從立法角度看修改后的《民族區(qū)域自治法》

從立法角度看修改后的《民族區(qū)域自治法》 　　民族區(qū)域自治，是中國共產(chǎn)黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，民族區(qū)域自治制度是國家的一項基本政治制度。作為實施現(xiàn)行憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》自1984年頒行以來為我國民族區(qū)域自治制度的建立、健全和發(fā)展完善提供了一個基本的法律保障。在保障民族自治地方的政治權(quán)利，鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系，促進民族自治地方的改革、穩(wěn)定和發(fā)展，維護國家的統(tǒng)一等方面發(fā)揮了巨大的作用。

　　隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定“已經(jīng)不適應(yīng)新的情況” 因此，九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會對《民族區(qū)域自治法》進行了修改。2001年2月28日，九屆全國人大常委會第20次會議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉的決定》；同一天由江澤民主席公布施行。這標志著這部1984年實行的法律經(jīng)歷了8年之久的修改工作正式結(jié)束，我國民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和完善工作，從此有了更加符合實際情況的法律支持和法律保障。

　　正如新修訂的《民族區(qū)域自治法》序言所指出的，民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治、設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)的一項“國家基本政治制度”；《民族區(qū)域自治法》是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的“基本法律”�！睹褡鍏^(qū)域自治法》的這次修改歷時八年，先后征求了國務(wù)院20個部委、10個省區(qū)、15個自治州、17個自治縣的意見，同時報請中共中央政治局、中組部、國務(wù)院、最高法院、最高檢察院批準�？梢哉f，這是繼1984年《民族區(qū)域自治法》頒行以來，最大規(guī)模和最大范圍的民族法制修訂工作。這體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對堅持和完善我國民族區(qū)域自治制度的決心和支持態(tài)度，正如《人民日報》評論員文章所指出的：《民族區(qū)域自治法》的修訂，“是新世紀我國社會主義民主和法制建設(shè)的一項新成果”。

　　從總的來看，這次修改主要集中在經(jīng)濟體制和上級國家機關(guān)對民族自治地方的支持和幫助這兩個方面上。從立法的角度看，《民族區(qū)域自治法》的修改較之過去的版本有明顯的進步，同時也存在一些可資商榷之處。本文僅就后者提供一些個人的意見。

　　《民族區(qū)域自治法》的修改權(quán)限歸屬和立法程序問題

　　一、《民族區(qū)域自治法》的制定權(quán)限和修改權(quán)限歸屬問題

　　根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和2000年頒行的《中華人民共和國立法法》的相關(guān)規(guī)定：

　　第一、“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”（《憲法》第五十八條、《立法法》第七條第一款）；第二、制定和修改基本法律的權(quán)限屬于全國人民代表大會：“全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”（《憲法》第六十二條第三款、《立法法》第七條第二款）；第三，全國人民代表大會常務(wù)委員會只能“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”（《憲法》第六十七條第二款、《立法法》第七條第三款）；第四全國人民代表大會常務(wù)委員會“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”（《憲法》第六十七條第三款、《立法法》第七條第三款）。由此可見，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會都有權(quán)對國家基本法律的進行修改，但全國人大常委會對基本法律的修改同時符合以下三個要件，即：修改的時間必須“在全國人大閉會期間”、修改的范圍只能是“部分補充和修改”、修改的內(nèi)容“不得同該法律的基本原則相抵觸”。

　　民族區(qū)域自治制度作為國家的基本政治制度，其制度安排“只能制定法律”（《立法法》第八條）；其次，1984年頒行的《民族區(qū)域自治法》在“序言”中規(guī)定：“《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律”，這意味著《民族區(qū)域自治法》的修改權(quán)限應(yīng)歸屬于全國人民代表大會，全國人大常委會“在全國人民代表大會閉會期間”可以對全國人民代表大會制定的《自治法》進行“部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸”。但要特別要予以指出的是：《自治法》在“附則”中明確規(guī)定了其修改通過程序：“本法由全國人民代表大會通過”，這也就是說，這一法律約定了即便全國人大常委會有權(quán)修改《自治法》，也必須由全國人民代表大會通過方為有效。

