政治的開端，為建國后的民主政治建設(shè)開拓了一條光輝的道路。

　　共同綱領(lǐng)雖然確定了人民代表大會制度為我國的政權(quán)組織形式，但由于實行普選的條件還不具備，采取了召開各界人民代表會議的過渡辦法。各界人民代表會議這種組織形式與人民代表大會相比，其不同點在于：它出席會議的代表是由各界人民協(xié)商產(chǎn)生的，其中一部分是由政府邀請的；它是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，還不是政權(quán)機(jī)關(guān)，只有在它代行了人民代表大會職權(quán)時才成為過渡性的權(quán)力機(jī)關(guān)。建國初期民主政治建設(shè)的主要形式，是召開各界人民代表會議。它為人民代表大會的建立，準(zhǔn)備了條件，積累了經(jīng)驗。

　　第二個重要會議是1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議。這次會議制定的新中國第一部憲法，對人民代表大會制度作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定，確立了全國人民代表大會為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人大常委會，國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高行政機(jī)關(guān)。按照憲法規(guī)定，由全國人民代表大會產(chǎn)生了中華人民共和國主席和全國人大常委會、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機(jī)關(guān)。至此，我國以人民代表大會為基礎(chǔ)的政權(quán)制度全面確立，國家權(quán)力開始由人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會統(tǒng)一行使。這是人民民主發(fā)展的一個重要里程碑。

　　人民代表大會全面建立后的頭3年，人大工作相當(dāng)活躍，立法、監(jiān)督和代表視察等都取得了一定的成效。尤其是在全國人大和全國人大常委會會議上，代表或委員充分發(fā)表意見，包括不同的意見和批評意見，體現(xiàn)了社會主義民主和人民代表大會的作用。這3年，可以說是建國之后人大工作第一個比較好的歷史時期。但是，1957年反右斗爭后，由于“左”的思想愈演愈烈，民主集中制遭受破壞，人大工作也難以開展。從1957年下半年到1966年“文化大革命”爆發(fā)的9年，是人民代表大會制度曲折發(fā)展的時期，人大工作處于不景氣的狀態(tài)�！拔母铩敝校�全國人大及其常委會在長達(dá)8年多的時間內(nèi)沒有舉行過一次會議，地方人大則被所謂的臨時權(quán)力機(jī)關(guān)“革命委員會”所取代。人民代表大會制度遭到建國以來最嚴(yán)重的破壞。

　　第三個重要會議是1978年底召開的黨的十一屆三中全會。這次會議總結(jié)了建國以來的歷史經(jīng)驗，特別是“文化大革命”的沉痛教訓(xùn)，果斷地決定將黨和國家工作重點從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，并著重提出發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的任務(wù)。它開辟了我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的新的歷史時期，人民代表大會制度建設(shè)也進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期。1982年憲法和在此前后制定的選舉法、組織法等，根據(jù)發(fā)展社會主義民主的需要和我國的實際，對于健全人民代表大會制度作出了一系列新的重要規(guī)定。

　　在新的歷史時期，各級人大及其常委會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職責(zé)，積極探索，勇于實踐，各項工作都取得了很大進(jìn)展和成績。從而推動了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程，為促進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)社會穩(wěn)定，作出了重要貢獻(xiàn)。從十一屆三中全會至今的25年，可以說是建國之后第二個人大工作比較好的歷史時期，也是最重要的發(fā)展時期。

　　人民代表大會的重要基礎(chǔ)

　　我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家。人民是通過自己選舉產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)來行使當(dāng)家作主的權(quán)力的。選舉是人民代表大會制度的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，也是人民代表大會制度旺盛生命力的源泉。

　　1954年制定了新中國第一部選舉法，依法在全國范圍內(nèi)進(jìn)行了普選，產(chǎn)生了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的人大代表，然后逐級選舉出上一級人大代表和本級國家政權(quán)機(jī)關(guān)。從而使各級人民政權(quán)建立在選舉的基礎(chǔ)上。當(dāng)時選舉的民主程度并不是很高，但對于長期飽受封建專制壓迫、從未行使過選舉權(quán)的老百姓來說，確實是破天荒的第一次民主選舉。所以，人民對選舉的熱情和積極性很高，從而也使新建立的人民代表大會充滿了生機(jī)和活力。但是，我國選舉制度后來沒有隨著經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展和人民覺悟水平的提高而發(fā)展，加上有些領(lǐng)導(dǎo)干部對選舉不重視，致使選舉越來越流于形式�！拔母铩敝懈�是公然否定選舉，說什么“迷信選舉也是一種保守思想”，“革命委員會不是選舉產(chǎn)生的，它比以往歷屆人民代表大會和人民委員會更具有廣泛的群眾性，更合乎民主集中制，更能夠深刻地反映無產(chǎn)階級和勞動人民的利益。”這是一種反民主的謬論。實際上，選舉不僅是一種民主的形式、民主的手段，而且是民主的實質(zhì)、民主的重要內(nèi)容。否定了選舉，國家機(jī)構(gòu)就失去了人民群眾支持的基礎(chǔ)，就會由人民的公仆變成欺壓人民的工具。

