憲法之道

憲法之道 　　憲法是根本法，為什么老是改？1980年醞釀修憲時(shí)，曾提出和討論過(guò)這個(gè)問(wèn)題。的確，1975年、1978年、1982年各出一部新憲法，三、四年一大變，七年出三部，在和平時(shí)期的世界憲法歷史上可謂罕見(jiàn)。不過(guò)，就當(dāng)時(shí)的背景和條件論，這又是可以理解的。回顧1982年憲法修改的歷程，我們可以得到許多啟迪。

　　1975年憲法意在鞏固“無(wú)產(chǎn)階級(jí)文化大革命”的成果，貫徹落實(shí)“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命”的思想，從現(xiàn)代憲法的角度看，是1954年憲法的一個(gè)倒退，同時(shí)，也證實(shí)了在沒(méi)有法治的情況下，任何政治意愿都是可以通過(guò)合法程序?qū)懭霊椃ǖ摹?978年憲法意在否定“四人幫”，恢復(fù)國(guó)家秩序，制定后還作了修改，如1980年5月取消憲法第45條規(guī)定的運(yùn)用“大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)”的權(quán)利。在解放思想、實(shí)事求是的過(guò)程中，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，僅僅靠粉碎“四人幫”、平反冤假錯(cuò)案、取消“四大”等，還不足以防止“文革”的悲劇重演。1980年，鄧小平發(fā)表題為《關(guān)于黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話。他說(shuō)，我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是，組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好，可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好，可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)�走向反面。不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全面性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。因此，防止“文革”的悲劇重演，不僅僅要從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不僅僅要消除“四大”等誘發(fā)“文革”復(fù)燃的隱患，更重要的，是要發(fā)揚(yáng)民主，健全法制，完善國(guó)家制度，保障公民權(quán)利。1981年，《關(guān)于建黨以來(lái)若干歷史問(wèn)題的決議》特別強(qiáng)調(diào)，必須鞏固完善國(guó)家的憲法和法律，并使之成為任何人都必須遵守的不可侵犯的力量，絕不能讓類似“文化大革命”的混亂局面在任何范圍內(nèi)重演。這樣，修改或重新制定憲法的問(wèn)題就被提了出來(lái)。

　　可以說(shuō)，從1975年憲法到1978年憲法再到1982年憲法，有一個(gè)相對(duì)完整的歷史邏輯。這個(gè)邏輯的核心，是與秩序意識(shí)覺(jué)醒相伴隨的法制意識(shí)的覺(jué)醒。這種覺(jué)醒，既顯示了對(duì)“文革”期間無(wú)法無(wú)天狀態(tài)的厭棄和對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和公民權(quán)利的向往，也透現(xiàn)出在經(jīng)歷人治暴虐、德治落空之后必定轉(zhuǎn)向普通秩序和一般規(guī)矩的歷史輪回。

　　要使憲法“成為任何人都必須遵守的不可侵犯的力量”，先得制定出一部好的憲法。法律權(quán)威從來(lái)就不僅僅來(lái)自以國(guó)家暴力機(jī)器為憑借的外在強(qiáng)制，而是更多地來(lái)自法律自身的內(nèi)在理性。惟有良法而非惡法，才具有為人遵守、不可侵犯的內(nèi)在力量。無(wú)良法則無(wú)善治，無(wú)賢人則無(wú)良法。1980年9月成立的憲法修改委員會(huì)，雖非野無(wú)遺賢，但也稱得上群賢會(huì)集。除了葉劍英任主任，宋慶齡、彭真任副主任外，103名委員里，既有鄧小平、陳云、胡耀邦、王震、許世友等，也有梁漱溟、葉圣陶、史良、費(fèi)孝通、榮毅仁等。1982年4月，憲法草案交付全民討論，討論規(guī)模之大、參加人數(shù)之多、氣氛之濃、影響之廣，史無(wú)前例。根據(jù)全民討論中提出的意見(jiàn)，對(duì)草案所作的補(bǔ)充修改近百處。當(dāng)然，制定出一部好憲法，最要緊的，還是如何正確認(rèn)識(shí)和解決憲法的基本問(wèn)題。