　　但事實是，全國人大常委會2001年對《自治法》的修改無論在數(shù)量上還是內(nèi)容上均已經(jīng)不是對《自治法》的“部分補充和修改”了：從修改的數(shù)量上看，僅正文方面就涉及三十一條，其中刪去兩條、新增九條（對“序言”中三個自然段的修改未計算再內(nèi)），被修改的條文占原《自治法》條文總數(shù)的46.27%，占修改后《自治法》條文總數(shù)的41.89%，如此之大范圍的條文修改顯然超出了“部分補充和修改”的法律規(guī)定；再從被修改的內(nèi)容來看，此次修改全面改變了原《自治法》賦予民族自治地方的自治機關(guān)在財政經(jīng)濟方面的自治權(quán)和上級國家機關(guān)對民族自治地方的支持和幫助；更為重要的，是這次修改在第三十二條（原第三十三條）第三款刪去了自治地方在財政收入和支出方面，享受“優(yōu)待民族自治地方的原則”的字樣，而這一原則同時也是我國民族區(qū)域自治制度和《民族區(qū)域自治法》的基本原則，這就同時違背了我國《憲法》和《立法法》關(guān)于全國人大常委會在全國人民代表大會閉會期間對全國人大制定的法律“進行部分補充和修改”時“不得同該法律的基本原則相抵觸”的規(guī)定；最后，全國人大常委會對《自治法》的修改也沒有得到全國人民代表大會的“通過”，僅在大會開會前五天即2001年2月28日通過了對自治法的修改，當(dāng)日就以國家主席令（第46號）的形式公布并施行。將長達八年的、事關(guān)國家基本政治制度的國家基本法律的重要法律案如此匆忙地修改頒行，很明顯有不適當(dāng)之處，同時也令人產(chǎn)生是否有故意繞開全國人民代表大會的疑問。

　　有鑒于此，我們有理由認為全國人大常委會在2001年對《民族區(qū)域自治法》的修改存在著較大的問題，全國人大至少應(yīng)在大會期間對其常委會就《自治法》的修改予以“通過”來加以確認。

　　二、修改自治法在立法程序上的問題

　　如上所述，依我國現(xiàn)行憲法和《立法法》、《自治法》的特別規(guī)定，《民族區(qū)域自治法》的修改權(quán)限明顯歸屬于全國人民代表大會，全國人大常委會對《自治法》的修改是不適當(dāng)?shù)�。而在全國人大常委會通過并實施的既定事實下，全國人民代表大會常務(wù)委員會在修改《自治法》的立法程序上依然存在著很多失當(dāng)之處：

　　依據(jù)《立法法》的規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會的工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、討論會、聽證會等多種形式”：“常務(wù)委員會的工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送有關(guān)機關(guān)、組織和專家征求意見，將意見整理后送法律委員會和專門的委員會，并根據(jù)需要，印發(fā)常務(wù)委員會會議”（第三十五條）；第二，“列入常務(wù)委員會會議議程的重要法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機關(guān)、組織和公民提出的意見送常務(wù)委員會工作機構(gòu)”（第三十六條）。作為規(guī)范國家基本政治制度的基本法律，對《民族區(qū)域自治法》的修改顯然是屬于“重要的法律案”，但從整個修改過程看，全國人民代表大會常務(wù)委員會在立法程序上沒有完全依照上述立法規(guī)定進行工作：首先，《民族區(qū)域自治法》的修改前后經(jīng)歷8年之久，在這期間，盡管全國人大民族委員會派調(diào)查組先后到全國10個省、自治區(qū)和15個自治州、17個自治縣征求意見 ，全國人大李鵬委員長也到重慶市調(diào)查研究；法制委員會和法制工作委員會和民族委員會到內(nèi)蒙、湖南、云南、廣西等民族地區(qū)調(diào)查研究，聽取意見 .但全國人大常委會既沒有按照“一般法律案”的規(guī)定，征求應(yīng)當(dāng)征求的專家意見（例如中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所、民族研究所、北京大學(xué)、中國政法大學(xué)和中央民族大學(xué)等國家級法學(xué)和民族科研、教學(xué)單位的專家學(xué)者），也沒有按照“重要法律案”的規(guī)定向各機關(guān)組織和公民公布法律草案、征求意見。全國人大常委會的這一失當(dāng)之處比照《婚姻法》的修改，便可一目了然：

　　全國人大常委會辦公廳關(guān)于公布《中華人民共和國婚姻法（修正草案）》征求意見的通知

　　《中華人民共和國婚姻法（修正草案）》，是一部進一步保障婚姻家庭權(quán)益，維護平等、和睦、文明的婚姻家庭關(guān)系，促進社會文明與進步的重要的法律草案，經(jīng)第九屆全國人大常委會第十八次、第十九次會議審議，委員長會議審議決定，全文公布《中華人民共和國婚姻法（修正草案）》，廣泛征求意見，以便進一步研究修改，再提請以后的全國人大常委會會議審議�，F(xiàn)將有關(guān)事項通知如下：

