從中外質(zhì)詢制度的比較研究看我國人大如何監(jiān)督法院

從中外質(zhì)詢制度的比較研究看我國人大如何監(jiān)督法院 　　摘 要：西方質(zhì)詢制度與我國的質(zhì)詢制度存在著很多不同，最大的區(qū)別在于：西方的立法機(jī)關(guān)只能質(zhì)詢政府，我國法律規(guī)定人大不但可以質(zhì)詢政府，也可以質(zhì)詢法院。然而這一規(guī)定與現(xiàn)行憲法排除了全國人大對最高人民法院質(zhì)詢的規(guī)定相違背。通過比較歷次立法的變化規(guī)律可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生這種矛盾的原因并不令人費解，是由于立法機(jī)關(guān)違憲立法所致。對司法權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行分析我們也發(fā)現(xiàn)，法院與人大的關(guān)系相異于政府與人大的關(guān)系。因此，必須解決這一理論難題和立法矛盾，使人大和法院的監(jiān)督關(guān)系形成良性機(jī)制。本文最后指出，可以利用現(xiàn)有法律框架中關(guān)于詢問制度的規(guī)定完善人大監(jiān)督法院的制度。

　　關(guān)鍵詞：質(zhì)詢，比較分析，監(jiān)督法院，改進(jìn)

　　一、概述

　�。ㄒ唬└拍�

　　質(zhì)詢（questions）是指“議會內(nèi)閣制國家或人民代表大會制國家的代議機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)的成員（議員或人民代表就行政事務(wù)或其他問題向行政機(jī)關(guān)提出質(zhì)疑，要求行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人予以答復(fù)的制度。”[1]質(zhì)詢（questions）制度起源于英國，由請愿權(quán)發(fā)展而來，是資本主義國家國會監(jiān)督政府的一種輔助性權(quán)力。

　　通過考察質(zhì)詢制度在英國的起源和歷史演進(jìn)可以看出，英國議會對政府的首例質(zhì)詢出現(xiàn)于1721年的貴族院，1783年，平民院議長柯恩瓦利斯首次裁決如下：“任何一位議員可以認(rèn)為他有權(quán)向一位大臣、或一位任官職者提出問題；后者有權(quán)采取他認(rèn)為合適的態(tài)度，或答復(fù)，或不答復(fù)。” 1869年，平民院的工作通告首次開列一個新欄目為“Questions”，即質(zhì)詢，有學(xué)者將其視為質(zhì)詢制建立的時間。 議會質(zhì)詢權(quán)的行使隨著時間的推演變得越來越重要。其原因在于：以往議會監(jiān)督政府的權(quán)力包括很多種，如租稅權(quán)、立法權(quán)、不信任投票權(quán)與彈劾權(quán)，均為議會監(jiān)督政府的重要權(quán)力。但在后來，議會行使以上權(quán)力，要么只具形式，要么反被政府所約束，甚至放棄不用。在歷史上，國家政策既由議會決定，因此議會成為當(dāng)時全國政治中心，內(nèi)閣僅為議會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，僅執(zhí)行其決議而已。但在后來，議會所需討論的法案有增無減，且所討論的往往含有大量專門知識或技術(shù)問題，議員一方面對其根本缺乏了解，另一方面議員發(fā)言表決又因政黨紀(jì)律森嚴(yán)而須服從黨紀(jì)。其次，“福利國家”理念的興起又導(dǎo)致行政權(quán)在社會生活的方方面面都得到廣泛運用，行政權(quán)急遽膨脹，遠(yuǎn)非議會所能制約和控制。所以迫使議會在處理任何議案時不得不惟內(nèi)閣馬首是瞻，導(dǎo)致內(nèi)閣取代議會成為全國政治中心，而議會反退而居于接受內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)地位。再次，議會討論的又大多是內(nèi)閣所提的法案。議會雖能以不信任投票倒閣，但內(nèi)閣亦能下令解散議會以對抗。加之彈劾權(quán)在英國，又棄而不用。由于議會歷史上所享有的權(quán)力已逐漸失去監(jiān)督政府行政的功能，議會惟有憑借行使質(zhì)詢權(quán)以監(jiān)督政府施政�，F(xiàn)在，質(zhì)詢權(quán)已成為英國議會用以監(jiān)督政府的一項最重要權(quán)力。[2]