　　憲法是國(guó)家的根本法。憲法的基本問(wèn)題，是國(guó)家的根本制度和公民的基本權(quán)利問(wèn)題，是經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)體制的主要框架和原則問(wèn)題。結(jié)束“文革”尤其是中共十一屆三中全會(huì)后，工作重心逐漸從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，改革開(kāi)放、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化成為舉國(guó)共識(shí)，健全民主、加強(qiáng)法制的提法深入人心，但是，對(duì)于憲法基本問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和研究，還不能說(shuō)是深入而全面的。例如，改革開(kāi)放究竟需要什么樣的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)政治體制？什么樣的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)政治體制不僅能夠支持改革開(kāi)放的決策和過(guò)程，而且可以容納和消化改革開(kāi)放所導(dǎo)致的道德文化和社會(huì)政治方面的諸多積極的和消極的結(jié)果，并能夠把消極結(jié)果最小化、把積極結(jié)果進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為民族振興、國(guó)家富強(qiáng)和人民團(tuán)結(jié)的動(dòng)力和資源？法律的作用如果不僅僅在于恢復(fù)和維護(hù)被“文革”破壞了的秩序并鞏固和維護(hù)現(xiàn)有秩序，那么，法律還應(yīng)當(dāng)做些什么呢？當(dāng)時(shí)，學(xué)界關(guān)于人治與法治的討論、關(guān)于法律本質(zhì)的討論、關(guān)于民主與法制關(guān)系的討論和法律面前人人平等的討論，為確立民主和法治的大方向，提供了重要的理論支持，但是，對(duì)于究竟應(yīng)當(dāng)制定什么樣的憲法和法律以及怎樣制定，卻不是很清楚的。例如，1978年12月，三中全會(huì)公報(bào)認(rèn)為，“大規(guī)模的急風(fēng)暴雨式的群眾階級(jí)斗爭(zhēng)已經(jīng)基本結(jié)束，對(duì)于社會(huì)主義社會(huì)的階級(jí)斗爭(zhēng)，應(yīng)該按照嚴(yán)格區(qū)分和正確處理兩類不同性質(zhì)的矛盾的方針去解決，按照憲法和法律規(guī)定的程序去解決”； “憲法規(guī)定的公民權(quán)利，必須堅(jiān)決保障”，但是，究竟什么是“社會(huì)主義社會(huì)的階級(jí)斗爭(zhēng)”？憲法如何規(guī)定解決階級(jí)斗爭(zhēng)的“程序”？“公民權(quán)利”是否只能限于憲法而且限于1978年憲法？又如，把人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求與落后的生產(chǎn)力之間的矛盾宣布為社會(huì)的主要矛盾，不等于各階級(jí)、階層、群體間的矛盾在客觀上就不存在，更不意味著這些社會(huì)矛盾可以因改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)而自動(dòng)解決；拋棄疾風(fēng)暴雨式階級(jí)斗爭(zhēng)的做法，不意味著找到了解決超出供需矛盾的諸多社會(huì)矛盾的好辦法，更不意味著解決供需矛盾的辦法可以直接成為或者可以替代健全民主和加強(qiáng)法制的基本辦法。那么，法律應(yīng)當(dāng)如何通過(guò)調(diào)整社會(huì)關(guān)系來(lái)解決社會(huì)矛盾？憲法應(yīng)當(dāng)如何通過(guò)規(guī)定基本原則和制度來(lái)確保民主和法制的正確方向？

　　在改革開(kāi)放已近四分之一世紀(jì)，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和依法治國(guó)方略皆已確立的今天，盡管我們不能說(shuō)，當(dāng)初的修憲者們對(duì)上述問(wèn)題所作的理論回答和制度安排都是明確而且正確的，但是，他們所顯示的理論勇氣和決斷能力，依然令人敬佩。這里舉幾個(gè)例子。首先是關(guān)于修憲究竟以哪一部憲法為基礎(chǔ)。和平時(shí)期修憲之通例乃是以被修改的憲法即現(xiàn)行憲法為基礎(chǔ)憲法。當(dāng)時(shí)的現(xiàn)行憲法是1978年憲法。該憲法雖然對(duì)1975年憲法有所修改，但是，在序言里仍然肯定“文革”，堅(jiān)持以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，關(guān)于國(guó)家性質(zhì)、社會(huì)矛盾、共產(chǎn)黨與人大、與公民的關(guān)系以及關(guān)于工作重心等重要問(wèn)題，也保留了不少不恰當(dāng)乃至錯(cuò)誤的規(guī)定。鑒于此，憲法修改委員會(huì)決定不以現(xiàn)行憲法、而以1954年憲法為基礎(chǔ)來(lái)修改憲法。另一個(gè)例子是關(guān)于政協(xié)和人大的地位。由于政協(xié)代行過(guò)人大職權(quán)，從《共同綱領(lǐng)》到54憲法，政治協(xié)商有許多成功的經(jīng)驗(yàn)，政協(xié)在文革期間又有不幸的遭遇，加之人大和政協(xié)的作用都要進(jìn)一步加強(qiáng)，因而兩院制問(wèn)題被提了出來(lái)。從修憲的史料看，曾有過(guò)公開(kāi)、坦率、熱烈而又嚴(yán)肅的討論，最后還是決定既不實(shí)行兩院制，也不實(shí)行一院制，而是要堅(jiān)持實(shí)行人民代表大會(huì)制度。還有一個(gè)例子是關(guān)于怎樣規(guī)定公民權(quán)利。 1975年憲法和1978年憲法都把公民權(quán)利和義務(wù)一章放在國(guó)家機(jī)構(gòu)一章之后，但修憲者決定將這一章的位置提前，以表示國(guó)家權(quán)力屬于人民，先有公民的權(quán)利，才有國(guó)家的權(quán)力；同時(shí)，不僅增加了公民權(quán)利條款的數(shù)量，而且恢復(fù)了1954年憲法關(guān)于法律面前人人平等原則，擴(kuò)大了公民的政治權(quán)利范圍，增加了對(duì)公民權(quán)利的程序性保障條款，增寫了關(guān)于公民基層自治權(quán)利的規(guī)定，明確了權(quán)利與義務(wù)一致的原則。