　　一、 請各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責(zé)征求、收集本地區(qū)全國人大代表和有關(guān)部門、法學(xué)教學(xué)研究等單位的意見，特別要征求廣大婦女、企業(yè)職工和人民法院的意見，于2001年2月28日以前將意見匯總報送全國人大常委會法制工作委員會。

　　二、 由全國人大法律委員會和全國人大常委會法制工作委員會進一步征求有關(guān)部門和各方面人士的意見。

　　三、 各界人士可以將意見寄送各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會，也可以將意見直接寄送到全國人大常委會法制工作委員會。

　　四、 請中央和省級報刊、廣播電臺 、電視臺組織刊播討論《中華人民共和國婚姻法（修正草案）》的文章，并報道討論情況和意見。

　　全國人大常委會辦公廳2001年1月11日

　　自治法細則中授權(quán)行政法律立法的形式問題

　　新修改的《民族區(qū)域自治法》在附則中規(guī)定：“國務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在其職權(quán)范圍內(nèi)，為實施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法”。

　　根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要”或“憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)”，可以根據(jù)憲法和法律“制定行政法規(guī)”（第五十六條）；國務(wù)院各部委局辦和中國人民銀行、審計署“可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的職權(quán)范圍內(nèi)，制定規(guī)章”，其規(guī)定的事項“應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項”（第七十一條第一款）：“涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項，應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章”（第七十一條第二款）。另據(jù)國務(wù)院1987年制定的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定，“行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法”（第三條）；國務(wù)院1990年制定的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》第二條也規(guī)定，由國務(wù)院各部門的部門規(guī)章是指“根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令在本部門的權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定程序制定的規(guī)定、辦法、實施細則、規(guī)則等規(guī)范性文件的總稱”。上述法律法規(guī)在適用《民族區(qū)域自治法》時意味著：

　　第一， 有關(guān)民族區(qū)域自治的“行政法規(guī)”由國務(wù)院負責(zé)制定；

　　第二， 有關(guān)民族區(qū)域自治的規(guī)章應(yīng)由國務(wù)院制定，也可以由國家民委與國務(wù)院有關(guān)部委局辦、人民銀行和審計署聯(lián)合制定；

　　第三， 有關(guān)民族區(qū)域自治的“辦法”由于分別包含在國務(wù)院制定的行政法規(guī)和國務(wù)院各部委局辦、人民銀行、審計署與國家民委聯(lián)合制定的規(guī)章當(dāng)中，因而與行政法規(guī)、規(guī)章并列是不適當(dāng)?shù)摹?br>
　　第四， 有關(guān)民族區(qū)域自治的“具體措施”由于既不屬于行政法規(guī)、規(guī)章的范疇，也未被列入國務(wù)院1994年制定的《國家行政機關(guān)令文處理辦法》中開列的命令（令）、議案、決定、指示、公告（通告）、通知、通報、報告、請示、批復(fù)、函、會議紀要、電報這十三種“具有法律效力和規(guī)范體式的公務(wù)文書”（第二條、第九條）當(dāng)中，因此既不能與行政法規(guī)、規(guī)章相并列，也沒有法源基礎(chǔ)和法定效力。退一步講，“具體措施”即便是以國務(wù)院決定、命令等形式獲得法律來源，也和“辦法”一樣不具有與行政法規(guī)、規(guī)章并立的理由。

　　綜上所述，《民族區(qū)域自治法》附則第七十三條應(yīng)改為“國務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在其職權(quán)范圍內(nèi)，為實施本法分別制定行政法規(guī)和規(guī)章。國務(wù)院各有關(guān)部門為實施本法制定的規(guī)章，應(yīng)與國務(wù)院民族事務(wù)行政管理部門聯(lián)合制定”。除此之外，考慮到民族區(qū)域自治制度的基本政治制度地位、《民族區(qū)域自治法》的基本法地位和國務(wù)院行政立法權(quán)過大的事實，以及1984年自治法實施以來出現(xiàn)的問題，建議在自治法附則中對國務(wù)院及其有關(guān)部門的行政立法行為增加批準和備案的規(guī)定：“國務(wù)院及其有關(guān)部門為實施本法在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的行政法規(guī)和規(guī)章，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效，并在公布后三十日內(nèi)全國人民代表大會備案。”

　　關(guān)于自治法當(dāng)中行為主體的規(guī)范問題

　　一，關(guān)于自治法中行為主體的規(guī)范問題

　　在新修改的《自治法》中，第六章的標題由原來的“上級國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”改為“上級國家機關(guān)的職責(zé)”。很顯然，這一改變的目的在于明確上級國家機關(guān)這一行為主體的法律責(zé)任。從該章共十九條的法律條文來看，“上級國家機關(guān)”和“國家”是該章應(yīng)予規(guī)范其行為的行為主體 .