　�。ǘ�）作用

　　林紀(jì)東、蔣勁松、張友漁、張鏡影等學(xué)者將質(zhì)詢制度的作用歸納如下：1.了解政府施政情況。議會對內(nèi)閣的施政方針進(jìn)行質(zhì)詢就有要求政府解釋其疑問之義，以便議會審議法案等。學(xué)者公認(rèn)獲取情況是質(zhì)詢的基本功能；2.監(jiān)督并警示政府。質(zhì)詢盡管是一種消極監(jiān)督的方式，但能反映民眾要求，批評政府或指責(zé)其違法行為，從而加強(qiáng)政府的警覺；3.測試大臣水平。其一，質(zhì)詢能全面測試大臣對所領(lǐng)導(dǎo)的工作的熟悉狀況。大臣當(dāng)場如何回答能表明大臣對部里各項工作、各個動態(tài)是否知道和知道多少。其二，質(zhì)詢能最為真實地測試大臣本人的政治主張。因為設(shè)計巧妙的問題使大臣必須得即席答復(fù)，無法照本宣科；4.為人民、國會、政府之間進(jìn)行溝通提供制度平臺。一方面議員通過行使質(zhì)詢權(quán)，可知悉政府施政理由與目標(biāo)所在，由大眾傳播工具轉(zhuǎn)達(dá)于人民。人民對于政府施政，如有疑惑或批評，也可由議員質(zhì)詢政府使之澄清或反省；5.充當(dāng)政黨斗爭的手段。質(zhì)詢政治化能揭示政府和反對黨之間在如何治理國家上重大的、有時深刻的政治分歧，從而表明政府工作失誤的程度，也能判明責(zé)任的歸屬；6.真正代表人民利益的政黨也可以質(zhì)詢方式抨擊時弊，提高人民的覺悟；7.由正反意見的較量和比較可以深入研究重大問題的利弊。除了以上積極作用外，還有一些消極作用：如議員借質(zhì)詢攻擊政府或其中個人以達(dá)到其私人要挾的目的；對無關(guān)緊要的事情也進(jìn)行質(zhì)詢，浪費時間，使政府人員疲于應(yīng)付；導(dǎo)致內(nèi)閣更換頻繁，政局動蕩，最典型的例子就是法國第三、第四共和國的政局不穩(wěn)，僅在14年內(nèi)就更換內(nèi)閣達(dá)26次。

　　二、各國質(zhì)詢制度與中國的比較

　�。ㄒ唬┪鞣絿�家的質(zhì)詢制度

　　質(zhì)詢制度既然以內(nèi)閣總理或大臣為其對象，西方國家的質(zhì)詢制度一般都規(guī)定于內(nèi)閣制國家而非總統(tǒng)制國家。因為美國等總統(tǒng)制國家，依照三權(quán)分立觀點，認(rèn)為行政與立法機(jī)關(guān)，各自獨立行使其職權(quán)，行政機(jī)關(guān)既不對立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，國會議員對于總統(tǒng)及各部部長，也就沒有質(zhì)詢權(quán)。因此，在實行議會內(nèi)閣制的英國、法國、德國等國都明確規(guī)定了質(zhì)詢制度。而在實行總統(tǒng)制的美國，國會議員盡管不能在國會中對于總統(tǒng)及各部部長行使質(zhì)詢權(quán)，但在國會委員會審查法案時有權(quán)通知有關(guān)部長以證人之資格到會作證，名為“作證”，實為要求政府報告某項措施的理由，答復(fù)議員詢問。因此，美國國會議員雖無行使質(zhì)詢權(quán)之名卻有質(zhì)詢權(quán)之實。美國國會，亦有質(zhì)詢制度，不過不在國會大會中行使，而在委員會中行使而已。[3]本文所討論的其他國家的質(zhì)詢制度，主要是指議會內(nèi)閣制國家的質(zhì)詢制度而言的。

　　（二）我國的質(zhì)詢制度

　　《憲法》第73條規(guī)定，“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)�！薄吨腥A人民共和國全國人民代表大會組織法》（以下簡稱《全國人大組織法》）第16條對憲法所規(guī)定的這一質(zhì)詢制度作了具體規(guī)定。

