中國憲法修改與憲政建設(shè)

中國憲法修改與憲政建設(shè) 　　一、對我國現(xiàn)行憲法修改的總結(jié)及評價

　　首先我們要了解修改憲法的必要性，這可以從三個方面來看：

　　一是法律乃至憲法的修改是各國法治建設(shè)的普遍現(xiàn)象，是法治建設(shè)與時俱進(jìn)的規(guī)律之一。美國自1787年立憲以來前后共通過了27條修正案、法國歷史上共產(chǎn)生了16部憲法，四年前的美國總統(tǒng)大選，美國政界和學(xué)術(shù)界針對總統(tǒng)選舉中的問題都提出要修改憲法關(guān)于選舉人的規(guī)定，當(dāng)然美國憲法的修改程序非常復(fù)雜，成本很高，修改一次很不容易。

　　二是有助于維護(hù)憲法的權(quán)威性，避免憲法與實(shí)際生活脫節(jié)；

　　三是有助于提高憲法的適應(yīng)性，發(fā)揮憲法的功能；

　　其次，我介紹一下現(xiàn)行憲法四次修改的基本內(nèi)容

　　第一，四次修改的概貌

　　自1954年憲法制定以來，前后有1975年、1978年、1982年憲法的產(chǎn)生，名義上都是對前一部憲法的修改，成立了憲法修改委員會，實(shí)質(zhì)上是制定了一部新憲法。但基本的國家制度性質(zhì)沒有改變，所以稱修改。1982年憲法即現(xiàn)行憲法又經(jīng)歷了四次修改，為保持憲法穩(wěn)定，采取修正案的形式；1988年第一次修改，有兩條，一是允許私營經(jīng)濟(jì)在法律范圍內(nèi)存在和發(fā)展，二是土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。1993年第二次修改，有9條，確認(rèn)建設(shè)有中國特色社會主義理論的指導(dǎo)地位，增加“堅持改革開放”，將“高度文明、高度民主”改為“富強(qiáng)、民主、文明”。確認(rèn)政黨制度、市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、取消人民公社，將縣級人大任期改為五年；1999年第三次修改，有6條，寫進(jìn)鄧小平理論，確認(rèn)國家長期處于初級階段、依法治國方略、確認(rèn)公有制為主體、多種所有制并存，將私營經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充改為是市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，將28條中的反革命活動改為“危害國家安全的犯罪活動”等；

　　2004年的本次修改，即第四次修改，修正了14條，這是一次海內(nèi)外十分矚目的憲法修改，被譽(yù)為中國憲政建設(shè)、民主政治發(fā)展的重大舉措。而且這一次與前三次修改有一個很大的不同，就是前三次是自上而下的修改，這一次是自下而上的修改，民主性大大提高了。為什么這么說呢？前三次修改是在大家沒有意識到、沒有心理準(zhǔn)備的時候，突然有一天看見媒體說，中央或中央政治局決定要修改本次憲法，而且提出了修改憲法建議稿的草案，我們的報紙全文公布，也就是說當(dāng)大家知道這個消息的時候，中央對修改憲法的調(diào)子已經(jīng)定了，剩下的工作就是各界去討論修改憲法有什么重大意義，前三次都是這個模式。但是本次修改不是這樣，本次憲法修改在去年年初中央只是提出要修改憲法，但是并沒有馬上拿出建議草案，建議草案是在去年的10月14日黨的十六屆三中全會通過了兩個決定，一個是關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的，一個就是關(guān)于憲法修改的建議案，這個之后才公布在我們的新聞媒體上，在10月14日之前，中央一直是采取征求各地方、各行各業(yè)的意見，召開各種形式的座談會的方式，所以我認(rèn)為，這次修改應(yīng)該是民主性和開放性更強(qiáng)的修改。

　　第二，第四次憲法修改的背景

　　那么，這次為什么要修改憲法？這是大家很關(guān)心的一個問題。我們知道，憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，憲法和其它法律一樣，都有一個與時俱進(jìn)的問題，憲法要規(guī)定這個國家社會中的重大問題，在制憲的當(dāng)時，由于認(rèn)識的有限性，是不可能預(yù)計到未來的發(fā)展的，所以當(dāng)形勢發(fā)生了變化，憲法的某些規(guī)定落后于形勢變化的時候，就有必要來修改憲法，這個在世界各國都是一種慣例和規(guī)律，比如美國1787年制定了憲法，到現(xiàn)在他一共通過了27條憲法修正案，法國1791年第一部憲法到1958年這部憲法一共制定了16部憲法，所以憲法的修改是一個很正常的現(xiàn)象。我們看到，修憲是許多國家統(tǒng)治階級非常重視的一個問題，也是非常神圣的問題，在美國200多年只通過了27條憲法修正案，這是因?yàn)橐粋�是修憲的程序非常困難和繁瑣，另一個是它的內(nèi)容非常地重要，以致于不得不慎重地考慮。