　　一般而言，“上級國家機關(guān)”指相對于地方國家機關(guān)的上級。與《自治法》中民族自治地方的自治機關(guān)相對應(yīng)的上級國家機關(guān)，應(yīng)當(dāng)包括民族區(qū)域自治地方的上級人民代表大會和人民政府；而“國家”作為抽象的法律主體，在具體行為當(dāng)中，一般將其理解為包括全國人民代表大會和國務(wù)院（即中央人民政府）在內(nèi)的“中央國家機關(guān)”。換言之，相對于自治縣和自治州的自治機關(guān)而言，其上級國家機關(guān)的概念包含省、直轄市的國家機關(guān)和中央國家機關(guān)（即“國家”，下同不注）；就自治區(qū)的自治機關(guān)而言，其上級國家機關(guān)與中央國家機關(guān)在內(nèi)涵和外延上是一致的。

　　在第六章第六十九條中的法律主體與該章其他條文不同，改變?yōu)椤皣�家和上級人民政府”，“國家”和“上級人民政府”這兩者在種屬、包容等邏輯關(guān)系上發(fā)生了含混：由于“國家”是包含上級人民代表大會和上級人民政府在內(nèi)的，其內(nèi)涵十分明確，因此，上級人民政府不能與國家并立。換句話說。二者之間不是“和”的關(guān)系，而是“或”的關(guān)系；其次，從該條和該章的關(guān)系看，把上級人民代表大會（含全國人民代表大會）排除在外，與該章其他條文的表述是不相一致的。也就是說該條免除了自治地方的自治機關(guān)的上級（省、直轄市）人民代表大會“加大對民族自治地方的貧困地區(qū)的扶持力度”的職責(zé)；這也可以理解為省、直轄市一級人民代表大會根據(jù)本條的規(guī)定已無權(quán)就其下屬對民族自治地方的貧困問題進行地方立法，這顯然是不適當(dāng)?shù)�，同時也違背了現(xiàn)行憲法和“地方人民代表大會和地方人民政府組織法”對地方人民代表大會的地方立法權(quán)限的規(guī)定；最后，“國家和上級人民政府”在《自治法》修改之前從來沒有在我國法律條文中出現(xiàn)過，截止到1998年，僅僅在七個地方法規(guī)中偶爾出現(xiàn)。

　　二，自治法涉及不同法律規(guī)范沖突的裁定問題

　　《自治法》第十九條明確規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼�治、�?jīng)濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案�！�

　　自治條例和單行條例作為較為特殊的地方性法規(guī)，其批準和備案制度遠遠高于一般性法規(guī)。但在《立法法》第六十九條的規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)，自治條例和單行條例“不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定”。這意味著《自治法》關(guān)于“上級國家的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關(guān)可以報經(jīng)該上級國家機關(guān)批準，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”的自治權(quán)不能完全被列入自治條例和單行條例，即自治條例和單行條例沒有變通權(quán)只有停止權(quán)。在這里自治權(quán)被部分的侵害和剝奪了；其二，全國人民代表大會常務(wù)委員會在批準自治條例和單行條例時要依據(jù)行政法規(guī)來審查其合法性，這表明全國人大常委會的立法權(quán)也被部分侵害和剝奪了；其三，由于自治州和自治縣的自治條例和單行條例需報其所在省、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效，而依據(jù)我國現(xiàn)行憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，省和直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會并沒有自治條例和單行條例的批準權(quán)，自治法實際上賦予了他們以批準權(quán)，而批準權(quán)的獲得又意味著部分立法權(quán)的獲得。

　　綜上所述，由于《自治法》涉及的不同法律規(guī)范發(fā)生沖突時的裁定究竟適用《民族區(qū)域自治法》還是《立法法》或其他相關(guān)法律的問題 ，在1984年《自治法》制定頒行以來的十七年間時有發(fā)生。因此，有必要在《自治法》中對此類問題進行規(guī)范，但遺憾的是2001年 修訂的《自治法》沒有考慮到這個問題；在沒有規(guī)范之前，考慮到自治法是基本法的特性，可以考慮以《自治法》的規(guī)定為準。

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