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水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算有關(guān)問題的探析
水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算有關(guān)問題的探析 通過對水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算工作實(shí)踐中存在問題的分析,結(jié)合工程建設(shè)實(shí)際情況,探討了財(cái)政部、水利部對水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算的規(guī)定,指出現(xiàn)行規(guī)章制度中不完善的地方,并提出部分改進(jìn)建議。
關(guān)鍵字:基本建設(shè)項(xiàng)目 竣工 決算 探析
基本建設(shè)竣工決算是建設(shè)單位報(bào)告建設(shè)成果和財(cái)務(wù)狀況的總結(jié)性文件,對總結(jié)基本建設(shè)過程的財(cái)務(wù)管理工作、檢查竣工項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算和基本建設(shè)計(jì)劃的執(zhí)行情況、考核投資效果具有重要的作用。水利部于1990年以水財(cái)〔1990〕53號文發(fā)布《水利工程基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算編制規(guī)定》,對水利工程基本建設(shè)項(xiàng)目的竣工決算做出了較為具體的規(guī)定,指導(dǎo)了竣工決算的編制工作。1998年財(cái)政部根據(jù)基本建設(shè)財(cái)務(wù)制度的修改及基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理新的要求,以財(cái)基字〔1998〕498號文《關(guān)于印發(fā)〈基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表〉和〈基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表填制說明〉的通知》對基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算做了新的規(guī)定。2001年,水利部組織部分專家在1990年竣工決算編制規(guī)定的基礎(chǔ)上起草并發(fā)布了《水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算編制規(guī)程》。2002年,財(cái)政部以財(cái)建〔2002〕394號文印發(fā)了《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》,再一次對竣工財(cái)務(wù)決算作了新的要求。在實(shí)際工作中,水利基本建設(shè)項(xiàng)目的竣工決算要報(bào)兩套竣工決算報(bào)表,一套按財(cái)政部的要求,一套按水利部的要求。這樣做加重了建設(shè)單位在編制竣工決算報(bào)表時(shí)的工作負(fù)擔(dān)。同時(shí),竣工決算實(shí)際工作中存在的一些問題財(cái)政部和水利部的規(guī)定都沒有很好地解決,給竣工決算工作帶來了一定的困難。
一、關(guān)于征地移民拆遷等大額非工程類費(fèi)用的處理
在水利基本建設(shè)項(xiàng)目中,征地移民拆遷費(fèi)用一般可占到總投資的5%,金額比較大。征地移民拆遷工作涉及面廣,情況復(fù)雜,如果不借助地方政府的行政力量,工作很難開展。這一部分投資,大多數(shù)建設(shè)單位全部交由地方政府使用,建設(shè)單位與當(dāng)?shù)卣块T簽訂委托協(xié)議,財(cái)務(wù)上根據(jù)協(xié)議支付款項(xiàng)。這一投資的核算與管理都沒什么問題,但由于投資額較大,到工程竣工時(shí)可能就出現(xiàn)這樣的問題:在編制竣工工程決算時(shí)要不要像建筑安裝工程投資那樣列出實(shí)物量?如果不列出實(shí)物量,如何考核驗(yàn)收成果?
這個(gè)問題在兩部的規(guī)定中都沒有涉及。在實(shí)際工作中,較好的方式是要求受托方報(bào)送竣工的有關(guān)資料,包括征地多少公頃、移民多少人、搬遷多少戶等情況,并經(jīng)監(jiān)理審核。有了這些基礎(chǔ)資料,在支付合同款時(shí)才更有依據(jù),也更能使投資落到實(shí)處。筆者認(rèn)為,這樣做是較為科學(xué)合理的,特別是投資額較大時(shí),為加強(qiáng)管理,這樣做更為必要。如果平時(shí)已經(jīng)把這些基礎(chǔ)工作做好了,在編制竣工決算時(shí)列出實(shí)物量、考核驗(yàn)收成果就比較容易。