　　從是否修憲，到由誰(shuí)來(lái)修憲，按何種程序修憲，以哪部憲法為基礎(chǔ)修憲，尤其是修什么、不修什么，這些都不是簡(jiǎn)單的政治決斷，更重要的是，體現(xiàn)著對(duì)憲法的某種規(guī)律或法則的苦苦求索。解決好這些問(wèn)題，不僅僅要靠解放思想、銳意改革的精神和勇氣，更重要的，是要靠對(duì)憲法之道的認(rèn)識(shí)和把握。

　　凡事皆有道。事分大小，道有本末。憲法乃根本大法，憲法之道乃根本之道。根本之道，大道也，即所謂根本規(guī)律、普適事理。古人所謂天道、地道、人道，說(shuō)的都是大道。如，《易。說(shuō)卦》：“是以立天之道曰陰與陽(yáng)，立地之道曰柔與剛，立人之道曰仁與義�！睉椃ㄖ�道，也就是某種內(nèi)在于憲法又立于憲法之上的規(guī)律或法則，是憲法之為憲法的根據(jù)。我們說(shuō)，憲法是國(guó)家的根本法，這不僅僅是、甚至主要不是由于憲法規(guī)定著國(guó)家制度的基本事項(xiàng)，是治國(guó)的總章程，而是因?yàn)閼椃�體現(xiàn)著某種根本規(guī)律或法則。這也是許多規(guī)定國(guó)家制度的基本事項(xiàng)并標(biāo)著“經(jīng)天緯地”、“安邦定國(guó)”一類字樣的古代法典如《漢謨拉比法典》、《摩奴法典》、《唐律》等，不能稱作憲法的緣故。那么，現(xiàn)代憲法所遵循的根本法則是什么呢？

　　從現(xiàn)代憲法的歷史來(lái)看，人類認(rèn)識(shí)和把握并通過(guò)憲法制度表述出來(lái)的帶有根本意義的法則主要有三：一是價(jià)值法則，其核心為人本和自由。人本即一切為了人，為了一切人。自由即維護(hù)人的尊嚴(yán)和福祉。二是政治法則，其要義是人民主權(quán)。三是程序法則，它通過(guò)具體的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作體現(xiàn)程序理性。其中，價(jià)值法則是最根本的，它是憲法的價(jià)值來(lái)源和邏輯起點(diǎn)，并由此完成對(duì)憲政的正當(dāng)性、合法性的證成。政治法則和程序法則是價(jià)值法則在公共領(lǐng)域里的運(yùn)用，其運(yùn)用的程度和方式在很大程度上取決于每個(gè)國(guó)家的實(shí)際條件。人民主權(quán)的政治法則主要解決政治動(dòng)力和政治正當(dāng)性問(wèn)題，程序理性的程序法則主要解決制度設(shè)置和程序正當(dāng)性問(wèn)題，它們通過(guò)在公共領(lǐng)域里解決價(jià)值法則的有效性問(wèn)題，構(gòu)成憲法制度，并通過(guò)使用權(quán)利語(yǔ)言，從人權(quán)或自然權(quán)利中推導(dǎo)出若干政治權(quán)利和程序權(quán)利，構(gòu)成憲法權(quán)利。價(jià)值法則與政治法則、程序法則的關(guān)系，用中國(guó)傳統(tǒng)的術(shù)語(yǔ)來(lái)講，是道統(tǒng)與政統(tǒng)、法統(tǒng)的關(guān)系。人民主權(quán)和程序理性在許多場(chǎng)境里都可能作為法律合法性、至上性的論據(jù)，例如，法律反映大多數(shù)人的意志、符合正當(dāng)程序等，但是，歸根結(jié)底，政治法則和程序法則是從價(jià)值法則里推演出來(lái)的，并由價(jià)值法則決定和統(tǒng)攝。惟有價(jià)值法則才是根本法則的核心，決定和表現(xiàn)憲法和憲政的真正本質(zhì)，為憲政奠定最終的合法性基礎(chǔ)。如果把握不了人本和自由這個(gè)核心，便會(huì)只有憲法秩序，沒(méi)有憲政秩序。

