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研究FDI條件下我國(guó)應(yīng)對(duì)跨國(guó)污染轉(zhuǎn)移的策略
摘要:改革開(kāi)放30年來(lái),我國(guó)FDI利用規(guī)模和層次均有了較大幅度的提高。外商直接投成為我國(guó)引進(jìn)和利用外資的主體。對(duì)于促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),加速我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了極其重要的作用。但伴隨著FDI的引入,也使一些能耗高、污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)由發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移到我國(guó),使我國(guó)本已十分脆弱的環(huán)境“雪上加霜”。致使我國(guó)面臨生態(tài)環(huán)境惡化、淘汰受控物質(zhì)進(jìn)程減緩以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低度化剛性等問(wèn)題。這與以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的單一官員績(jī)效評(píng)機(jī)制以及過(guò)低的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法律制度的缺失有關(guān)。因而,通過(guò)引導(dǎo)外資的產(chǎn)業(yè)流向、建立利用外資中的地方干部生態(tài)政績(jī)考核制度以及完善我國(guó)環(huán)境立法體系等措施有助于上述問(wèn)題的解決。
關(guān)鍵詞:FDI 跨國(guó)污染轉(zhuǎn)移 產(chǎn)業(yè)流向
0 引言
FDI是我國(guó)利用和引進(jìn)外資的重要途徑。對(duì)于加速我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),提高資本的有機(jī)構(gòu),縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)差距。加速我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。然而,但伴隨著FDI的引入,也使一些能耗高、污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)由發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移到我國(guó),使我國(guó)本已十分脆弱的環(huán)境“雪上加霜”。致使我國(guó)生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化、污染事件頻發(fā)、制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。因而,分析FDI條件下,跨國(guó)污染在我國(guó)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀、影響及成因。尋找合理的解決途徑,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義及理論價(jià)值。
1 FDI對(duì)我國(guó)造成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題
2008年非金融領(lǐng)域外商直接投資額為407億美元,比上年增長(zhǎng)63.6%。我國(guó)累計(jì)吸收外商直接投資超過(guò)6766億美元,來(lái)華投資的國(guó)家和地區(qū)近200個(gè),全球500強(qiáng)企業(yè)已有約480家來(lái)華投資興業(yè)。外商直接投資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造發(fā)揮了非常重要的作用,但與此同時(shí),外商投資也對(duì)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境安全帶來(lái)巨大的負(fù)面影響。
1.1 跨國(guó)公司將ODS的生產(chǎn)消費(fèi)轉(zhuǎn)移到中國(guó),影響中國(guó)淘汰受控物質(zhì)的進(jìn)程 由于污染造成臭氧損耗直接影響和危及人類健康,已成為世界三大全球性環(huán)境問(wèn)題之一。進(jìn)入80年代,如何控制破壞臭氧物質(zhì)的生產(chǎn)和使用,有效保護(hù)臭氧層已成為全球關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。1985年,20多個(gè)國(guó)家簽署了《保護(hù)臭氧層維也納公約》。1990年6月《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)的修正案》正式生效,中國(guó)政府于1991年6月19日宣布加入經(jīng)過(guò)修正的蒙特利爾議定書(shū)。盡管蒙特利爾議定書(shū)及其修正案中為發(fā)展中國(guó)家提供了一個(gè)較長(zhǎng)期的寬限期,但它在非締約國(guó)通過(guò)投資方式向第五條款締約國(guó)轉(zhuǎn)移ODS生產(chǎn)和消費(fèi)沒(méi)有采取任何限制措施。其允許向第五條款成員國(guó)轉(zhuǎn)移ODS的生產(chǎn)與消費(fèi)條款本身為發(fā)達(dá)國(guó)家和一些新興工業(yè)化國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移這些產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)開(kāi)了綠燈。