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中國如何建設(shè)節(jié)水型社會
中國如何建設(shè)節(jié)水型社會 【按語】水危機(jī)是未來20年中國實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)所面臨的重大挑戰(zhàn)之一,水的短缺日益成為人和自然之間巨額“生態(tài)資源赤字”。水危機(jī)的性質(zhì)不同于能源危機(jī),能源短缺可以通過國際市場大量進(jìn)口得以緩解,水的區(qū)域性、不可替代性決定了應(yīng)對水危機(jī)的長期性和艱巨性。目前關(guān)于水危機(jī)的性質(zhì)分析有不同的認(rèn)識,一種較為流行的看法認(rèn)為水危機(jī)是資源供給短缺導(dǎo)致的資源危機(jī)。我們認(rèn)為水危機(jī)表面上是資源危機(jī),實質(zhì)上是治理危機(jī),是我們治水體制的長期失效(包括政府缺位、市場缺失和計劃失效),導(dǎo)致治理能力低下,不能有效應(yīng)對變化條件下的各種挑戰(zhàn)。
危機(jī)則是改革的契機(jī)。在人類應(yīng)對挑戰(zhàn)、對付危機(jī)的各種行為中,制度的確立與改進(jìn)最具有根本性,它的作用就在于節(jié)約成本,降低不確定性。制度是人類成功應(yīng)對挑戰(zhàn)的結(jié)果,又是成功迎接進(jìn)一步挑戰(zhàn)的先決條件。響應(yīng)水危機(jī)的行為調(diào)整,既需要工程建設(shè)、更需要制度建設(shè)。過去我們應(yīng)對水危機(jī)是以工程建設(shè)為中心,建設(shè)了大量水利工程和調(diào)水工程,但是資源供給總是趕不上人類的需求,水危機(jī)反而越來越突出,這表明開源的水利工程建設(shè)只能治標(biāo),節(jié)水的制度建設(shè)才是響應(yīng)水危機(jī)的治本之策。中國的治水模式必須從過度依賴工程建設(shè)擴(kuò)大供給為主轉(zhuǎn)向制度建設(shè)激勵節(jié)水,從單一的硬件建設(shè)(如水利設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施)轉(zhuǎn)向軟件建設(shè)(如制度、法制、民主、R&D、能力建設(shè))和硬件協(xié)調(diào)發(fā)展,政府水利主管部門主要職能從工程投資優(yōu)先轉(zhuǎn)向制度建設(shè)、公共服務(wù)、社會管理。
1998年發(fā)生特大洪水之后,我國進(jìn)入大規(guī)模水利工程建設(shè)時期,過去五年中央水利基建投資總額達(dá)1786億元,是1949年到1997年水利基建投資總額的2.36倍。國家共發(fā)行國債6600多億元,其中用于水利建設(shè)1258億元,約占五分之一。為了應(yīng)對嚴(yán)峻的水危機(jī),大幅度增加水利投資是必要的,但同時也需要相應(yīng)加大制度建設(shè)的力度。大規(guī)模的水利工程建設(shè)必須伴隨大規(guī)模的制度建設(shè),否則不僅不能保證大量工程發(fā)揮預(yù)期效益,而且隨著工程效益的迅速衰減,可能會將我們的水問題拖入更加復(fù)雜的境地。
節(jié)水型社會建設(shè)最能夠反映對治水模式轉(zhuǎn)型的要求。我們認(rèn)為,未來20年中國非常有必要全面建設(shè)節(jié)水型社會,這是全面建設(shè)小康社會的重要支撐,也是中國解決水問題的根本出路。節(jié)水型社會包含三重相互聯(lián)系的特征,微觀上資源利用的高效率,中觀上資源配置的高效益,宏觀上水資源利用的可持續(xù)。建立節(jié)水型社會是一場深刻的社會變革,核心是通過大規(guī)模的制度建設(shè),降低水治理的各種成本,建立促進(jìn)節(jié)水和精心用水管水的激勵機(jī)制。建設(shè)節(jié)水型社會要比調(diào)水工程經(jīng)濟(jì)成本低得多,社會收益高得多,這正是制度建設(shè)最主要的節(jié)約作用。
節(jié)水型社會的建立,是一個強(qiáng)制性制度變遷為主、誘致性制度變遷為輔的過程,不僅需要水利部門發(fā)揮重要作用,更需要各級政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。目前水利部組織的節(jié)水型社會試點工作已經(jīng)取得初步經(jīng)驗,我們建議優(yōu)先在西北和華北缺水地區(qū)推廣節(jié)水型社會建設(shè)的經(jīng)驗,待取得一定成效后再向全國推廣。
【內(nèi)容提要】我國水資源嚴(yán)重短缺與用水嚴(yán)重浪費的現(xiàn)象普遍共存,建設(shè)節(jié)水型社會是中國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。未來20年中國需要全面建設(shè)節(jié)水型社會,這是中國應(yīng)對水危機(jī)的根本出路,也是全面建設(shè)小康社會的重要支撐。節(jié)水型社會建設(shè),是水利部門的一項基本任務(wù),同時應(yīng)作為各級地方政府的一項重要工作,特別應(yīng)成為華北和西北地區(qū)各級地方政府的一項非常重要的日常性工作。