　　十一屆三中全會后，總結(jié)過去選舉工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，根據(jù)新時期發(fā)展社會主義民主的需要，我國對選舉制度進(jìn)行了一系列改革，最重要的是實行差額選舉。根據(jù)我國1979年制定的選舉法和地方組織法的規(guī)定，不僅各級人大代表要差額選舉，而且地方各級國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員也要差額選舉。選誰，不選誰，由選舉人根據(jù)自己的意愿來決定。這樣更有利于選民或代表自由地行使選舉的民主權(quán)利，選出自己滿意的人選。同時，也能使當(dāng)選者在行使職權(quán)時好好考慮人民群眾的意愿和要求，自覺地接受人民的監(jiān)督。與差額選舉相聯(lián)系，還規(guī)定了選民或代表聯(lián)名提候選人的制度，改變了過去那種“上面提名單，下面劃圈圈”的做法。這也是保障選民和代表的民主權(quán)利，發(fā)展社會主義民主的重要體現(xiàn)。再就是把直接選舉人大代表的范圍擴(kuò)大到縣一級。這樣可以比較容易地保證民主選舉，便于人民群眾對縣級國家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。選舉制度的這些重大改革，打破了過去那種僵化的、形式主義的選舉模式，提高了選舉的民主程度，調(diào)動了人民當(dāng)家作主的積極性，也為人民代表大會制度注入了新的活力。

　　近20多年來，我國進(jìn)行了多次換屆選舉。由于各級黨委、人大、政府的重視，多數(shù)地方的選舉工作是搞得好的。例如1986年到1988年的換屆選舉，在全國人大代表中，代表聯(lián)名提出的候選人586名，列入正式候選人名單的222名，其中28名當(dāng)選；在27個省級政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)班子中，代表聯(lián)名提出、列入正式候選人的105名，其中12名當(dāng)選，包括人大常委會主任3人，副主任2人，副省長6人，法院院長1人。在縣、鄉(xiāng)兩級政權(quán)班子中，代表聯(lián)合提名當(dāng)選的更多一些。這次換屆選舉，受到全社會關(guān)注，在廣大干部和群眾中引起強(qiáng)烈反響。毛澤東同志1953年在中央人民政府委員會第二十次會議所作的《關(guān)于召開全國人民代表大會的說明》中，提到北京郊區(qū)鄉(xiāng)政府民主選舉的結(jié)果是百分之五十的鄉(xiāng)長被選掉了，他認(rèn)為是“有積極作用的”，“為了發(fā)揚(yáng)民主，對政權(quán)組織，特別是縣、鄉(xiāng)兩級，來一次全國普選，很有必要”。換屆選舉是國家政治生活中的大事，許多國家都把它作為最重要的政治活動。我們實行人民代表大會制度，首要的是把選舉搞好，使各級人民代表大會真正建立在民主選舉的基石上。歷史的經(jīng)驗表明，這是堅持和完善人民代表大會制度的很重要的一條。

　　民主與法制建設(shè)的根本任務(wù)

　　作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大及其常委會如何發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，這是從它成立時起就面臨的一個重大問題。50年來，全國人大及其常委會始終把立法工作放在重要位置。

　　第一屆全國人大及其常委會在頭3年，把立法工作放在重要位置，先后制定了80多個法律、法令和有關(guān)法律問題的決定。主要是有關(guān)國家機(jī)構(gòu)方面的法律，以及城市居民委員會組織條例、城市街道辦事處條例、公安派出所組織條例、逮捕拘留條例、治安管理處罰條例等。1956年，鑒于斯大林嚴(yán)重破壞法制的教訓(xùn)，劉少奇同志在八大報告中提出，要著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制。根據(jù)這個精神，全國人大常委會抓緊了刑法、刑事訴訟法、民法等基本法律的起草工作。到1957年，刑法草案初稿形成了第二十二稿，發(fā)給全國人大代表征求意見。刑事訴訟法草案也已形成初稿，民法草案大部分有了初稿。但是，反右斗爭后，領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力發(fā)生了變化，人治思想抬頭，不再重視民主和法制了。立法工作基本停頓下來。