　　然而，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第28條和第47條規(guī)定，地方各級人大代表十人以上聯(lián)名，常委會組成人員五人（縣級為三人）以上聯(lián)名，可以書面提出對本級人民政府和它所屬的工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。這說明現(xiàn)行立法對于最高人民法院和地方各級人民法院能否成為同級人大的質(zhì)詢對象的規(guī)定是不一致的。

　�。ㄈ�）中外質(zhì)詢制度比較

　　我國與西方各國的質(zhì)詢制度在內(nèi)容、方式、后果等方面均不同，分述如下：1.質(zhì)詢按照形式可分為口頭質(zhì)詢和書面質(zhì)詢：西方國家一般包括口頭質(zhì)詢和書面質(zhì)詢。日本則規(guī)定，議會如要提質(zhì)詢，必須把質(zhì)詢要點寫成書面材料。我國法律規(guī)定，人大代表和人大常委會組成人員提出質(zhì)詢案都僅能以書面方式提出；2.質(zhì)詢按照后果分為普通質(zhì)詢和正式質(zhì)詢：普通質(zhì)詢指質(zhì)詢者與被質(zhì)詢者的口頭或書面回答不構(gòu)成國會辯論問題。正式質(zhì)詢是議員對于內(nèi)閣的重要政策或措施的質(zhì)詢，由于關(guān)系重要，常成為國會辯論的問題，且常提出對內(nèi)閣的不信任案而更換內(nèi)閣。英國以普通質(zhì)詢?yōu)樵瓌t，歐洲大陸各國常用正式質(zhì)詢，這一正式質(zhì)詢制是導(dǎo)致歐洲大陸各國時常更換內(nèi)閣的原因之一。我國法律僅對質(zhì)詢制度作了原則性規(guī)定，未明確其法律后果，實質(zhì)上是普通質(zhì)詢制；3.質(zhì)詢主體，即有權(quán)

　　提出質(zhì)詢案的主體：實行議會兩院制的國家一般都允許兩院均能對政府進(jìn)行質(zhì)詢，如法國、阿根廷、西班牙等國。英國，則由平民院即下議院對內(nèi)閣提出質(zhì)詢。關(guān)于議員人數(shù)一般都不進(jìn)行限制。只有德國鑒于議會內(nèi)黨派林立的弊端對主體資格進(jìn)行了限制性規(guī)定：德國聯(lián)邦議院工作條例規(guī)定的質(zhì)詢案有大質(zhì)詢案、小質(zhì)詢案、口頭質(zhì)詢案和緊急質(zhì)詢案。大質(zhì)詢案和小質(zhì)詢案都需由5%以上議員簽名后書面提出。我國法律對不同級別的人大代表主體資格作了4種限制性規(guī)定，即全國人大一個代表團(tuán)或者三十名以上的代表，全國人大常委會組成人員十人以上，地方人大代表十人以上，地方人大常委會組成人員五人以上（縣級為三人）可以書面提出質(zhì)詢案。即使有這一限制，仍有學(xué)者主張要修改人數(shù)下限以對質(zhì)詢案的主體進(jìn)行更高的限制；4.議員提出質(zhì)詢案是否須經(jīng)議長準(zhǔn)許：一般國家都規(guī)定在質(zhì)詢案提出后須經(jīng)議會或議長同意后方能提交受質(zhì)詢對象，如日本、英國。我國法律規(guī)定，人大代表一旦提出質(zhì)詢案，只能由人大主席團(tuán)或常委會委員長會議（主任會議）決定口頭答復(fù)或書面答復(fù)，不得拒絕（詳見本部分第1節(jié)“口頭質(zhì)詢與書面質(zhì)詢”。）；5.內(nèi)容。各國一般規(guī)定了被質(zhì)詢者對于保密事項可以拒絕回答。英國還規(guī)定，對保密事項、或?qū)�歷屆政府因為國家政策而拒絕答復(fù)的問題或?qū)σ虼饛?fù)而會造成過量開支的問題為大臣可以拒絕回答的問題。我國無此規(guī)定；6. 議員在質(zhì)詢中的發(fā)問方式。英國議員質(zhì)詢內(nèi)閣的問題包括原問和補(bǔ)問。事前書面提交的問題只是原問，待大臣答復(fù)原問后，提原問的議員可緊接著提出補(bǔ)充問題即補(bǔ)問，補(bǔ)問則不提前通知被質(zhì)詢大臣。補(bǔ)問才是議員們真正關(guān)心的問題，而原問純粹是釣餌。我國法律規(guī)定，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)口頭答復(fù)的，提質(zhì)詢案的代表團(tuán)團(tuán)長或者提質(zhì)詢案的代表可以列席會議，發(fā)表意見；7.不被答復(fù)的后果：在英國，開會日內(nèi)大臣來不及口頭答復(fù)的，口頭質(zhì)詢問題轉(zhuǎn)為書面質(zhì)詢，由大臣進(jìn)行書面答復(fù)。我國法律對此沒有作任何規(guī)定。英國平民院對含糊其詞地答復(fù)問題的大臣現(xiàn)今仍未規(guī)定反擊辦法。但大臣平日冷落議員們的口頭質(zhì)詢即最易招致議員們反感。一有適當(dāng)時機(jī)，議員們對這樣的大臣就會揪住不放，迫其辭職以示懲罰。我國法律規(guī)定，提出質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢

　　機(jī)關(guān)再作答復(fù)。

　　三、最大的不同在于能否對法院進(jìn)行質(zhì)詢

　　質(zhì)詢制度從英國發(fā)起直至現(xiàn)今已在很多國家確立并發(fā)揮著很大的作用，但這些國家無一例外地都只規(guī)定了議會（國會）的質(zhì)詢對象只是政府，即只能針對政府進(jìn)行質(zhì)詢而不能質(zhì)詢法院。我國《地方組織法》第28條和第47條規(guī)定的質(zhì)詢制度卻規(guī)定，地方人大不但可以質(zhì)詢政府，還可以質(zhì)詢法院。把作為司法機(jī)關(guān)的法院納入質(zhì)詢對象可以說是中國與其他各國在質(zhì)詢制度上的最大區(qū)別。

　　對于質(zhì)詢對象是否應(yīng)當(dāng)包括法院，學(xué)者有不同意見。李曉斌認(rèn)為，《地方組織法》“增加對法院的質(zhì)詢權(quán)有違憲之嫌”，“不可能為憲法所接受，或者說憲法原意排斥這一內(nèi)容”。[4]童之偉認(rèn)為，根據(jù)憲法第二條的精神和憲法第三條確定的原則，各級人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督同級所有其他國家機(jī)關(guān)，而質(zhì)詢是監(jiān)督的一種形式。憲法第73條只將國務(wù)院及其工作機(jī)構(gòu)作為全國人大及其常委會組成人員的質(zhì)詢對象，使質(zhì)詢權(quán)行使主體和質(zhì)詢對象特定化，這就從邏輯上直接將“兩高”等其他中央國家機(jī)關(guān)都排除在質(zhì)詢對象的范圍之外了。但他認(rèn)為，不能以歐美式法治套路下處理代議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)關(guān)系的做法為參照點來看待和處理人大制度下人大與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。他最后指出，《地方組織法》如此規(guī)定是對《憲法》的一種發(fā)展和進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞阶兏�《憲法》�?3條，使憲法不僅能夠容納現(xiàn)行法律規(guī)定的質(zhì)詢權(quán)主體和質(zhì)詢對象，還為質(zhì)詢對象的進(jìn)一步擴(kuò)大留下必要的余地。[5]那么，我國法律到底是如何規(guī)定質(zhì)詢制度的呢？筆者通過對歷次立法進(jìn)行比較后將回應(yīng)這一爭論。

　　四、對我國歷次立法規(guī)定的評述

　�。ㄒ唬╆P(guān)于質(zhì)詢的不同規(guī)定

　　1.歷次《憲法》的不同表述

　　54年《憲法》第36條規(guī)定了質(zhì)問制度，75年《憲法》沒有規(guī)定。78年《憲法》第二十八條規(guī)定，全國人大代表有權(quán)向國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和國務(wù)院各部委提出質(zhì)詢。第三十六條賦予地方各級人大代表對同級國家機(jī)關(guān)相同的質(zhì)詢權(quán)。82年《憲法》第七十三條規(guī)定，全國人大代表在全國人大開會期間，全國人大常委會組成人員在常委會開會期間，有權(quán)依法提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部委的質(zhì)詢案。