一些投資者利用發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在淘汰時(shí)間上的差距,以直接投資方式將ODS的生產(chǎn)和消費(fèi)轉(zhuǎn)移到移到發(fā)展中締約國(guó)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),清洗、制冷和泡沫是外商投資較集中的行業(yè),這三個(gè)行業(yè)占企業(yè)總數(shù)的95.7%和外資總額的98.03%。跨國(guó)公司如此大規(guī)模地轉(zhuǎn)移ODS生產(chǎn)與消費(fèi),除了對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境造成破壞以外,還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果,它將會(huì)影響中國(guó)淘汰受控物質(zhì)的進(jìn)程,從而影響中國(guó)履行對(duì)國(guó)際社會(huì)的承諾。
1.2 部分外商投資企業(yè)直接參與國(guó)外危險(xiǎn)廢物的進(jìn)口,加劇了我國(guó)生態(tài)環(huán)境的危機(jī) 中國(guó)政府對(duì)危險(xiǎn)廢棄物的越境轉(zhuǎn)移一貫持堅(jiān)決反對(duì)態(tài)度,1990年3月22日,中國(guó)政府簽署了《巴塞爾公約》,1991年9月,中國(guó)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)了該公約,同時(shí)中國(guó)也制定了一系列有關(guān)控制有害廢物轉(zhuǎn)移的法律。然而,一些外商投資企業(yè)直接從事危險(xiǎn)廢物的進(jìn)口、加工、處置,對(duì)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境直接造成了極大的損害。這些廢物主要來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家和新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū),2007年從美國(guó)、日本和香港進(jìn)口的廢物分別占進(jìn)口總量的24.25%、9.88%和5.58%,沿海地區(qū)是危險(xiǎn)廢物的主要進(jìn)口地和使用地。從目前海關(guān)查獲的情況看,浙江、江蘇、福建、廣東、山東是主要進(jìn)口地和使用地,上海、天津、遼寧、北京、江西也發(fā)現(xiàn)不少危險(xiǎn)廢物。洋垃圾的大量進(jìn)口無(wú)疑加劇生態(tài)環(huán)境危機(jī),危險(xiǎn)廢物的堆放、拆解、處置等過(guò)程嚴(yán)重污染了當(dāng)?shù)氐乃|(zhì)、大氣、耕地,一些人的健康受到損害。中外合資江西華隆化學(xué)有限公司進(jìn)口的3萬(wàn)噸生活垃圾嚴(yán)重污染了20公頃的土地,許多工人和農(nóng)民受到病菌的感染。
3 FDI條件下我國(guó)面臨的跨國(guó)污染轉(zhuǎn)移的成因
3.1 單一的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的官員的績(jī)效考核機(jī)制 在我國(guó)現(xiàn)階段,官員的 政績(jī)考核制度是“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型制度”,該制度決定了地方政府官員自身利益最大化的實(shí)現(xiàn),要以上級(jí)政府確定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為條件,經(jīng)濟(jì)目標(biāo)完成程度和官員自身收益大小成正相關(guān),從而引發(fā)片面追求引資數(shù)量,不論代價(jià)地引進(jìn)外資。由于引資心切,對(duì)項(xiàng)目的可行性分析不足,致使大批效益低下、技術(shù)落后、環(huán)境污染的外資項(xiàng)目被引入。地方政府在引進(jìn)外資與污染轉(zhuǎn)移的損害利益比較中,選擇前者而忽視后者。有些地方環(huán)境政策的制定首先考慮的就是廠商的利益,而以犧牲環(huán)境為代價(jià),更有甚者改變法律、法規(guī)的執(zhí)行,使得污染產(chǎn)業(yè)得以順利轉(zhuǎn)移。在FDI進(jìn)入高污染行業(yè)的項(xiàng)目審批和立項(xiàng)投產(chǎn)后的監(jiān)管環(huán)節(jié),現(xiàn)有立法對(duì)其目標(biāo)市場(chǎng)計(jì)劃和產(chǎn)品銷(xiāo)售方向無(wú)任何限制或強(qiáng)制性規(guī)定,這無(wú)異于鼓勵(lì)外國(guó)投資者消耗我國(guó)的環(huán)境資源滿足國(guó)外市場(chǎng)需求,并以此牟利。政府缺位的存在以及政府重引進(jìn)、輕監(jiān)管、輕引導(dǎo)的做法給FDI利用中的跨國(guó)污染轉(zhuǎn)移提供了投機(jī)的機(jī)會(huì)。