　　從1959年到1966年，全國人大及其常委會除通過幾項有法律效力的決定和對軍官服役條例進(jìn)行修改外，沒有再制定一件法律。已經(jīng)制定的法律也得不到遵守，憲法明文規(guī)定的一些原則，如公民在法律上一律平等，法院獨(dú)立進(jìn)行審判，檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)等，都被當(dāng)成資產(chǎn)階級的東西進(jìn)行批判，律師辯護(hù)制度也被取消了。有些地方、單位，隨意對人搞拘留、隔離審查、勞改，侵犯人身權(quán)利。面對這些違憲違法行為，全國人大及其常委會也表現(xiàn)得軟弱無力。所以，直到十一屆三中全會前，刑法、民法和訴訟法等一些重要的、基本的法律都沒有制定出來。這是我國法制建設(shè)的一大漏洞。有法才能治國，無法就要禍國。十年浩劫中制造了那么多的冤假錯案，不能不說與不重視法制特別是刑法和刑訴法等法律沒有制定出來這個大漏洞有關(guān)。

　　總結(jié)這個血的教訓(xùn)，十一屆三中全會提出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究�！闭�是在十一屆三中全會精神指引下，很快實現(xiàn)了人大工作的歷史性轉(zhuǎn)變。1979年7月，五屆全國人大二次會議一舉通過了選舉法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法七部重要法律，邁出了健全社會主義法制關(guān)鍵的一步。

　　1982年憲法根據(jù)我國實際情況和需要，擴(kuò)大了全國人大常委會的職權(quán)。規(guī)定全國人大和全國人大常委會共同行使國家立法權(quán)，全國人大制定刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律，全國人大常委會制定除基本法律以外的其他法律，并可對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改。這實際上是把大量的立法工作放在全國人大常委會，對加快立法步伐，提高立法質(zhì)量，起了重大作用。1979年制定的地方組織法，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力。1982年憲法肯定這一規(guī)定，并在修改后的地方組織法中規(guī)定較大市的人大及其常委會，也可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后施行。這是我國立法體制的重大改革。在新的歷史時期，立法工作取得舉世公認(rèn)的成就。第五屆全國人大及其常委會制定了56件法律和有關(guān)法律問題的決定；第六屆64件；第七屆86件；第八屆121件；第九屆113件；第十屆至今已15件。與此同時，國務(wù)院制定了800多件行政法規(guī)，地方人大及其常委會制定了近萬件地方性法規(guī)。中國特色社會主義法律體系已初步形成，為依法治國、建設(shè)社會主義法治國家提供了依據(jù)。

　　各級人大及其常委會還加強(qiáng)了對憲法和法律實施的監(jiān)督，對“一府兩院”工作的監(jiān)督。1982年8月，全國人大常委會首次對備案的296件地方性法規(guī)進(jìn)行了審查。近些年來，又設(shè)立專門的工作機(jī)構(gòu)，開展了備案審查工作。全國人大常委會對發(fā)現(xiàn)的一些重大違法事件，支持和督促有關(guān)地方和部門作出處理。各地人大常委會也嚴(yán)肅糾正和處理了選舉和任免工作中一些違法行為。各級人大常委會還針對現(xiàn)實生活中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的突出問題，有計劃有重點地開展了執(zhí)法檢查。這對于促進(jìn)法律的實施，起了積極的作用。在工作監(jiān)督方面，聽取和審議“一府兩院”的工作報告，已形成制度；對計劃和預(yù)算的審查和監(jiān)督，正在得到改進(jìn)和加強(qiáng)。地方人大常委會積極探索，創(chuàng)造了一些行之有效的監(jiān)督形式，并收到了較好效果。

　　健全人民代表大會組織機(jī)構(gòu)

　　人民代表大會全面建立后，經(jīng)過一段實踐，發(fā)現(xiàn)在組織機(jī)構(gòu)上存在一些缺陷，主要表現(xiàn)為經(jīng)常性的立法、監(jiān)督等工作沒有機(jī)構(gòu)去管。而人民代表大會能否真正有效地行使好憲法賦予的職權(quán)，發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，在很大程度上取決于自身組織是否健全。