　　2. 歷次《全國人大組織法》的不同表述

　　54年《全國人大組織法》第34條規(guī)定了符合54年《憲法》的質(zhì)問制度。82年《全國人大組織法》第十六條規(guī)定，在全國人大會議期間，一個代表團(tuán)或者三十名以上的代表可以書面提出對國務(wù)院和國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。

　　3.歷次《地方組織法》的不同表述

　　79年《地方組織法》第18條規(guī)定，地方各級人大舉行會議時，代表有權(quán)向本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院提出質(zhì)詢。82年《地方組織法》第十八條規(guī)定，地方各級人大舉行會議時，代表有權(quán)向本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院提出質(zhì)詢。86年《地方組織法》第23條規(guī)定，地方各級人大舉行會議時，代表十人以上聯(lián)名可以書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。95年《地方組織法》第28條照搬了86年《地方組織法》第23條的規(guī)定，不過增加了一些質(zhì)詢程序的規(guī)定。

　　4. 《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》（以下簡稱《全國人大議事規(guī)則》）第42條規(guī)定，全國人大會議期間，一個代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以書面提出對國務(wù)院和國務(wù)院各部門的質(zhì)詢案�！吨腥A人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》（以下簡稱《全國人大常委會議事規(guī)則》）第25條規(guī)定，在常委會會議期間，常委會組成人員十人以上聯(lián)名，可以書面提出對國務(wù)院及國務(wù)院各部委和最高人民法院、最高人民檢察院的質(zhì)詢案。

　　5.結(jié)論

　　筆者贊同童之偉認(rèn)為的82年《憲法》從邏輯結(jié)構(gòu)上排除了法院作為質(zhì)詢對象的可能性這一觀點�！度珖�人大組織法》的歷次規(guī)定則都是嚴(yán)格遵循《憲法》的。79年《地方組織法》盡管規(guī)定了人大可以質(zhì)詢法院，但符合78年《憲法》的規(guī)定。然而在82年《憲法》明確排除了人大對法院的質(zhì)詢之后所修訂的82年《地方組織法》仍沿用79年的規(guī)定而沒作相應(yīng)的變動。這一條文被原封不動地搬了過來，不僅一個字沒變，且條文在該法中的序列號也沒變，仍為第18條。筆者猜測這是一種疏忽所至，因為82年《地方組織法》同82年《憲法》都是由第五屆全國人大第五次會議通過的，可能存在時間上來不及修正這一因素。 86年和95年的兩次修正則表明了全國人大常委會在修訂時明顯違反了《憲法》。因為82年《憲法》已經(jīng)取消了人大對法院的質(zhì)詢制度，而在《憲法》作了改變后，法律沒有作相應(yīng)的改變，這可以說是一種被動違憲，也可叫做不作為違憲。因此，現(xiàn)行《地方組織法》中有關(guān)人大可以質(zhì)詢法院的規(guī)定明顯違憲；全國人大常設(shè)機(jī)關(guān)的議事規(guī)則也把最高人民法院也納入質(zhì)詢對象，不但違反了全國人大所通過的《全國人大組織法》和《全國人大議事規(guī)則》，更違反了《憲法》的規(guī)定。

　�。ǘ�）法院應(yīng)向人大“負(fù)責(zé)”還是“負(fù)責(zé)并報告工作”

　　對這一關(guān)系的認(rèn)識，學(xué)界不乏混淆者。部分學(xué)者描述法院向人大“負(fù)責(zé)并報告工作”時，都認(rèn)為這一關(guān)系是《憲法》和法律所規(guī)定的。 事實上，《憲法》和法律對此的規(guī)定是不一致的。

　　1.《憲法》中的不同表述

　　54年《憲法》第52條規(guī)定，國務(wù)院對全國人大“負(fù)責(zé)并報告工作”；在全國人大閉會期間，對全國人大常委會“負(fù)責(zé)并報告工作”。第66條規(guī)定，地方各級人民委員會（即地方各級人民政府）都對本級人大和上一級國家行政機(jī)關(guān)“負(fù)責(zé)并報告工作”。第80條規(guī)定，最高人民法院對全國人大“負(fù)責(zé)并報告工作”；在全國人大閉會期間，對全國人大常委會“負(fù)責(zé)并報告工作”。地方各級人民法院對本級人大“負(fù)責(zé)并報告工作”。75年《憲法》第19條、第25條和 78年《憲法》第30條、第42條都作了與54年《憲法》相同的規(guī)定。82年《憲法》第92條則規(guī)定，國務(wù)院對全國人大“負(fù)責(zé)并報告工作”；在全國人大閉會期間，對全國人大常委會“負(fù)責(zé)并報告工作”。第128條規(guī)定，最高人民法院對全國人大和全國人大常委會“負(fù)責(zé)”。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)“負(fù)責(zé)”。