3.2 環(huán)境保護(hù)法律和制度缺失 西方發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)歷工業(yè)革命后意識(shí)到過(guò)度的工業(yè)活動(dòng)所帶來(lái)的嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題,其環(huán)境保護(hù)意識(shí)日益增強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展也為其環(huán)保資金和環(huán)保技術(shù)提供了經(jīng)濟(jì)方面的保障,這些發(fā)達(dá)國(guó)家大多制定了較嚴(yán)格的環(huán)保法規(guī),環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也越來(lái)越高。我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,由于生產(chǎn)力水平相對(duì)落后,在環(huán)境保護(hù)資金投人和環(huán)保技術(shù)水平上也相對(duì)落后;同時(shí)由于人力、物力和財(cái)力不足,很多基礎(chǔ)性研究工作跟不上,使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、適用性和可操作性也存在一些問(wèn)題,因而環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)大多低于發(fā)達(dá)國(guó)家。例如,日本在大量公害事件后于70年代制訂了《大氣污染防治法》、《水質(zhì)污染防治法》等大量公害法,這些法律不僅規(guī)定了嚴(yán)格的賠償責(zé)任制,而且還規(guī)定了嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),使一些行業(yè)在日本難以開(kāi)業(yè)或需要大量的環(huán)保費(fèi)用滿足開(kāi)業(yè)要求。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)立法雖然起步比較晚,但是發(fā)展得很快,通過(guò)這些年國(guó)家大量的頒布各種環(huán)境法律法規(guī),已經(jīng)初步的形成了環(huán)境保護(hù)法律體系,但還存在諸多問(wèn)題。一方面,在立法上仍存在空白。至今尚未建立促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法規(guī)體系;缺乏有關(guān)自然保護(hù)區(qū)、轉(zhuǎn)基因生物安全、生物遺傳資源保護(hù)以及防治化學(xué)物質(zhì)、機(jī)動(dòng)車(chē)、畜禽養(yǎng)殖、土壤、放射性物質(zhì)運(yùn)輸?shù)确煞ㄒ?guī)。另一方面,環(huán)境管理體制立法體系不完善,各層級(jí)立法沖突;我國(guó)的環(huán)境管理體制立法在體系方面有很大的缺陷,我國(guó)沒(méi)有一部統(tǒng)領(lǐng)全局的環(huán)境法典,各種立法規(guī)定存在“各自為政”的現(xiàn)象,立法之間缺乏統(tǒng)一和配合。另外環(huán)境管理體制立法過(guò)于粗糙,環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)權(quán)責(zé)不清;不利于各部門(mén)各司其職、相互配合。尤其是涉及到有些部門(mén)的職能是更是如此,以至于使相關(guān)的執(zhí)法部門(mén)認(rèn)為自己沒(méi)有實(shí)質(zhì)作用。缺乏明確性與專門(mén)性。
3.3 我國(guó)排污費(fèi)的征收一直采用較低標(biāo)準(zhǔn) 現(xiàn)行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于排污單位治理設(shè)備的運(yùn)行成本,部分收費(fèi)項(xiàng)目?jī)H為污染治理設(shè)施與運(yùn)行成本的2%5左右,所以多數(shù)企業(yè)選擇交費(fèi),而不選擇環(huán)保。就收費(fèi)項(xiàng)目而言,我國(guó)比發(fā)達(dá)國(guó)家少,只有廢水、廢氣、固體污染物、噪聲、二氧化硫5大類共計(jì)113項(xiàng),一氧化碳、二氧化碳、氟利昂、放射性物質(zhì)尚未列入收費(fèi)項(xiàng)目。而且我國(guó)主要根據(jù)污染物的排放濃度超標(biāo)收費(fèi)而基本上不考慮污染物的排放總量,難以從總量上控制污染物,凈化環(huán)境。
4 我國(guó)面臨跨國(guó)污染轉(zhuǎn)移的對(duì)策及建議
4.1 完善體制政策環(huán)境與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策 進(jìn)一步完善體制政策環(huán)境與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策。通過(guò)制定不同行業(yè)新型工業(yè)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,修訂外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄,強(qiáng)化招商引資的結(jié)構(gòu)導(dǎo)向作用,要通過(guò)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向等途徑把外商直接投資項(xiàng)目更多地引向需求增長(zhǎng)快、生產(chǎn)污染較少的領(lǐng)域。新批工業(yè)領(lǐng)域的外商投資項(xiàng)目,均按新的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)予以審批,已批項(xiàng)目也要按新的標(biāo)準(zhǔn)要求提出達(dá)標(biāo)的時(shí)間表,并對(duì)此承諾負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任。內(nèi)資企業(yè)也要按國(guó)民待遇的要求逐步與外資企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)接軌。不同標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該公開(kāi)透明,受到全社會(huì)監(jiān)督;各地招商引資的數(shù)量與質(zhì)量差異,也要受到全社會(huì)監(jiān)督