　　回過頭來看看中國，為什么這次要修改憲法，它有幾個背景：

　　1、黨的十六大召開，這個會議在我們黨的歷史上是一個很重要的會議，這個會議提出了很多新的提法，一個重要的提法就是三個代表重要思想，這次把它寫進(jìn)了憲法修正案，三個代表的提法把它確定為我們黨在新的時期執(zhí)政興國的一個重要思想，它和以前把鄧小平理論確定為黨的指導(dǎo)思想意義是一樣的，而且它是一個與時俱進(jìn)的理論，它是解決我們執(zhí)政黨的執(zhí)政宗旨，提高他的執(zhí)政能力和水平的一個重要的指導(dǎo)思想。

　　2、一系列重大的社會事件如孫志剛案件、非典事件、城市房屋拆遷、農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯等引起了人們對憲政的呼喚、對公權(quán)力運(yùn)作的新的要求（政務(wù)公開、信息公開、公開化、政府權(quán)力受法律制約）。引發(fā)了媒體和公眾積極參與對政府的監(jiān)督和公民權(quán)利的保護(hù)，一些學(xué)者們通過公民建議書的形式呼吁最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)啟動違憲審查機(jī)制、通過法律援助的方式參與維權(quán)案件的代理等行動，也表明了知識精英在體制程序內(nèi)輸送正義、推動憲政變革的可貴嘗試和探索；還有報道說，公民受訪93%贊同修改憲法以保護(hù)私人財產(chǎn)，特別現(xiàn)在城市拆遷中暴露的問題，土地征用中對“公共利益”條款的濫用。全國工商聯(lián)第三次向中央提交了《關(guān)于修改〈憲法〉完善保護(hù)私人財產(chǎn)法律制度的建議案》。最高法院希望把“法官（法院）獨(dú)立審判，只服從法律”寫進(jìn)憲法，改變目前的條款寫法等等。

　　3、學(xué)術(shù)界也非常關(guān)注修改憲法問題，文章特多，如中國政法大學(xué)校長徐顯明教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把生存權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)、隱私權(quán)、經(jīng)濟(jì)自由權(quán)、遷徙自由權(quán)、平等權(quán)和接受公正審判權(quán)等權(quán)利寫進(jìn)憲法。本次修憲的程序方式仍將是以中共中央向全國人大常委會建議的方式提出，這形成了中國的憲法慣例。清華大學(xué)法學(xué)院院長王晨光教授認(rèn)為，修憲首先應(yīng)該廣泛、公開地征求意見。憲法是關(guān)系到每個公民的事情，僅做到黨內(nèi)征求意見不能叫做公開。其次應(yīng)該加強(qiáng)法律規(guī)定的有提案權(quán)的部門的參與，強(qiáng)化人大的作用。傳統(tǒng)的由中央提出建議，人大接受的方法，未必是最好的方法�！靶迲検且欢ㄒ�修的，但應(yīng)該注意修憲的程序。通過修憲，促進(jìn)憲政的發(fā)展才是修憲的最終目的。從這個意義上講，有全民參與的修憲就是成功的�！�

　　概括起來，在中央提出修憲之前，學(xué)術(shù)界對修憲有三種觀點(diǎn)：（1）不宜輕易修憲，有人寫文章，通欄標(biāo)題是“修改憲法要慎重”；（2）目前已經(jīng)正在討論的修憲內(nèi)容沒什么新意，意義不大，中國憲政的最大問題是行憲，而不是修憲，建議與其修憲，不如加強(qiáng)憲法解釋，以解決憲法與實(shí)踐相沖突的問題；（3）認(rèn)為修憲有必要，但關(guān)鍵是修改什么、怎么修改。在第三種意見中，由于各人主張的內(nèi)容均不同，僅以主張修改幅度來概括，又有小修、中修和大修之分。

　　剛才已經(jīng)說了，這次中央首先并沒有提出修憲的建議草案，而是希望征求各方意見。2003年中央成立了吳邦國為組長的修憲領(lǐng)導(dǎo)小組，年初就向全國征求意見，4月份向各省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)出征求修改憲法的意見的通知。我4月份曾赴長沙長海醫(yī)院做醫(yī)學(xué)鑒定的行為違法，最后判被告國家賠償9千多元（一審時判陪74元6角6分）。此案將行政機(jī)關(guān)違法行政的問題暴露底淋漓盡致。