　　1957年上半年，根據(jù)黨中央的指示，中共全國人大常委會機(jī)關(guān)黨組經(jīng)過認(rèn)真研究，提出了健全人民代表大會組織機(jī)構(gòu)的方案，主要是：全國人大增設(shè)常設(shè)委員會，縣以上地方各級人大設(shè)立常委會，賦予省級人大及其常委會一定的立法權(quán)。但因后來的反右斗爭被擱置下來。十一屆三中全會后，根據(jù)發(fā)展社會主義民主的需要，總結(jié)我們自己的經(jīng)驗，研究借鑒外國有益的做法，我國在健全人民代表大會組織方面，采取了一系列重要措施。

　　一是規(guī)范代表名額，提高代表素質(zhì)。1953年制定的選舉法，曾對各級人大代表的名額作出了規(guī)范，當(dāng)時代表人數(shù)也不算多。但后來代表名額不斷增加，越來越多。如全國人大代表名額由1226名增加到3500名；省級人大代表名額中，超過1000名的就有6個省，800名至999名的有13個省，最少的省也有450名。鄧小平同志說，人大代表名額不要太多，太多了流于形式。1986年修改選舉法時，本來準(zhǔn)備對各級人大代表名額作出規(guī)定，適當(dāng)減少一些名額，為此提出了方案，但因各地不同意，沒有寫入法律。直到1995年再次修改選舉法時，才在1986年方案基礎(chǔ)上，作了一些妥協(xié)，把代表名額規(guī)范下來。同時，中央提出，要提高代表素質(zhì)，改變代表和人大常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。人大代表應(yīng)有一定的社會活動能力和議政能力，不能單純作為榮譽(yù)職務(wù)照顧安排。這對于加強(qiáng)人民代表大會的組織，是很重要的一條。

　　二是設(shè)立地方人大常委會。根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，地方人大不設(shè)常委會，作為地方政府的人民委員會既是地方人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時也行使地方人大常務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)。這種“議行合一”的體制是學(xué)蘇聯(lián)的，不適合我國現(xiàn)實的需要。1957年3月，彭真同志提出，為了使我國政治制度和民主生活更加健全，有必要考慮設(shè)立地方人大常委會。但這個意見一直沒有得到落實。1979年重新制定地方組織法時，各地又提出這個問題。彭真同志向中央寫報告，建議縣級以上地方人大設(shè)立常委會。鄧小平同志立即批示同意這個方案。中央政治局常委會討論同意后，在五屆人大二次會議通過的地方組織法中規(guī)定縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會。并將地方人民委員會改為人民政府。因為建國初期我們就叫“人民政府”，人民群眾喜歡這個名稱，后來改為人民委員會是跟蘇聯(lián)學(xué)的。地方人大設(shè)立常委會，是地方政權(quán)建設(shè)的一項重要改革，也是健全人民代表大會制度的一個重大舉措。最近25年來，地方人大工作出現(xiàn)了嶄新的局面，發(fā)揮了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要作用，這與地方人大常委會的建立是密不可分的。

　　三是建立健全專門委員會制度。外國議會一般都設(shè)有各種委員會。他們認(rèn)為，議會要想詳細(xì)、具體地了解政府的工作，以及這些工作的結(jié)果，光靠議會的全體會議，無論在專業(yè)知識上還是時間上都是不夠的。因此，如同政府要設(shè)部一樣，議會也要設(shè)委員會。我國1954年根據(jù)憲法規(guī)定，全國人大設(shè)立了4個委員會，但預(yù)算委員會和代表資格審查委員會只在大會期間進(jìn)行工作，大會結(jié)束后就沒有什么活動了。所以，實際上只有兩個委員會，一個是民族委員會，一個是法案委員會。1954年下半年，劉少奇同志提出設(shè)立“八大委員會”，并提出了具體方案，但未能得到落實。1975年憲法取消了全國人大設(shè)立委員會的規(guī)定。1978年憲法規(guī)定全國人大和全國人大常委會可以根據(jù)需要設(shè)立若干專門委員會，但也沒有完全落實。1982年制定憲法時，各方面提出要設(shè)立的專門委員會有20多個，考慮到我們對專門委員會如何工作還缺乏經(jīng)驗，開始時不要設(shè)得太多，以后還可以根據(jù)需要增加。所以，最后確定設(shè)立6個專門委員會，即民族、法律、財政經(jīng)濟(jì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、外事和華僑委員會。七屆時增設(shè)了內(nèi)務(wù)司法委員會，八屆、九屆又增設(shè)了環(huán)境與資源委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會。1986年修改地方組織法時，規(guī)定省級、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大也可以設(shè)立專門委員會。專門委員會在本級人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)研究、審議和擬定有關(guān)議案，開展調(diào)查研究等。它的工作具有經(jīng)常性和專門性的特點，可以經(jīng)常開會，分門別類地討論問題，對于人大及其常委會科學(xué)決策起著重要的作用。但專門委員會沒有最終決定權(quán)。

