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關于長江流域入河排污口監(jiān)督管理問題的探討
關于長江流域入河排污口監(jiān)督管理問題的探討 摘要:入河排污口監(jiān)督管理辦法包括對入河排污口的設置、變更的審批原則、審批程序、監(jiān)管體制及制度等方面。新水法頒布實施前,入河排污口的監(jiān)督管理是水資源保護工作的一個盲區(qū),但《長江片水資源保護規(guī)劃》及《長江片水功能區(qū)劃》規(guī)劃水質及總量管理目標的實現(xiàn),入河污染物控制量及削減量等指標最后都要落實在入河排污口上,所以對入河排污口有效的監(jiān)督管理是規(guī)劃及區(qū)劃實施的重要保障。依照新水法授權,對入河排污口進行監(jiān)督管理是水利部門沒有系統(tǒng)開展過的開創(chuàng)性工作,沒有現(xiàn)成的理論和方法可以遵循,在今后的工作中要逐步建立完善其監(jiān)督管理的法制建設、科技標準建設、執(zhí)法隊伍建設,形成系統(tǒng)完整、公正高效的監(jiān)督管理體系。
關鍵詞:入河排污口 監(jiān)督管理 水資源保護 長江口
《中華人民共和國水法》經第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議于2002年8月29日修訂通過,江澤民主席以74號主席令正式頒布,自10月1日起施行。這是我國水利事業(yè)一件具有里程碑意義的重大事件。《水法》充分體現(xiàn)了近年來黨和國家的治水方針、政策,突出了水資源保護,體現(xiàn)了我國治水思路的幾個根本性的轉變,即從忽視水量和水生態(tài)保護轉變?yōu)樯�、生產、生態(tài)用水統(tǒng)籌兼顧,從以被動的監(jiān)測轉變?yōu)橐怨δ軈^(qū)劃監(jiān)督管理為核心的主動管理,從污染源的區(qū)域分散控制轉變?yōu)橐怨δ軈^(qū)為單元的流域總量控制管理,從水利行業(yè)化管理轉變?yōu)橘Y源社會化管理。《水法》確立了江河、湖泊的水功能區(qū)劃制度及排污口管理制度。新水法的頒布施行為水資源保護工作提供了法律依據(jù),也對水資源保護工作提出了更明確的更高的要求。
對入河排污口進行監(jiān)督管理是水利部門沒有系統(tǒng)開展過的開創(chuàng)性工作,沒有現(xiàn)成的理論和方法可以遵循。入河排污口的監(jiān)督管理涉及管理體制、內容、程序及方法等諸多方面,本文結合工作實踐就入河排污口監(jiān)督管理的若干主要問題進行初步探討。
1近岸污染的首要原因
隨著經濟社會的發(fā)展,城市規(guī)模的不斷擴大,用水量的持續(xù)增大,排入江河湖庫的廢污水也不斷增加。據(jù)統(tǒng)計,長江流域年污水排放量已由1997年的183億t上升為2000年的234億t由于沿江(湖)大部分企業(yè)排污口和城市綜合排污口直接排放污廢水,導致全流域水污染呈加重趨勢,長江干流岸邊污染帶長度逐年增加,已接近600km;沿江城市的500多個主要取水口均已不同程度地受到岸邊污染帶的影響,一些城市已面臨水質型缺水危機。
2監(jiān)督管理的立法狀況
《水污染防治法》《河道管理條例》等法規(guī)中曾就排污口的管理做出了一些規(guī)定。由于這些法規(guī)所側重的是分散性的工業(yè)點源治理及河道防洪管理,加之九龍治水體制的制約,可以說,在新水法頒布實施以前沒有一部適合水資源保護工作需要的,針對性強,可操作的入河排污口監(jiān)督管理法規(guī)。從而導致入河排污口的設置、變更與水資源保護規(guī)劃及水功能區(qū)劃不相適應;導致水資源保護規(guī)劃及區(qū)劃所要求的水質及污染物總量控制管理目標無法實施到位;導致地方保護主義盛行、重審批輕管理、水污染大范圍反彈的局面出現(xiàn)。