什么是節(jié)水型社會?如何建設(shè)節(jié)水型社會?建成什么樣的節(jié)水型社會?這是新世紀(jì)中國治水面臨的重大課題。西北黑河流域中游的張掖地區(qū)是我國第一個節(jié)水型社會試點,提供了建設(shè)節(jié)水型社會的制度實踐。近期作者兩次赴張掖實地調(diào)研,在充分吸收已有研究成果基礎(chǔ)上,對張掖的試點經(jīng)驗進(jìn)行理論總結(jié),嘗試概括節(jié)水型社會的特征、實現(xiàn)途徑和運行機(jī)制,使其有更大范圍的指導(dǎo)意義。
節(jié)水型社會是水資源集約高效利用、經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、人與自然和諧相處的社會,包含三重相互聯(lián)系的特征:微觀上資源利用的高效率;中觀上資源配置的高效益;宏觀上資源利用的可持續(xù)。節(jié)水型社會體現(xiàn)了人類發(fā)展的現(xiàn)代理念,代表著高度的社會文明,也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。我國現(xiàn)狀用水效率普遍不高,用水效益更為低下,部分地區(qū)已經(jīng)超過水資源承載能力,建設(shè)節(jié)水型社會的任務(wù)有很強(qiáng)的緊迫性和艱巨性。
建立節(jié)水型社會是一場深刻的社會變革,核心是大規(guī)模的制度建設(shè)。張掖的實踐證明,水權(quán)理論為節(jié)水型社會建設(shè)提供了現(xiàn)實可行的制度框架。實施水權(quán)管理是從傳統(tǒng)用水粗放型社會走向節(jié)水型社會的具體途徑,內(nèi)容包括:(1)落實和強(qiáng)化宏觀上的總量控制;(2)根據(jù)總量約束制定發(fā)展戰(zhàn)略和調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局;(3)將總量指標(biāo)逐級向下分配,明確各用水單元的權(quán)利和義務(wù);(4)建設(shè)計量和監(jiān)控等支撐水權(quán)制度運行的硬件基礎(chǔ)設(shè)施;(5)建立用水者協(xié)會等水權(quán)管理的軟件基礎(chǔ)設(shè)施。建立水權(quán)制度,實施水權(quán)管理,是一項嶄新的事業(yè),要在實踐中探索和創(chuàng)新,在創(chuàng)新中發(fā)展和完善。
有效的運行機(jī)制是建設(shè)節(jié)水型社會的關(guān)鍵。張掖的實踐表明,建立有效的節(jié)水型社會運行機(jī)制,要正確處理水資源利用和管理中政府、市場和社會的關(guān)系,建立三者有機(jī)結(jié)合的新型水治理結(jié)構(gòu);重塑政府與市場的關(guān)系,在政府調(diào)控下迅速擴(kuò)大市場在水資源配置中的作用;重新審視國家和社會的關(guān)系,在政府引導(dǎo)下逐步引入全社會的廣泛參與。有效的節(jié)水型社會運行機(jī)制要求政府運作方式經(jīng)歷“四個轉(zhuǎn)變”:從分割管理轉(zhuǎn)向統(tǒng)一管理;從工程建管轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控;從排斥市場轉(zhuǎn)向市場友好;從封閉決策轉(zhuǎn)向參與透明。
建設(shè)節(jié)水型社會要求治水模式的轉(zhuǎn)型。我國的治水模式必須從過度依賴工程建設(shè)轉(zhuǎn)向制度建設(shè),從硬件建設(shè)為主轉(zhuǎn)向軟件建設(shè)和硬件建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展,從工程投資優(yōu)先轉(zhuǎn)向制度投資優(yōu)先。20世紀(jì)90年代末以來,中國治水迎來繼建國初期以來的第二個投資高潮,水利部提出了從工程水利轉(zhuǎn)向資源水利的治水新思路,并以此指導(dǎo)大規(guī)模的水利工程建設(shè)。資源水利重視資源管理,核心是制度建設(shè),它的提出標(biāo)志著中國治水開始從大規(guī)模的工程建設(shè)走向大規(guī)模的制度建設(shè)。中國人民在過去50年的治水實踐中建設(shè)了高度的工程文明,同樣有能力在未來50年建設(shè)高度的制度文明。
一、中國水問題的根本出路是全面建設(shè)節(jié)水型社會
中國目前在以最稀缺的水資源和最脆弱的水生態(tài)環(huán)境,支撐著人類歷史上最大規(guī)模的人口,負(fù)擔(dān)著歷史上最大規(guī)模的人類活動,使我們面臨著歷史上極為嚴(yán)峻的水危機(jī)。中國在未來20年全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程中,以及未來50年邁向中等收入國家的道路上,水資源短缺和水環(huán)境污染將長期是制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大瓶頸。中國的水危機(jī)已經(jīng)引起世界范圍的廣泛關(guān)注。美國蘭德公司提出影響中國經(jīng)濟(jì)增長可持續(xù)性的八大瓶頸之一就是缺水和污染,它們對增長率的負(fù)面影響達(dá)到1.5-1.9%,高于能源價格上漲和外商投資下降的影響。 OECD的中國研究報告認(rèn)為,水的低質(zhì)量和低效率構(gòu)成中國發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。
