水利體制和機(jī)制創(chuàng)新的淺談

水利體制和機(jī)制創(chuàng)新的淺談

    摘要:隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革開放的不斷深入,現(xiàn)有水利體制和機(jī)制已不適應(yīng)新形勢(shì)下水利事業(yè)發(fā)展的要求。創(chuàng)新水利體制和機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急. 
    關(guān)鍵詞:水利 體制 機(jī)制 創(chuàng)新 
    引言
    江澤民同志指出:“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂,是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力�！彪S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革開放的不斷深入,現(xiàn)有水利體制和機(jī)制已不適應(yīng)新形勢(shì)下水利事業(yè)發(fā)展的要求。長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的現(xiàn)行水利體制,主要以行政管理為主,分級(jí)、分部門的管理體制,造成“多龍管水”,行政干預(yù)多,水資源管理體制不理順,影響了水資源的合理配置和綜合效益的發(fā)揮;水利工程建管體制不健全,水利建設(shè)重開源輕節(jié)流、保護(hù),重建設(shè)輕管理,造成大量水利工程老化失修;水權(quán)和水資源有償使用制度不完善,水價(jià)形成機(jī)制不健全,水價(jià)過低,水資源大量浪費(fèi),供水單位虧損,難以為繼;水利建設(shè)長(zhǎng)期依靠國(guó)家投資,沒有形成有效的投融資機(jī)制,水利投資嚴(yán)重不足,工程欠帳多;缺乏創(chuàng)新的體制和機(jī)制,致使水利管理隊(duì)伍不穩(wěn)定,水利科研工作滯后。去年重新修訂實(shí)施的新《水法》,總結(jié)了原《水法》實(shí)施以來的治水經(jīng)驗(yàn),為今后一定時(shí)期內(nèi)水利事業(yè)的發(fā)展指明了方向,要貫徹落實(shí)好新《水法》,創(chuàng)新水利體制和機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急,當(dāng)前,應(yīng)從以下幾個(gè)方面開展工作。
    一、規(guī)范行政職能,提高依法行政水平
    隨著我國(guó)加入WTO和農(nóng)村費(fèi)改稅工作的不斷深化,對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能、堅(jiān)持依法行政提出了更高、更迫切的要求。水行政主管部門擔(dān)負(fù)著管理社會(huì)水事的職能,必須適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求,盡快調(diào)整工作思路,解決好“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”的問題,學(xué)會(huì)并習(xí)慣運(yùn)用法律手段來管理各類涉水事務(wù),努力提高依法行政的能力和水平,實(shí)現(xiàn)行政決策和水事管理的法制化。首先,要進(jìn)一步增強(qiáng)法制觀念,按照法律規(guī)定的原則和程序決策事情,擴(kuò)大民主,集中民智。要更多地將決策上升到法律高度,把水利規(guī)劃等通過立法的形式確定下來,改變“領(lǐng)導(dǎo)換、規(guī)劃變”的局面。第二,進(jìn)一步加強(qiáng)政策法規(guī)建設(shè)。按照WTO的規(guī)則要求,政府對(duì)以前的規(guī)范性文件進(jìn)行了清理和修訂,要抓住這一機(jī)遇,抓緊制定、修訂與新《水法》等法律法規(guī)配套的規(guī)范性文件。第三,在建立完善各項(xiàng)法律制度的基礎(chǔ)上,狠抓落實(shí),依法行政,依法管理。依法規(guī)范社會(huì)水事秩序和行政行為。尤其是對(duì)現(xiàn)行的水資源費(fèi)、河道工程維護(hù)費(fèi)、水保“兩費(fèi)”、占用農(nóng)業(yè)水源和灌排設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、河道采砂費(fèi)的征收制度以及水保方案和河道建設(shè)項(xiàng)目審批等法律制度,要下大力氣狠抓落實(shí)。第四,采取強(qiáng)有力的措施加大執(zhí)法工作力度,切實(shí)履行好法律賦予的職責(zé)。
    二、建立現(xiàn)代水務(wù)管理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用