新水法著眼于經濟社會的可持續(xù)發(fā)展,總結了原水法實施10多年來的經驗,并針對水資源保護工作中出現(xiàn)的新情況和新問題,確立了一龍管水的水資源管理體制,確立了江河、湖泊的水功能區(qū)劃制度及排污口監(jiān)督管理制度,為流域機構及各級水行政主管部門對入河排污口的監(jiān)督管理提供了法律依據(jù)。入河排污口的監(jiān)督管理是流域水資源保護的一項極其重要和緊迫的工作,把住污水的入口是新時期流域機構和各級水行政主管部門的一項法定職責。以水資源的可持續(xù)利用支撐經濟社會的可持續(xù)發(fā)展,結合新時期水資源保護的需要,根據(jù)《中華人民共和國水法》,制定《入河排污口監(jiān)督管理辦法》將入河排污口的監(jiān)督管理納入法制化、規(guī)范化軌道已是當務之急。據(jù)悉,國家已將《入河排污口監(jiān)督管理辦法》納入立法計劃。
3監(jiān)督管理是水資源保護的重要環(huán)節(jié)
水資源保護不僅僅是一個要求達標排放問題,許多情況下,即使達標也不應允許排放。水資源保護強調手段與目標的協(xié)調統(tǒng)一,通過制定流域水資源保護規(guī)劃及流域水功能區(qū)劃指導協(xié)調全流域水資源的開發(fā)、利用與保護,審定水域納污能力,提出限制排污總量的意見。入河污染物控制總量及削減量指標最終都要分解落實到各個入河排污口上。因此,對入河排污口有效的監(jiān)督管理是規(guī)劃及區(qū)劃實施的重要的基礎性工作,是水資源保護,防止水污染的重要環(huán)節(jié)�！拔蹚目谌搿�,只有流域各級水資源保護管理部門堅決履行法定職責,切實管好了入河排污口,以水資源的可持續(xù)利用支撐經濟社會的可持續(xù)發(fā)展才不會成為空話。
4管理體制建設
4.1管理體制的設置原則
作為水資源保護工作的重要內容之一,入河排污口的管理應按新水法中水資源管理體制之規(guī)定,實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。在水利部統(tǒng)一領導下,由長江水利委員會負責水資源保護的綜合職能部門—長江流域水資源保護局及流域內縣級以上人民政府水行政主管部門(以下統(tǒng)稱為管理部門)根據(jù)國家授權負責入河排污口的管理。在體制的設置上要吸取水污染防治方面的教訓,強化水資源保護流域統(tǒng)一管理,加強主要水域、重要城市和特定區(qū)域的流域管理,從體制上制約地方保護主義。
4.2入河排污口設置、變更的審批權限
在入河排污口設置、變更的審批上,應明確區(qū)域管理服從于流域管理。長江流域水資源保護局負責金沙江、長江干流及其一級支流、跨流域調水水源地、巢湖、滇池、洞庭湖、鄱陽湖及其一級支流,跨省(自治區(qū)、直轄市)的其他江河、湖泊、水庫,國務院批準的大型建設項目設置的排污口,在省際邊界河流設置的排污口,長江干流宜昌以上、宜昌至九江、九江以下,每日排放污廢水水量分別等于或超過1、2、3萬t的入河排污口,排放污廢水含有劇毒、致癌物等情形的入河排污口的設置、變更的審批,抄送各屬地管理部門備案。
其他區(qū)域排污口設置與變更由屬地縣級以上人民政府水行政主管部門審批,報長江流域水資源保護局備案。
4.3入河排污口的監(jiān)督管理權限
應堅持以流域統(tǒng)一指導協(xié)調下的屬地管理原則。長江流域水資源保護局負責全流域入河排污口的統(tǒng)一監(jiān)督管理,各屬地水行政管理部門負責該行政區(qū)內入河排污口的統(tǒng)一監(jiān)督管理。
5監(jiān)督管理內容、方法及程序
5.1入河排污口調查登記建檔