不僅僅是征地移民拆遷費(fèi)用,勘測科研設(shè)計(jì)、監(jiān)理等費(fèi)用也有類似的問題。在編報(bào)竣工決算時(shí),勘測科研設(shè)計(jì)費(fèi)是否也需要編報(bào)完成的工作成果如完成多少圖紙、多少鉆孔等?監(jiān)理費(fèi)是否要編報(bào)在施工現(xiàn)場的具體人數(shù)及工作時(shí)數(shù)?編制竣工決算的目的之一就是要全面準(zhǔn)確地反映并考核建設(shè)成果,那么對于所有的成本費(fèi)用項(xiàng)目,能詳細(xì)列明的應(yīng)該盡量詳細(xì),這也算是編制竣工決算的一個(gè)原則。基于此,筆者認(rèn)為,像征地移民拆遷、勘測科研設(shè)計(jì)、監(jiān)理這樣能報(bào)出工作量的費(fèi)用項(xiàng)目,在辦理竣工決算時(shí)應(yīng)列出完成工作量的詳細(xì)情況。
二、關(guān)于概算項(xiàng)目與會計(jì)核算科目的不一致
現(xiàn)行基本建設(shè)會計(jì)制度的科目與概算項(xiàng)目不一致已是老問題,目前仍未得到妥善解決。會計(jì)科目與概算項(xiàng)目的不一致主要表現(xiàn)在概算的其他費(fèi)用與會計(jì)核算中某些科目不一致,比如建設(shè)管理費(fèi),概算中包括開辦費(fèi)、經(jīng)常費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、項(xiàng)目管理費(fèi)等內(nèi)容,而會計(jì)科目中待攤投資的二級明細(xì)科目建設(shè)單位管理費(fèi)實(shí)際上僅包括經(jīng)常費(fèi)一項(xiàng)內(nèi)容,其他的內(nèi)容要在其他一級或二級科目中核算。又如概算中的開辦費(fèi),在會計(jì)核算中無對應(yīng)的科目,可以放在待攤投資,也可以放在其他投資,隨意性較大。由于各自包括的內(nèi)容不一樣,在會計(jì)核算時(shí),難免出現(xiàn)人為劃分科目的情況,同一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目其核算的結(jié)果可能會不一樣,既不利于財(cái)務(wù)預(yù)算管理,也不利于考核概算執(zhí)行情況。
在編制竣工決算時(shí),這一矛盾也是存在的�？⒐Q算中的項(xiàng)目投資分析表是按概算項(xiàng)目編制的,竣工財(cái)務(wù)決算表則是按會計(jì)科目匯總編制,這就使得各決算報(bào)表編制的口徑不一致,造成在決算編制過程中資料收集難度很大的實(shí)際問題,會計(jì)人員在核算時(shí)需要做兩套賬,一套按會計(jì)科目進(jìn)行核算以滿足財(cái)務(wù)決算的要求,一套按概算項(xiàng)目核算以滿足投資分析的要求,這樣極大地增加了會計(jì)人員的工作量。
其實(shí)概算項(xiàng)目與會計(jì)科目之間并沒有本質(zhì)的區(qū)別,無非都是把建設(shè)項(xiàng)目中的費(fèi)用進(jìn)行分類歸集,不同的只是概算是事前的控制,其歸集的項(xiàng)目反映應(yīng)該需要的投資,會計(jì)科目則是反映不同項(xiàng)目內(nèi)容實(shí)際發(fā)生的投資。這并不矛盾,而且可以說是一致的,因?yàn)闀?jì)核算也可看成是對概算執(zhí)行情況的一種記錄,兩者完全可以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。至于是統(tǒng)一到會計(jì)科目上來還是統(tǒng)一到概算項(xiàng)目上來,筆者認(rèn)為會計(jì)上資金占用類科目可以與概算項(xiàng)目完全一致,資金來源類科目按會計(jì)制度的規(guī)定。這樣處理可使兩者結(jié)合起來,而且具有可操作性。當(dāng)然,如何處理還不是問題的關(guān)鍵,關(guān)鍵是有關(guān)主管部門要決定是否統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
三、關(guān)于概算的執(zhí)行
基本建設(shè)項(xiàng)目的管理,從投資的角度來說,重點(diǎn)是對概算執(zhí)行的管理;作為一種總結(jié)性報(bào)告,竣工決算的一個(gè)重要功能也是考核概算的執(zhí)行情況。但是概算編制本身的不合理,使得執(zhí)行困難重重,在很大程度上影響了竣工決算的編制。
現(xiàn)行的概算編制是按水利部水建〔1998〕5號文《水利水電工程設(shè)計(jì)概(估)算費(fèi)用構(gòu)成及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定進(jìn)行的。該規(guī)定在執(zhí)行過程中存在的問題主要有兩個(gè)。
一是部分項(xiàng)目概算標(biāo)準(zhǔn)偏低,遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需要。這一問題集中體現(xiàn)在建設(shè)管理費(fèi)上,按5號文規(guī)定,建設(shè)管理費(fèi)中經(jīng)常費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)為每人每年17699~19092元,該標(biāo)準(zhǔn)是按規(guī)定的人數(shù)乘以定額來確定的,而定額則是按人員工資每月132元(工人,占30%)~271元(干部,占70%)計(jì)算的,這樣的標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。如果按目前全國人均收入水平570元/月(2001年標(biāo)準(zhǔn))來計(jì)算,經(jīng)常費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)最低限應(yīng)為每人每年35227元。概算部分項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)過低的結(jié)果就是在概算的執(zhí)行時(shí)根本控制不了投資,突破概算就不可避免。