我國水資源嚴(yán)重短缺與用水嚴(yán)重浪費的現(xiàn)象普遍共存,建設(shè)節(jié)水型社會已經(jīng)成為國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。2001年初,由43位院士和300名專家提交的《中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究報告》認(rèn)為,解決我國水的問題,核心是提高用水效率,建設(shè)節(jié)水型社會,確立節(jié)流優(yōu)先、治污為本、多渠道開源的指導(dǎo)原則。國家“十五”計劃綱要首次明確提出要建設(shè)節(jié)水型社會。2002年8月修訂的新水法規(guī)定,要發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè),建立節(jié)水型社會。
中國應(yīng)對水危機(jī)需要綜合戰(zhàn)略,關(guān)鍵是建立節(jié)水型社會。黃淮海流域是中國水短缺最為嚴(yán)重的地區(qū),根據(jù)世界自然基金會(WWF)研究報告,如果黃淮海地區(qū)水管理能夠達(dá)到歐洲發(fā)達(dá)國家的水平,并在減少廢物排放及廢水集中處理方面投資,節(jié)水潛力達(dá)到500-800億M3,不僅完全能夠彌補(bǔ)北方需水量的不足,而且將大大改善中國的水環(huán)境。南水北調(diào)工程建成通水后,并不能從根本上解決中國北方缺水,而如果不能有效提高北方的用水效率和控制污染,將有25-40%的調(diào)水量被浪費。南水北調(diào)工程要發(fā)揮預(yù)期效益,避免“大調(diào)水、大污染、大浪費”,關(guān)鍵在于北方能否全面建立節(jié)水型社會。
節(jié)水是中國應(yīng)對水危機(jī)的最有效途徑,節(jié)水導(dǎo)向的戰(zhàn)略適用于整個中國,不僅適用于缺水北方,也同樣適用于豐水的南方。節(jié)水不僅可以提高資源利用效率、緩解資源供給壓力,而且可以減少污水排放、降低供水投資。據(jù)《中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究報告》預(yù)測,我國2010年供水設(shè)施單位投資約8元/M3,污水處理約為10元/M3,而節(jié)水僅需3元/M3。相對于調(diào)水和治污,節(jié)水不僅成本較低,而且有很高的生態(tài)環(huán)境正外部性。節(jié)水等于減污,在主要受水質(zhì)型缺水困擾的南方,也有很強(qiáng)的節(jié)水需求。特別是南方很多省份工業(yè)化水平和城市化速度大大高于北方,城市水源不足和水質(zhì)問題十分突出,面臨不亞于北方的節(jié)水壓力。因此,不論水資源短缺的地區(qū),還是水資源相對豐富的地區(qū),不論枯水年,還是豐水年,不論農(nóng)業(yè)還是工業(yè),都有必要節(jié)約用水和高效用水。可以認(rèn)為,全面建立節(jié)水機(jī)制、全面實施節(jié)水戰(zhàn)略、全面建設(shè)節(jié)水型社會,是解決中國缺水和污染問題的根本出路。
什么是節(jié)水型社會?如何建設(shè)節(jié)水型社會?建成什么樣的節(jié)水型社會?這是新世紀(jì)中國治水面臨的重大課題。為了探索節(jié)水型社會的實踐經(jīng)驗,從去年開始,水利部選擇甘肅張掖、遼寧大連、四川綿陽等地區(qū)進(jìn)行節(jié)水型社會試點。張掖市是2002年3月水利部確定的全國第一個節(jié)水型社會的試點,也是我國首次開展的區(qū)域性綜合節(jié)水示范項目,已經(jīng)開展了卓有成效的工作,引起社會的廣泛關(guān)注。張掖的試點工作對于我們認(rèn)識節(jié)水型社會有重要參考價值,2003年8月,我們兩次赴張掖實地考察,回京后充分吸收和借鑒已有研究成果,嘗試對張掖經(jīng)驗做初步的理論總結(jié)。
二、節(jié)水型社會的三重特征:效率、效益和可持續(xù)
節(jié)水型社會是水資源集約高效利用、經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、人與自然和諧相處的社會。建設(shè)節(jié)水型社會的核心是正確處理人和水的關(guān)系,通過水資源的高效利用、合理配置和有效保護(hù),實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。節(jié)水型社會的根本標(biāo)志是人與自然和諧相處,它體現(xiàn)了人類發(fā)展的現(xiàn)代理念,代表著高度的社會文明,也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。節(jié)水型社會包含三重相互聯(lián)系的特征:效率、效益和可持續(xù)。效率的含義是降低單位實物產(chǎn)出的水資源消耗量,效益是提高單位水資源消耗的價值量,可持續(xù)是水資源利用不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價。
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