對流域內已建及在建入河排污口進行調查登記建檔是一項重要的基礎性工作。許多以前入河排污口設置或變更沒有考慮與水資源保護規(guī)劃、水功能區(qū)劃的管理目標相協(xié)調,不符合現(xiàn)代管理規(guī)范的情況較多。應通過調查、登記建檔,對不符合要求的,要結合各地城鎮(zhèn)建設實際情況分期分批進行規(guī)范整改,使之符合流域水資源保護管理規(guī)范。
5.2建立入河排污口設置、變更的審批制度
可將“排污口工程或設施首次使用及重新起用”定義為“排污口設置”;將“排污口位置變化、排污口的排污主體變化、排污口建筑結構變化、排放污廢水方式變化、污廢水排放量增加、污廢水中污染物種類變化、污廢水中污染物數(shù)量增加、污廢水入河方式變化以及排污口的其它變化”定義為“排污口變更”。
應明確規(guī)定,入河排污口設置或變更必須依照規(guī)定程序向排污口管理部門提出申請,經批準后方可實施。設置或變更排污口必須實行“三同時”制度,其水污染防治工程和排污工程的設計、施工和投產3個環(huán)節(jié)均應接受排污口管理部門的監(jiān)督檢查。在設置或變更工程完工后,應向排污口管理部門申請竣工驗收。只有經排污口管理部門驗收合格后方可使用。
入河排污口的設置、變更的申請審批程序應包括預申請審查、申請審查、竣工驗收。
5.3確立入河排污口設置及變更審批許可原則
應規(guī)定:入河排污口的設置與變更必須符合綜合規(guī)劃及水資源保護規(guī)劃、必須符合水功能區(qū)劃,必須符合水功能區(qū)水質管理目標及污染物總量控制管理目標;必須使污廢水排放符合國家標準或地方標準;必須符合《長江片入河排污口設置技術規(guī)范》要求。
同時規(guī)定:對入河污染物總量已超過分配的控制指標或由于該申請排污口的設置或變更將使其總量超標的;由于污水處理能力不足,處理技術落后或不可靠,入河污水水質超過或可能超過規(guī)定排放標準或對納污水體功能構成影響的;非條件限制,故意將排污口設置為隱蔽式,不便于管理部門監(jiān)督管理的;在岸邊污染帶嚴控區(qū)設置入河排污口的;為向長江、向下游區(qū)域轉移污染,將排污口向下游區(qū)域方向設置或變更的;在新開發(fā)區(qū)未進行雨污分流的;其他不符合法律、行政法規(guī)或有關主管部門要求,不符合《長江片入河排污口技術規(guī)范》要求的入河排污口申請將不予受理審批。
5.4建立《長江片入河排污口設置技術規(guī)范》
應區(qū)分長江片內江河干支流及湖庫、不同區(qū)域的不同水文、地質條件,不同排污量等情況,本著便于監(jiān)督管理,便于排污的原則,對入河排污口的建筑及入河方式等方面進行技術規(guī)范,是一項重要的基礎性工作,是對已建、在建入河排污口規(guī)范化整治及新設置入河排污口審批工作的基本依據(jù)之一。應盡快組織有關專家擬定《長江片入河排污口設置技術規(guī)范》報水利部審批后實施。
5.5建立排污信息季報及年審制度
應規(guī)定:使用排污口的所有排污單位,必須按季、按年度向排污口管理部門報送排污口統(tǒng)計表。排污單位必須按規(guī)定如實填寫報表,不得弄虛作假。管理部門每年根據(jù)規(guī)定的審批權限,對排污口組織年審。對不符合要求的,責令其限期減少或停止排污,并按要求限期整改或終止使用。
5.6排污計量及水質在線監(jiān)測
應規(guī)定:排污單位必須在排污口安裝污水排放計量設施,同時安裝在線水質監(jiān)測儀器。為便于統(tǒng)一規(guī)范管理,流域內入河排污口所安裝的計量設施及在線水質監(jiān)測儀器應為長江水資源保護局認定產品。本辦法實施前已經安裝相應設施的排污口,其設施必須經排污口管理部門組織檢查認定合格后方可繼續(xù)使用。
5.7常規(guī)監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測、現(xiàn)場執(zhí)法檢查相結合