二是概算漏項(xiàng),實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用在概算中沒有列出。概算作為一種事前的預(yù)計(jì),不可能考慮得盡善盡美,總會有遺漏的時(shí)候,更何況還會出現(xiàn)種種在編制概算時(shí)根本就預(yù)測不到的突發(fā)情況。比如一個(gè)防洪工程,原計(jì)劃在枯水期完工,汛前就交付使用,但枯水期水位異常升高,影響了工程進(jìn)度,只好采取應(yīng)急措施,等到汛后接著施工,完工后再交付。在這個(gè)變化中,至少有兩塊費(fèi)用概算是沒有考慮的,一是應(yīng)急處理的費(fèi)用,如臨時(shí)圍堰的材料、機(jī)械、人工等費(fèi)用;二是汛期的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用,如人工、修復(fù)等費(fèi)用。這些費(fèi)用都屬于概算漏項(xiàng)。
概算作為一種明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物,要想真正適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展,引入競爭機(jī)制應(yīng)是一個(gè)不錯(cuò)的選擇,比如以招標(biāo)投標(biāo)價(jià)代替概算。囿于篇幅,本文對此不作展開。
四、關(guān)于資產(chǎn)交付
工程在編制竣工決算、辦理竣工驗(yàn)收后就應(yīng)由建設(shè)單位移交管理單位,在這里竣工決算的作用是作為資產(chǎn)移交的依據(jù)。資產(chǎn)的交付對于一般的工程沒什么困難,無非是將工作做細(xì),資料收集齊全,實(shí)物管理妥當(dāng)即可。但是一些特殊的工程比如長江重要堤防隱蔽工程,20多個(gè)項(xiàng)目同時(shí)開工,每個(gè)項(xiàng)目分不同標(biāo)段、分年實(shí)施,在移交資產(chǎn)時(shí)就會存在一些難以解決的問題。矛盾比較突出的問題是:當(dāng)年招標(biāo)的單項(xiàng)工程完工后是否于當(dāng)年移交?對這個(gè)問題,財(cái)政部和水利部關(guān)于基本建設(shè)工程竣工決算的規(guī)定中沒有提到,實(shí)際工作中卻不可回避。
進(jìn)一步分析,我們會發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)兩難的問題。如果當(dāng)年移交,存在三個(gè)問題:
一是在財(cái)務(wù)的處理上必須將這一年度的投資來源沖銷,這樣到整個(gè)工程結(jié)束時(shí),財(cái)務(wù)賬上反映的投資來源只是最后一年的數(shù)額,是不完整的;
二是由于待攤費(fèi)用一般來說是根據(jù)整個(gè)工程中單項(xiàng)工程所占的比例進(jìn)行分?jǐn)?而在全部工程完工前,這一比例是不能確定的,所以每個(gè)單項(xiàng)工程決算時(shí)所分?jǐn)偟慕痤~也不可能準(zhǔn)確;
三是在同一個(gè)工程中運(yùn)行維護(hù)和施工建設(shè)混在一起,各自負(fù)責(zé)的單位在工作中肯定會從本單位的利益出發(fā),人為地增加管理的難度。
如果當(dāng)年完工的工程不移交,而是等到全部工程完工時(shí)一并移交會怎樣呢?這樣做的問題是:工程的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用沒有來源渠道,因?yàn)楣こ谈潘阒懈揪蜎]有考慮這一項(xiàng)目。
造成這一兩難問題的根源是管理體制不合理。長江重要堤防隱蔽工程的業(yè)主是長江重要堤防隱蔽工程建設(shè)管理局(簡稱長江建管局),水利部水人教〔1999〕657號文明確規(guī)定長江建管局是工程建設(shè)管理的項(xiàng)目法人。但是,長江建管局實(shí)際上不是真正意義上的項(xiàng)目法人,因?yàn)樗还芄こ痰慕ㄔO(shè),不管工程建成后的運(yùn)行管理。項(xiàng)目法人責(zé)任制自1995年推廣以來,盡管存在種種問題,但在現(xiàn)階段仍不失為一種相對合理有效的管理體制。國家要求以后新開工的項(xiàng)目原則上都要實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制,但長江重要堤防隱蔽工程有其特殊性,它原來是屬于地方負(fù)責(zé)建設(shè)及管理,現(xiàn)在根據(jù)國家要求由長委負(fù)責(zé)建設(shè),所以它不屬新開工項(xiàng)目;同時(shí),目前的狀況是同一堤段由長委和地方交叉管理,沒有一個(gè)統(tǒng)一的責(zé)任主體,給管理體制的確定增加了難度,也算是一個(gè)非常敏感的問題。其實(shí)如果真正落實(shí)長江建管局項(xiàng)目法人的法律地位,實(shí)行建管合一,以上關(guān)于竣工決算中資產(chǎn)移交的問題就迎刃而解了。
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