    改革水的管理體制,是黨的十五屆五中全會(huì)提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。在今年3月9日召開的中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上,胡錦濤總書記又一次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)流域和區(qū)域的水資源統(tǒng)一管理,建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的水資源統(tǒng)一管理機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,水資源供需矛盾越來越突出,要實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,必須實(shí)行水務(wù)一體化管理,即對(duì)水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、管理、節(jié)約和污染防治工作等實(shí)行統(tǒng)一管理,建立統(tǒng)一、高效、有序的水資源管理體系和水污染防治體系。目前,全省已有近60個(gè)縣(市、區(qū))實(shí)行了水務(wù)管理體制,他們的實(shí)踐證明了實(shí)施水務(wù)一體化管理的必要性、可行性和有效性,體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求,具有四個(gè)方面的優(yōu)勢(shì):一是有利于克服部門職能的交叉重疊,提高行政管理效能;二是有利于水資源的優(yōu)化配置,緩解水資源供需矛盾;三是有利于水資源的節(jié)約和保護(hù);四是有利于建立開放的水務(wù)投資機(jī)制。水資源管理體制改革,應(yīng)圍繞實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和可持續(xù)利用這兩個(gè)根本目標(biāo),在加快城鄉(xiāng)水務(wù)一體化步伐的同時(shí),把重點(diǎn)放在配套管理機(jī)制的建設(shè)上。要逐步建立完善水務(wù)管理機(jī)制,切實(shí)管好水務(wù),真正體現(xiàn)“體制”的優(yōu)勢(shì)。一要依照水法建立健全各項(xiàng)相關(guān)制度,保障水資源統(tǒng)一管理。如在水資源配置方面建立建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度、取水許可制度、中長(zhǎng)期供求規(guī)劃制度等。二要建立健全相關(guān)機(jī)制,支撐水資源統(tǒng)一管理。如補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)占用水工程,包括占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施和擴(kuò)、改、拆、損水工程設(shè)施的補(bǔ)償?shù)取Ｈ�要調(diào)整職能,明確水資源統(tǒng)一管理的職責(zé)。四要改革水利行政審批制度,有效實(shí)施水資源統(tǒng)一管理。要在“加速一個(gè)轉(zhuǎn)變,打好兩個(gè)基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)”上下工夫。“一個(gè)轉(zhuǎn)變”,就是盡快把思想觀念、工作重點(diǎn)從“水利”轉(zhuǎn)向“水務(wù)”,按照對(duì)水資源的物質(zhì)形態(tài)、市場(chǎng)要素和治水內(nèi)涵的全方位、全領(lǐng)域、全過程的統(tǒng)一管理的要求,充分運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等綜合措施,對(duì)全社會(huì)的水資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督、組織、協(xié)調(diào)和服務(wù),對(duì)涉水事務(wù)依法進(jìn)行全面管理,最終實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和可持續(xù)利用,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展�！皟蓚�(gè)基礎(chǔ)”,是基礎(chǔ)工作和隊(duì)伍建設(shè)。要摸清家底,算好水帳,搞好規(guī)劃,抓好試點(diǎn),積極探索水務(wù)發(fā)展投融資機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、社會(huì)化運(yùn)作機(jī)制、公眾參與管理機(jī)制、現(xiàn)代化信息傳遞機(jī)制、宏觀調(diào)控機(jī)制等�！叭齻�(gè)目標(biāo)”,一是節(jié)能降耗,提高效益,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),讓政府滿意;二是搞好服務(wù),提高供水能力和質(zhì)量,讓人民滿意;三是加強(qiáng)管理,增強(qiáng)實(shí)力,讓企業(yè)和職工滿意。
    三、構(gòu)建開放的、多元化的水利投融資機(jī)制