&nb 關于長江流域入河排污口監(jiān)督管理問題的探討sp; 應建立對入河排污口及納污水域的常規(guī)監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測及現(xiàn)場持證執(zhí)法檢查制度。依照《水法》授權并支持排污口管理部門對重大排污口,對重點、敏感水域進行常規(guī)監(jiān)測、不定期的監(jiān)督性監(jiān)測和現(xiàn)場執(zhí)法檢查。在有條件的地方可將有關監(jiān)測工作與水功能區(qū)監(jiān)測工作相協(xié)調。
6監(jiān)督管理隊伍建設
應根據(jù)監(jiān)督管理的需要,加強流域及各級行政區(qū)域的監(jiān)督執(zhí)法隊伍建設,逐步提高執(zhí)法機構的執(zhí)法素質和能力,加大監(jiān)督執(zhí)法的硬件和軟件建設投入力度,形成機動靈活,準確高效的執(zhí)法體系,為長江片入河排污口的監(jiān)督管理提供組織保障。
7法律責任
7.1處罰規(guī)定
對未按規(guī)定設置或變更排污口位置或建筑結構的,由排污口管理部門責令限期拆除,按規(guī)定程序及規(guī)范申請設置或變更逾期不拆除、未按規(guī)定程序及規(guī)范重新申請設置或變更的,強行拆除,并處罰款。
對“不按規(guī)定時間要求向排污口管理部門報送有關資料的報送資料時弄虛作假的;不按規(guī)定時間參加年審的;故意破壞或不正常使用水污染防治設施,直排或偷排的;故意破壞或不正常使用污水排放計量設施或在線水質監(jiān)測儀器的;不如實向排污口管理部門檢查人員反映情況,提供必要的資料的;逃避、拒絕阻礙排污口管理部門監(jiān)督檢查的;未經審批允許其他排污者使用本單位排污口的、利用其他單位設置的排污口的、改變污廢水排放方式、增加排放污廢水水量、增加污廢水中污染物種類、增加污廢水中污染物數(shù)量、改變污廢水入河方式”的情形,由排污口管理部門責令停止違法行為,并處罰款。
對排污口管理部門及工作不履行法定監(jiān)督管理職責,玩忽職守、徇私舞弊的,依法追究其行政責任、刑事責任。
7.2建議實行“累時倍罰”的責任追究制度
對違法行為可以追究其民事責任、行政責任甚至刑事責任,但實踐中多為追究行政責任。當前嚴峻的水污染事實告訴人們,幾萬元的罰款對違法者只能是隔靴搔癢,其處罰效果與立法目的相脫離。許多地方甚至出現(xiàn)“交了排污費或罰款就等于交了保護費,違法排污合法化”的怪現(xiàn)象。考慮到違法排污行為的持續(xù)性、水資源被污染后其危害的長期性,建議在追究破壞水資源行為的法律責任時有所突破,對持續(xù)違法排污者,實行“累時倍罰”的責任追究制度。
7.3建議實行追繳非法所得制度
對出于降低治污成本增加盈利的需要,故意不正常使用其污染處理設施,對水資源造成長期的、持續(xù)的破壞,危害人民生命健康,提高國家治污投入的排污單位,應在給與其規(guī)定的行政處罰的同時,將其本應該而未投入的治污費用作為非法所得予以追繳。
8結語
本文謹根據(jù)筆者參與水資源保護監(jiān)督管理工作實踐,對入河排污口的監(jiān)督管理提出了一些粗淺的認識,入河排污口監(jiān)督管理是新時期水資源保護工作的極其重要和緊迫需要的內容,也是新水法頒布實施后,經濟社會可持續(xù)發(fā)展對水資源工作提出的新的、更高的要求。今后的工作要逐步建立完善入河排污口監(jiān)督管理的法制建設、科技標準建設、執(zhí)法隊伍建設,形成系統(tǒng)完整、公正高效的監(jiān)督管理體系。
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