　　還有陜西西安碑林公安分局查處所謂的黃色影碟案。這些行政行為都不是文明的行為。

　　第二，憲政建設(shè)是建設(shè)政治文明的必由之路。黨的十六大報告指出：“發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)�！闭�治文明是人類政治活動和政治文化進(jìn)步的成果。它與物質(zhì)文明、精神文明緊密聯(lián)系、互相促進(jìn)、相互交融。在一個現(xiàn)代國家和現(xiàn)代社會，形成什么樣的政治關(guān)系，建設(shè)什么樣的政治制度，開展什么樣的政治活動，確立什么樣的政治文化，在一定程度上反映著這個社會和國家進(jìn)步的水準(zhǔn)和面貌，關(guān)系著一個國家和民族的前途和命運(yùn)。用“文明”這個詞來描述政治、來要求政治，表明了人類對政治的型態(tài)、價值、功能的道德追問和理想追求。政治文明涵蓋民主、法治、人權(quán)、自由、理性等理念，包括政治觀念、政治制度、政治程序、政治行為、政治文化等內(nèi)容。建設(shè)政治文明，關(guān)鍵就是要進(jìn)行憲政建設(shè)。因?yàn)閺恼�治文明的發(fā)展史來看，憲法的出現(xiàn)、憲政的問世是政治文明從低級步入高級發(fā)展階段的標(biāo)志；從憲法、憲政與政治文明的內(nèi)在關(guān)系來看，憲法是政治文明的最高框架，憲政是政治文明的基本載體。無論你怎樣理解政治文明，現(xiàn)代意義的政治文明總是包括政治的規(guī)范化和法治化、政治的民主化和科學(xué)化、政治的公開化和大眾化、政治的理性化和責(zé)任性等等，這些都可以在憲法里面找到起點(diǎn)，都可以而且必須通過憲政得以實(shí)現(xiàn)。所以我們說，加強(qiáng)憲政建設(shè)是建設(shè)政治文明的必由之路。

　　具體來看，政治文明包含以下幾個內(nèi)涵：政治的民主化、政治的法治化、政治的責(zé)任化、政治的人道化和理性化、政治的公開化等內(nèi)容。這里每一個內(nèi)容都與憲政有密切的關(guān)系。都可以通過憲政建設(shè)得以實(shí)現(xiàn)，所以我們認(rèn)為，憲政建設(shè)是政治文明的必由之路。

　　第三，憲政建設(shè)是制度強(qiáng)國、制度興國的必由之路。制度的功用在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來越被人們所認(rèn)識，在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域還產(chǎn)生了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會學(xué)家為落后總結(jié)了許多因素，例如人口膨脹、糧食危機(jī)、能源短缺、投資不足、資源匱乏、生態(tài)失衡、技術(shù)落后等。V.奧斯特羅姆、D.菲尼和H.皮希特則認(rèn)為“制度”在其中也起著十分關(guān)鍵的作用，他們通過分析市場和立憲的互動而發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新主要不是市場現(xiàn)象，而是源自憲法秩序下的制度供給。美國的強(qiáng)盛與1787年制定、1789年生效的美國憲法及其穩(wěn)定的實(shí)施有著極大的關(guān)系。