　　2. 《法院組織法》中的不同表述

　　79年《法院組織法》第17條規(guī)定，最高人民法院對全國人大和全國人大常委會“負(fù)責(zé)并報告工作”。地方各級人民法院對本級人大及其常委會“負(fù)責(zé)并報告工作”。下級人民法院的審判工作受上級人民法院監(jiān)督。各級人民法院的司法行政工作由司法行政機(jī)關(guān)管理�！�83年《法院組織法》第17條僅刪除了79年《法院組織法》第17條第三款，即”各級人民法院的司法行政工作由司法行政機(jī)關(guān)管理“，其余的完全照搬。

　　3.結(jié)論

　　前三部《憲法》都規(guī)定了最高人民法院和國務(wù)院一樣要向全國人大及其常委會“負(fù)責(zé)并報告工作”，而82年《憲法》第93條規(guī)定了國務(wù)院對全國人大及其常委會“負(fù)責(zé)并報告工作”，第128條卻規(guī)定了最高法院對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，去掉了“報告工作”四個字，這是立憲者對國家機(jī)關(guān)性質(zhì)的認(rèn)識的進(jìn)步。79年《法院組織法》規(guī)定法院要向同級人大及其常委會“負(fù)責(zé)并報告工作”，這是符合78年《憲法》的。然而在82年《憲法》已經(jīng)對這一關(guān)系作出了如此明顯的改動后，全國人大常委會修訂的《法院組織法》仍然規(guī)定法院應(yīng)該向同級人大及其常委會“負(fù)責(zé)并報告工作”，這不能不說是漠視《憲法》的這一修訂，不顧根本大法的客觀存在而想當(dāng)然地進(jìn)行修訂，導(dǎo)致該規(guī)定與現(xiàn)行《憲法》第128條嚴(yán)重抵觸。從理論上說，“報告工作”也不適合法院。因為法官并不對院長負(fù)責(zé)，下級法院并不對上級法院負(fù)責(zé)，而“報告工作”的可能后果是如果報告不能被通過，法院院長就要承擔(dān)一定責(zé)任。而由法院院長對他并不負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的本院法官和下級法院的審判工作負(fù)責(zé)，這是于理于法都說不通的。因此，法院只應(yīng)對人大“負(fù)責(zé)”而非“負(fù)責(zé)并報告工作”。

　　（三）關(guān)于民主集中制的不同表述

　　54年《憲法》第二條規(guī)定，全國人大、地方各級人大和其他國家機(jī)關(guān)，一律實行民主集中制。75年《憲法》第三條和78年《憲法》第三條都作了與此相同的規(guī)定。82年《憲法》第三條則規(guī)定，國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人大和地方各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。

　　可以明顯看出，前三部《憲法》都規(guī)定了國家機(jī)關(guān)一律實行民主集中制，且沒有對這一民主集中制的含義進(jìn)行說明。相比之下，82年《憲法》的規(guī)定更科學(xué)，因為它只規(guī)定了國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則而非國家機(jī)關(guān)一律實行民主集中制，這是基于對各個國家機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力性質(zhì)的科學(xué)認(rèn)識�！熬哂袥Q策權(quán)的黨的組織機(jī)構(gòu)和具有立法權(quán)的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，他們追求的是政治方向的正確，重大決策的科學(xué)和法律的公正與權(quán)威性，這就要求集思廣益，決策問題考慮周詳”，“因而，這些機(jī)構(gòu)中實行以少數(shù)服從多數(shù)原則為基礎(chǔ)的民主集中制（委員會制）”，“國家行政機(jī)構(gòu)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它追求的是工作效能，要求權(quán)力集中，行動迅速，責(zé)任明確，因而實行首長負(fù)責(zé)制�！盵6] 相比之下，司法機(jī)關(guān)由法官個人對法律和案件負(fù)責(zé)，不對院長負(fù)責(zé)，沒有立法機(jī)關(guān)式的民主，也沒有行政機(jī)關(guān)式的集中，因此，民主集中制不適合司法機(jī)關(guān)。 82年《憲法》第三條第二、三、