　　價(jià)值法則、政治法則和程序法則這三個(gè)法則乃根本法之根本，是憲法本身合法化的基本要素。它們既是憲法的根本法地位的憑藉和最高法律效力的源泉，又是立憲、修憲、行憲的制約和指導(dǎo)，是憲法之上的法。這樣的法則，即古人所謂不易之則，“不為秦、楚變節(jié)，不為胡、越改容，常一而不邪，方行而不流，一日型之，萬(wàn)世傳之”。這樣的法則涵蘊(yùn)于人類生活的日常規(guī)則，與其說(shuō)要靠我們來(lái)制造或發(fā)明，不如說(shuō)要靠我們來(lái)發(fā)現(xiàn)或敘述。這樣的法則如何論證和闡發(fā)，表現(xiàn)著特定國(guó)家和文化的理論能力和哲學(xué)風(fēng)格。這樣的法則如何識(shí)別和實(shí)施，取決于特定國(guó)家和文化的法律傳統(tǒng)和制度安排。這樣的法則叫什么，在很大程度上，是個(gè)修辭策略問(wèn)題。我們可以稱之為“客觀法”、“自然法”、“最高法”、“天法”，也可以稱之為“客觀規(guī)律”、“共識(shí)”、“基本原則”、“憲政觀念”、“道統(tǒng)”、“天道”等。遵循這樣的法則，便是古人所謂“法法”。法律之上若沒(méi)有法，就像權(quán)力之上沒(méi)有法那樣，也是會(huì)走向?qū)�橫和任意的。法律要確實(shí)居于權(quán)力之上，法律之上還必須有法。

　　根本法則乃憲法道之所本，道之所在。1982年憲法的成功之處，在于它從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，確認(rèn)并規(guī)定了一些既反映時(shí)代要求和社會(huì)變遷，又行之久遠(yuǎn)、歷久彌新的重要觀念和原則。當(dāng)初以1954年憲法而不以1978年憲法為修憲基礎(chǔ)，說(shuō)到底，是因?yàn)?954年憲法要比1978年憲法較好地反映了價(jià)值法則、政治法則和程序法則的要求，體現(xiàn)了現(xiàn)代憲法尤其是社會(huì)主義憲法的一般特征。20年來(lái)，憲法在實(shí)施的過(guò)程中，有3次共17處修改，其中大多數(shù)修改是關(guān)于序言和總綱的，這表明，我們對(duì)根本法則的認(rèn)識(shí)和表述，無(wú)論在實(shí)體內(nèi)容方面，還是在抽象技術(shù)方面，都還在不斷求索。

　　近年來(lái)，修改憲法的呼聲不絕。當(dāng)此之時(shí)，更應(yīng)當(dāng)對(duì)憲政原理探幽究微，對(duì)修憲主張慎之又慎。只有把握憲法之道，明了憲法之法，才能確定哪些是必須寫進(jìn)憲法的，哪些是不能寫進(jìn)憲法的；哪些是必須改的，哪些是不能改的，從而明確方向，分清綱目，既定元固本，又開(kāi)拓創(chuàng)新。在改革和創(chuàng)新成為時(shí)尚的時(shí)候，應(yīng)特別注意處理好定元固本與開(kāi)拓創(chuàng)新的關(guān)系，用古人的話說(shuō)，就是既要“觀時(shí)俗”，又要“察國(guó)本”。憲法不僅要跟著改革的步伐走，不斷確認(rèn)和鞏固改革的成果，而且要更多地引導(dǎo)改革、指導(dǎo)改革，為改革留出必要的空間，為中國(guó)社會(huì)發(fā)展和中華文明進(jìn)步提供更宏大、更堅(jiān)固的理論和制度框架，并在必要時(shí)能夠限制改革、約束改革，從而，借助法律的力量，以不變應(yīng)萬(wàn)變，以萬(wàn)變定不變。從某種意義上講，改革表面上是要改什么，其實(shí)是要最終明確什么是不能改的，而且還要加固的。這才是真正辯證的改革哲學(xué)。如此看來(lái)，憲法之道，與其為變革之道，毋寧為不變之道。

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