    投入是影響水利發(fā)展最關(guān)鍵、最直接的因素。籌集水利建設(shè)資金的關(guān)鍵是要建立起適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的水利投融資機(jī)制和水價(jià)形成機(jī)制。政府投入要高中求增,依法收費(fèi)要強(qiáng)中求足,群眾投入要變中求穩(wěn),市場(chǎng)融資要活中求多。一是要依靠公共財(cái)政。水利的公益性、社會(huì)性決定了它在很大程度上需要依靠公共財(cái)政支持。要進(jìn)一步研究公共財(cái)政的投入方式。近年,國(guó)家發(fā)行了大量的建設(shè)國(guó)債,主要投向基礎(chǔ)設(shè)施,既包括南水北調(diào)等大型項(xiàng)目,也包括節(jié)水工程等小型項(xiàng)目,要通過各種形式積極爭(zhēng)取。同時(shí),要正確認(rèn)識(shí)配套資金不到位的危害,配套資金不到位,是當(dāng)前水利工程建設(shè)中的一個(gè)突出問題。這一問題已嚴(yán)重影響了工程進(jìn)度,造成大量“釣魚工程”、“半拉子工程”,使已投資金效益遲遲得不到發(fā)揮,還影響了今后對(duì)上項(xiàng)目的爭(zhēng)取。要采取切實(shí)的應(yīng)對(duì)措施,保證上級(jí)安排的重點(diǎn)水利工程項(xiàng)目配套資金的及時(shí)足額到位。要通過制定貼息政策,鼓勵(lì)個(gè)體和集體大膽使用銀行貸款搞水利。二是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制增加投入。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,對(duì)經(jīng)營(yíng)性水利工程運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制增加水利投入是完全可行的。如城市供水,可以用民營(yíng)化的辦法來拓寬資金渠道。三是政策的支持。認(rèn)真研究新形勢(shì)下如何實(shí)現(xiàn)依法收費(fèi)足額到位的問題。立足區(qū)域?qū)嶋H,找準(zhǔn)突破口,爭(zhēng)取政府支持,配套完善相關(guān)地方法規(guī),加大征收力度。通過加大收費(fèi)力度,建立水利建設(shè)基金等增加水利投入。四是加快水價(jià)改革,建立起科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制。要以單個(gè)核定工業(yè)、城鎮(zhèn)供水價(jià)格為切入點(diǎn),加緊推行兩部制水價(jià)、階梯式水價(jià)和超定額用水累進(jìn)加價(jià)辦法,探索實(shí)行季節(jié)浮動(dòng)水價(jià)。在積極推行新水新價(jià)的同時(shí),結(jié)合農(nóng)業(yè)供水管理體制改革,加快農(nóng)業(yè)水價(jià)改革步伐。要積極探索實(shí)行水價(jià)聽證制度,促進(jìn)水價(jià)執(zhí)行到位。五是通過水利工程管理體制改革增加水利投入。研究市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)多元化、多形式、多渠道投資辦水利的新途徑。按照中央提出的“穩(wěn)定、安全、靈活、多元”的“八字方針”,研究水利如何實(shí)現(xiàn)多元化投資這一重大課題,要在工作實(shí)踐中積極探索、創(chuàng)造新的投資渠道,以建立穩(wěn)定的水利建設(shè)資金來源。要突出抓好四個(gè)方面。第一,充分調(diào)動(dòng)群眾投資、投勞干水利的積極性。按照“誰受益誰投資,誰建誰管誰所有”的原則,采取股分制、聯(lián)戶建、個(gè)體投資集體補(bǔ)助和“一事一議”等辦法,調(diào)動(dòng)社會(huì)閑散資金辦水利。第二,通過產(chǎn)權(quán)改革,盤活資產(chǎn),吸引社會(huì)投資。采取明晰所有權(quán),放開管理權(quán),搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式,盤活水利國(guó)有資產(chǎn),推進(jìn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。引入新機(jī)制,積極推行租憑、承包、拍賣和股份制改造,賣舊建新,滾動(dòng)發(fā)展。第三,積極利用外資。要搞好有關(guān)政策法規(guī)研究,加強(qiáng)與國(guó)外技術(shù)和資金的合作,進(jìn)一步加大引進(jìn)外資的力度和額度。第四,積極探索有償使用水利資金制度。要在政府扶持下,以市場(chǎng)為導(dǎo)向,按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)營(yíng),以投資回報(bào)引導(dǎo)投資。
    四、理順?biāo)�利�?guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制