　　四款中還對民主集中制進(jìn)行了解釋：即在人大和同級國家機(jī)關(guān)這一橫向國家權(quán)力體系和中央與地方、上下級行政機(jī)關(guān)的縱向權(quán)力體系中實行民主集中制原則。

　　由此可見，在國家權(quán)力體系中實行民主集中制原則在很大程度上是排除了法院的，僅在法院由人大產(chǎn)生這一層次上實行民主集中制，法院內(nèi)部體制并不實行這一原則。因此，才有82年《憲法》一改前三部《憲法》的表述方式，承認(rèn)了司法機(jī)關(guān)和司法權(quán)的特殊性。

　　（四）違反憲法規(guī)定者一律無效

　　正如本文已經(jīng)論述的，無論是關(guān)于質(zhì)詢對象的規(guī)定，還是法院與人大的關(guān)系，以及民主集中制的規(guī)定，都體現(xiàn)了憲法制定者對于法院以及司法權(quán)的特殊地位和性質(zhì)的科學(xué)認(rèn)識�？梢哉f，這些規(guī)定是憲法制定者的一種精心安排，是對我國政體和國情的深刻認(rèn)識，是歷史的進(jìn)步。然而，全國人大常委會在82年《憲法》生效后的歷次立法或修改法律的行為卻無視82年《憲法》的改變，所制定或修改的《地方組織法》、《法院組織法》等法律以及議事規(guī)則均違反了《憲法》，全國人大制定的《全國人大代表法》也違反了《憲法》。具體論述如下。

　　1.關(guān)于如何解釋最高權(quán)力機(jī)關(guān)的違憲行為，學(xué)者對此形成了對立的兩種意見，本文在第三部分已進(jìn)行過描述。童之偉認(rèn)為，《地方組織法》規(guī)定人大可以質(zhì)詢法院是對《憲法》的一種發(fā)展和進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞阶兏�《憲法》�?3條。這一觀點值得商榷。“英人以為縱可視為違反憲法之法律，既為國會之所制定，即為主權(quán)者最新之意思表示，對舊法之憲法的法規(guī)應(yīng)有優(yōu)先的效力，法律上毫無答疑�！盵7]這一觀點與童教授的觀點很相似，都贊同新法優(yōu)于舊法。然而，正如童教授也指出的，我們不能把英國式的制度照搬來中國。英國是不成文憲法的典型國家，其憲法是柔性憲法，因此，英國的憲法是以一般法律形式表現(xiàn)出來的，其制定、修改的程序及法律效力都同于普通法律，因此，英國國會所通過的一般法律只要具有憲法性都稱之為憲法性法律，既然與在此之前的憲法性法律等效，自然可以對其進(jìn)行修改，即新法優(yōu)于舊法原則。然而，我國是大陸法系國家，我國憲法是成文憲法，是剛性憲法，與英國憲法正好相反，因此，新法優(yōu)于舊法這一原則自然不適用于我國的新（普通）法和舊（憲）法之間的關(guān)系。同為大陸法系的法國，“憲法與法律有本末輕重之別，賦予憲法以特別優(yōu)越之效力，非依憲法會議不得修正之�！盵8]因此，即使是制憲、修憲主體的全國人大，其通過的法律，除非是以修憲程序（必須由全國人大常委會或1/5以上全國人大代表提議，并經(jīng)2/3以上全國人大代表通過）通過的憲法修正案，都不得對憲法作出任何修正和進(jìn)行違反憲法的規(guī)定，更遑論只是全國人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的全國人大常委會了。

　　2.盡管全國人大及其常委會的權(quán)力在理論上是全權(quán)性的，但在《憲法》設(shè)計上，為了國家權(quán)力的科學(xué)行使，把司法權(quán)賦予了法院和檢察院，把行政權(quán)賦予了政府，人大只享有包括立法權(quán)在內(nèi)的除司法權(quán)和行政權(quán)之外的其他權(quán)力。因此，人大的權(quán)力并不是無限的，“它的權(quán)力應(yīng)當(dāng)首先在憲法范圍內(nèi)行使。尤其是事關(guān)人大本身和其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系問題，人大必須恪守憲法確定的權(quán)力范圍

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