4.2 建立利用外資中的地方干部生態(tài)政績(jī)考核制度 長(zhǎng)期以來(lái),地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心,片面關(guān)注GDP的擴(kuò)大,而忽視環(huán)境和資源代價(jià)。導(dǎo)致環(huán)境的保護(hù)治理投入不足、監(jiān)管不到位。為此,應(yīng)修改地方政府的考核指標(biāo)體系,建立生態(tài)政績(jī)考核,尤其將環(huán)境資源的保護(hù)、治理、監(jiān)管的效果作為其重要的考核指標(biāo)。使政府的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治職能從考核制度上統(tǒng)一起來(lái),使其在項(xiàng)目審批、企業(yè)行為監(jiān)督等方面克服短視行為,消除暗箱操作。
4.3 加強(qiáng)立法管理,完善我國(guó)環(huán)境立法體系 國(guó)內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,法治在促進(jìn)和保障一定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中有著不可替代的作用。政府要進(jìn)一步健全和完善與保護(hù)生態(tài)環(huán)境有關(guān)的法規(guī),切實(shí)執(zhí)行《水土保持法》、《森林法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《水法》等法律,只有這樣才能有效防止資源掠奪、污染轉(zhuǎn)嫁和生態(tài)侵略,使全球化過(guò)程中產(chǎn)生的外來(lái)生態(tài)安全問(wèn)題通過(guò)生態(tài)安全評(píng)價(jià)、預(yù)警、生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)等制度得以防范,并依法打擊各種破壞資源和環(huán)境的違法行為。
4.4 改革排污收費(fèi)制度,促進(jìn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化 我國(guó)1982年開(kāi)始實(shí)施排污收費(fèi)制度,經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展,已初步建立了一套較完整的排污收費(fèi)體系,對(duì)于企業(yè)的污染治理、籌集污染治理資金、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的自身建設(shè)和嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法等都起到十分重要作用。但是目前排污收費(fèi)體系存在許多問(wèn)題,難以達(dá)到控制污染的目的,其主要問(wèn)題表現(xiàn)為:費(fèi)率偏低。主要是排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低,費(fèi)率未能真正體現(xiàn)企業(yè)邊際治理污染成本,企業(yè)寧愿選擇交排污費(fèi)而不想去治理污染。收費(fèi)額不足。主要體現(xiàn)在“費(fèi)”的強(qiáng)制性不如稅,單位拒絕交費(fèi)現(xiàn)象比較普遍。收費(fèi)成本高。每年用于監(jiān)測(cè)及維護(hù)其機(jī)構(gòu)的經(jīng)常性開(kāi)支占很大比例。征收對(duì)象設(shè)定不全面。排污費(fèi)適合于大、中型污染源,對(duì)小企業(yè),非凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很少適用,使對(duì)這部分污染源的漏征現(xiàn)象較多。鑒于我國(guó)現(xiàn)行的排污收費(fèi)體系的上述缺點(diǎn),有必要盡快健全我國(guó)的排污權(quán)交易體系。排污許可證交易制度,利用產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新,將排污權(quán)設(shè)計(jì)為企業(yè)產(chǎn)權(quán)的一種。即利用排污許可證的發(fā)放及市場(chǎng)化交易,使排 [1] [2] 下一頁(yè) 污指標(biāo)成為企業(yè)的產(chǎn)權(quán),企業(yè)通過(guò)節(jié)約使用排污許可證一方面可節(jié)約成本,另一方面還可獲得收益,從而使外部效應(yīng)內(nèi)部化。有效節(jié)制企業(yè)的排污行為。我國(guó)的排污許可證交易制度1988年開(kāi)始在上海、北京、天津、沈陽(yáng)、徐州、常州等18個(gè)城市試行。1990年著手進(jìn)行排放大氣污染物許可證制度的試點(diǎn)城市選擇,選擇了16個(gè)城市作為試點(diǎn)單位。?積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但目前情況看,在排污許可證交易方面還存在著諸多問(wèn)題,如:排污權(quán)交易的相關(guān)政策和法律滯后,排污權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制缺乏,總量控制規(guī)模難以確定、排污權(quán)初始分配的合理性等。需要進(jìn)一步深入研究探討。
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