    水利國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理應(yīng)按照明晰產(chǎn)權(quán)、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、抓大放小、規(guī)范動(dòng)作的基本思路,盡快建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求和水利行業(yè)特點(diǎn)的新的運(yùn)行機(jī)制,一是提高產(chǎn)權(quán)意識(shí),明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系,改革產(chǎn)權(quán)制度,通過產(chǎn)權(quán)改革盤活存量資產(chǎn),籌集發(fā)展資金,促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。二是建立水利國(guó)有資產(chǎn)管理、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、國(guó)有企業(yè)三層架構(gòu)體系。第一個(gè)層次是各級(jí)水行政主管部門,受同級(jí)人民政府委托和授權(quán),對(duì)所屬水利國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督和管理,實(shí)行真正的宏觀間接管理。第二個(gè)層次是水行政主管部門與水利企、事業(yè)單位之間的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。第三個(gè)層次是水利企業(yè),包括具有企業(yè)性質(zhì)的事業(yè)單位,賦予其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。自主經(jīng)營(yíng),自負(fù)盈虧,自我發(fā)展,自我約束。三是引導(dǎo)、鼓勵(lì)水利企事業(yè)單位,按照現(xiàn)代化企業(yè)制度進(jìn)行改組、改造。要抓大放小,有計(jì)劃、有步驟、積極穩(wěn)妥地通過產(chǎn)權(quán)改制,以資產(chǎn)為紐帶,進(jìn)行資產(chǎn)重組,組建具有法人資格、具備一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的全資(控股)公司或具有投資中心性質(zhì)的集團(tuán)公司,按照《公司法》要求建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。四是強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。建立健全固定資產(chǎn)管理制度,保障水利國(guó)有資產(chǎn)的完善和安全。
    五、改革水利工程的經(jīng)營(yíng)管理體制
    長(zhǎng)期以來,由于水利行業(yè)“建管分離”、“重建輕管”,而對(duì)已建成的工程如何保障良性運(yùn)行、如何穩(wěn)定管理隊(duì)伍卻研究甚少,致使水管單位積累的問題和矛盾越來越多,改革現(xiàn)行體制應(yīng)抓好以下四點(diǎn):第一,把建管并重落實(shí)到建設(shè)的前、中、后各個(gè)環(huán)節(jié)上,為搞好水利工程經(jīng)營(yíng)管理提供保障,規(guī)劃設(shè)計(jì)工作要充分重視工程的經(jīng)濟(jì)問題,上馬一項(xiàng)工程,就要增加一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),而不是制造一個(gè)“包袱”。建設(shè)管理要為提高工程的質(zhì)量和水平服務(wù),嚴(yán)格項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制,就要建成質(zhì)量一流、技術(shù)含量高的“精品”。第二,明確工程性質(zhì),理順投資渠道。根據(jù)現(xiàn)有水管單位的實(shí)際情況,可以把工程定為三類:第一類為公益性工程。應(yīng)明確定為事業(yè)單位,其編制內(nèi)人員和管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)要納入公共財(cái)政預(yù)算,編制外人員由開展多種經(jīng)營(yíng)的收入解決。第二類為經(jīng)營(yíng)性工程。應(yīng)明確為企業(yè)的性質(zhì),按照市場(chǎng)的規(guī)則進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。第三類為綜合性工程。如部分水庫、河道、灌區(qū),既承擔(dān)防洪、除澇等社會(huì)公益性任務(wù)。又有水費(fèi)收入,目前的水管單位大部分為這種類型。對(duì)這些工程,要在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上,對(duì)工程的公益性和經(jīng)營(yíng)性部分進(jìn)一步合理劃分,確定比例,按照精簡(jiǎn)高效的原則,定員

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中國(guó)建企"一頭睡獅"

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