　　四是規(guī)定人大常委會組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。這就是說，實際上多數(shù)常委會委員可以是專職的，能夠集中精力把人大常委會的工作做好。胡喬木同志在1982年一次關(guān)于憲法草案的說明中指出，如果做不到這一點，就無法改變?nèi)舜蟆跋鹌�圖章”的形象。人大常委專職后主要是參加專門委員會的工作，研究、審議和擬訂議案，做系統(tǒng)的調(diào)查研究，提出可供選擇的方案。黨的十三大提出，在逐步實現(xiàn)委員比較年輕化的同時，逐步實現(xiàn)委員的專職化�，F(xiàn)在正在按照這個要求去做。

　　五是建立委員長會議（主任會議）制度。從1954年憲法到1978年憲法，都沒有規(guī)定設(shè)立委員長會議。人大常委會要開會，由委員長個人決定就行了。現(xiàn)在按照憲法規(guī)定，由委員長、副委員長、秘書長組成委員長會議。人大常委會開會前，由委員長會議集體討論，提出議程草案，一些重要日常工作也要在委員長會議討論。同時，地方人大常委會也建立了主任會議，處理本級人大常委會的重要日常工作。委員長會議、主任會議不是一級權(quán)力機(jī)構(gòu)，不能代替本級人大常委會行使職權(quán)、決定問題。但它對于加強(qiáng)人大常委會的工作很有好處。此外，各級人大常委會還設(shè)立了工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，為人大及其常委會行使職權(quán)提供服務(wù)。

　　由于采取以上措施，我國人民代表大會已基本形成這樣一個組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，即人民代表大會一般每年舉行一次，行使其職權(quán)，決定特別重大的問題；在人民代表大會閉會期間，它的常委會每兩個月舉行一次會議，行使其職權(quán)，主要是進(jìn)行立法和監(jiān)督；在人代會和人大常委會閉會期間，專門委員會、工作委員會和辦事機(jī)構(gòu)在委員長會議（主任會議）領(lǐng)導(dǎo)下開展經(jīng)常性的工作，為代表大會和常委會行使職權(quán)做準(zhǔn)備。這種組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是符合我國現(xiàn)階段實際情況的。

　　人大工作走上規(guī)范化制度化

　　人大及其常委會是集體行使職權(quán)，集體討論決定問題。它的基本活動方式是舉行會議，審議和通過議案。因此，就必須有一定的規(guī)則和程序，以保障代表和委員充分行使自己的權(quán)利，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決定問題。

　　鄧小平同志曾經(jīng)說過，民主要制度化、法律化，從制度和法律上保證國家政治生活的民主化，經(jīng)濟(jì)管理的民主化，整個社會生活的民主化。民主如果沒有一定的制度和程序，就無法得到體現(xiàn)和保障。因此，講民主必須講程序，程序要法律化，不能誰想怎么辦就怎么辦。

　　上世紀(jì)80年代，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)完善人大及其常委會工作制度和程序的需要，制定了全國人大議事規(guī)則和全國人大常委會議事規(guī)則，對會議的次數(shù)和召開的日期，議案的提出和審議，聽取和審議工作報告，質(zhì)詢和發(fā)言、表決等，作出了系統(tǒng)的、切實可行的規(guī)定。地方人大及其常委會也相繼制定了自己的議事規(guī)則�，F(xiàn)在，各級人大及其常委會基本上做到了按期召開會議，按照程序討論決定問題，尤其是立法程序比較完備。這表明，人大工作逐步走上制度化、程序化、規(guī)范化。這里主要說一下人大的會期制度問題。

　　過去憲法和法律沒有規(guī)定每年人民代表大會舉行會議的時間。從1954年到1964年的11年間，全國人大開會的時間是從1月到12月都有，會期也不固定，這就使全國人大無法主動地取得活動的能力，而且使每年一度必須審查、批準(zhǔn)的事項也變得意義不大，甚至有時使憲法規(guī)定的這方面的權(quán)能形同虛設(shè)。從1985年起，全國人大舉行會議的時間都在每年的3月份。1989年制定的全國人大議事規(guī)則把它確定下來，規(guī)定全國

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