　　從憲法學(xué)的角度看，第三世界國家經(jīng)濟(jì)落后的原因，除了上述資源、技術(shù)等方面的因素外，憲法制度的供給嚴(yán)重不足亦是十分關(guān)鍵的因素。比較分析的結(jié)果表明，許多落后國家的貧困的經(jīng)濟(jì)與落后的政治模式是一對“孿生子”。相反，有些人口密度、自然資源和能源儲量等等許多方面條件較落后的國家，由于建立了民主憲政，經(jīng)濟(jì)上也能創(chuàng)造“奇跡”。 即使一個國家依靠政府的強(qiáng)力推進(jìn)發(fā)展了國家經(jīng)濟(jì)，但如果沒有建立現(xiàn)代憲政體制，經(jīng)濟(jì)成果也可能毀于一旦，例如我們的近鄰印度尼西亞，蘇哈托政變成功之后，一直是奉行政府強(qiáng)力主導(dǎo)推動經(jīng)濟(jì)的方法，也確實(shí)使印尼的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了20年的高速發(fā)展期，印尼老百姓從農(nóng)業(yè)文明的漁村步入了工業(yè)文明，蘇哈托認(rèn)為自己對國家貢獻(xiàn)大，放縱自己的家族及利益團(tuán)體大肆侵吞國家利益，形成了龐大的特權(quán)集團(tuán)，國家政治十分腐敗，貧富懸殊巨大，金融體系紊亂，一句話，沒能建立一個憲政的、法治的政治體制，最后在1997年亞洲金融風(fēng)暴中，幾個月的時間毀掉了20年的經(jīng)濟(jì)成果，幾天時間就跑掉了決大部份外資，國家經(jīng)濟(jì)一蹶不振。真是應(yīng)驗(yàn)了一句話“辛辛苦苦幾十年，一夜回到解放前”。世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的起飛，必須有一個表達(dá)大眾意志和利益的憲政政治結(jié)構(gòu)來承載，并通過它源源不斷地進(jìn)行制度供給或制度創(chuàng)新。近代中國改良主義思想家倡導(dǎo)的立憲實(shí)踐和憲政運(yùn)動，無非是企圖通過憲政的制度供給來摒棄導(dǎo)致國力貧弱、經(jīng)濟(jì)落后的舊制。振興中華一直是近代中國仁人志士夢寐以求的理想，有不少有識之士設(shè)計了很多強(qiáng)國之策、強(qiáng)國之路，如“軍事強(qiáng)國”、“文化救國”、“實(shí)業(yè)救國”、“教育救國”、“科教興國”等，我們還有必要高度重視“憲政強(qiáng)國或制度強(qiáng)國”的理念，并切切實(shí)實(shí)地付諸實(shí)踐。只有這樣，中國的改革開放才能真正走上健康、穩(wěn)定、長期的發(fā)展軌道，中國的經(jīng)濟(jì)、政治和社會發(fā)展才能并駕齊驅(qū)、良性循環(huán)。

　　這里可能有人會質(zhì)疑：你的“憲政強(qiáng)國論”不是一種憲政工具主義的觀點(diǎn)嗎？不錯，許多學(xué)者反對和抨擊工具主義的憲政論，認(rèn)為不把憲政當(dāng)作目的，只視其為工具，是短視和危險的。的確，從完美的憲政理論出發(fā)，憲政應(yīng)當(dāng)是目的，而不僅僅是手段和工具。但現(xiàn)實(shí)告訴我們的是，促使國人認(rèn)識到憲政是國家發(fā)展的有效工具較之是目的更為緊迫和必要。我國憲政生成和發(fā)展的必要的經(jīng)濟(jì)條件、社會環(huán)境、文化基礎(chǔ)和心理承受能力還很不理想，我們的理論不能只追求動聽和超前，還要考慮實(shí)際功效。對自身是否有利是人類心理接受的前提基礎(chǔ)，如果政府和人民能夠一致認(rèn)識到憲政建設(shè)是國家強(qiáng)盛、人民幸福的必要的發(fā)展途徑，那就很有意義，而一旦踏上憲政建設(shè)之途，親身體驗(yàn)到憲政建設(shè)帶來的福址時，自然就會認(rèn)識到憲政具有的目的性價值。

　　三、如何進(jìn)行憲政建設(shè)

　　中國憲政建設(shè)的路徑有很多種選擇，在這里我談一下我的觀點(diǎn)：

　　第一，認(rèn)真對待憲法，高度重視憲法的監(jiān)督實(shí)施，切實(shí)發(fā)揮憲法的實(shí)際功用。這一條在中國的憲政實(shí)踐中是非常重要的。一個不容忽視的現(xiàn)象是：82年憲法實(shí)施至今，我們的憲法在扎根社會、干預(yù)大眾生活的廣度、深度方面十分有限，憲法仍然不能為廣大人民群眾所了解，更談不上為人民所熱愛。究其原因，一是在于我們只認(rèn)為憲法是最高法，而沒有把最高性落在實(shí)處，沒有首先認(rèn)識到憲法也是法律，具有普通法律一樣的規(guī)范性、可操作性、可訴性、強(qiáng)制性。比如最高人民法院在50年代和80年代下達(dá)通知，要求各級法院在審理案件時不得直接援用憲法條文，這個通知本身就有違憲之嫌，關(guān)于這一點(diǎn)需要另文專述。也許最高院這么做可能確實(shí)是出于維護(hù)憲法至尊地位的考慮，但實(shí)際效果適得其反。比如人們公認(rèn)現(xiàn)行憲法確實(shí)是一部體現(xiàn)民主精神的好憲法，這部憲法確認(rèn)了公民的基本權(quán)利，它構(gòu)成了普通法規(guī)定公民權(quán)利的基礎(chǔ)。但令人遺憾的是，由于沒有憲法訴訟制度，中國公民還無法運(yùn)

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