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南水北調需要考慮的幾個重大問題
南水北調需要考慮的幾個重大問題 根據(jù)現(xiàn)代化建設“三步走”的戰(zhàn)略部署,我國業(yè)已完成第一、二步戰(zhàn)略任務,正在向第三步戰(zhàn)略目標邁進。第三步戰(zhàn)略階段的目標是,至2050年,基本實現(xiàn)現(xiàn)代化,人均GNP達到世界中等發(fā)達國家水平。在現(xiàn)代化的過程中,我國在經(jīng)濟、社會和環(huán)境等方面都將面臨著許多艱巨任務:第一,保持經(jīng)濟快速增長。與發(fā)達國家相比,中國的人均GNP水平很低。只有保持經(jīng)濟的快速增長,才能迅速提高綜合國力和解決發(fā)展過程中存在的各種問題。第二,大力調整經(jīng)濟結構。這是提高國民經(jīng)濟整體素質、增強國際競爭力的迫切需要。第三,促進地區(qū)協(xié)調發(fā)展,把地區(qū)發(fā)展不平衡控制在可承受的范圍之內,逐步實現(xiàn)共同富裕。第四,大量創(chuàng)造就業(yè)機會。人口和就業(yè)問題是我國現(xiàn)代化建設面臨的長期挑戰(zhàn)。第五,提高人民物質文化生活水平。我國居民生活剛剛進入小康階段,尚有數(shù)以千萬計的城鄉(xiāng)貧困人口。提高人民物質文化生活水平仍是一項艱巨的任務。第六,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國人均資源匱乏,人口增長、經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境的矛盾十分突出,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展迫切。
水是現(xiàn)代化建設一切方面的基礎和前提�，F(xiàn)階段,我國現(xiàn)代化建設任務正面臨水、石油和耕地等資源短缺的制約。其中,水對經(jīng)濟社會發(fā)展的制約作用將日益加劇。我國水資源總量居全球第6位,但人均水資源只有世界平均水平的1/4,是全球13個貧水國家之一。我國水資源不僅人均水平低,且時空分布極不均衡。合理開發(fā)并優(yōu)化配置水資源是中國現(xiàn)代化的根本要求。
水是人類生存之須臾不可離、經(jīng)濟社會發(fā)展之必不可少的特殊商品,具有一般商品和公共產(chǎn)品的雙重屬性。合理配置水資源不僅關系到經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展,還關系到國家的政治統(tǒng)一和社會的穩(wěn)定和諧,是一個極其重要的戰(zhàn)略問題。
我國華北和西北耕地占全國的60%以上,人口占45%以上,GDP占17.27%(2000年),在全國具有重要的政治和經(jīng)濟地位。沒有華北和西北地區(qū)的現(xiàn)代化,便沒有全國的現(xiàn)代化。華北和西北又是中國嚴重缺水的地區(qū),水資源總量不到全國的20%,人均水資源量僅為南方水平的1/3。水資源的短缺正在影響著華北和西北地區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民的安居樂業(yè)。
實施南水北調工程,將較大地改善華北和西北地區(qū)的自然環(huán)境,緩解當?shù)厝说仃P系的緊張狀況;有利于解決該地區(qū)嚴重缺水的局面,挖掘該地區(qū)的增長潛力,擴大發(fā)展機會,提高資源的配置效率,促進經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整;對于保持全國經(jīng)濟的快速增長,實現(xiàn)全國范圍內的結構升級和經(jīng)濟社會環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,協(xié)調地區(qū)發(fā)展,實現(xiàn)共同富裕并進而實現(xiàn)全國的現(xiàn)代化,都具有重要的戰(zhàn)略意義。
南水北調工程是一項復雜的、巨大的系統(tǒng)工程,對經(jīng)濟、社會的發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的改善將產(chǎn)生深遠的影響。實施南水北調工程,必須正確處理節(jié)水與調水、治污與通水、環(huán)保與用水、經(jīng)濟效益與社會效益的關系;合理協(xié)調調水區(qū)、受水區(qū)和輸水沿線地區(qū)之間的利益關系,以及市場調節(jié)與政府規(guī)制之間的關系。
(一)以水資源可持續(xù)利用為指導,堅持先節(jié)水后調水,盡快轉變水資源粗放利用、浪費嚴重的狀況
1.農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市建設和生活用水普遍浪費嚴重,如不盡快改變,將嚴重抵消調水工程的經(jīng)濟社會效益
農(nóng)業(yè)是消耗水資源的主要產(chǎn)業(yè),但是水資源利用十分粗放。目前我國農(nóng)田灌溉用水總量為3440億立方米,占全國用水總量的66.5%,灌溉用水的有效利用率僅為30~40%,發(fā)達國家為70~80%;我國每立方水的糧食生產(chǎn)能力只有1公斤左右,發(fā)達國家一般為2公斤。
工業(yè)用水粗放和城市生活用水嚴重浪費的局面沒有根本改觀。工業(yè)用水效率相當?shù)?我國生產(chǎn)1噸鋼用水23~56噸,而美國、日本、德國所用水不到6噸。我國大部分城市工業(yè)用水的重復利用率僅為30~40%,日本、美國等國工業(yè)用水的重復利用率高達75%以上。我國城市供水管道的漏失率一般為5~10%,有的城市高達15%以上。水資源不足突出表現(xiàn)在城市。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展,尤其是城市化水平的提高,淡水(主要是工業(yè)用水和生活用水)需求總量將會有較大增加。
面對水資源供給不足的矛盾,水資源的粗放利用和嚴重浪費狀況亟待根本扭轉,否則,南水北調工程無法正常發(fā)揮其預想的效果,水資源的可持續(xù)利用仍將面臨長期的嚴峻挑戰(zhàn)。
2.必須從思想觀念和體制上實行重大轉變,為水資源的可持續(xù)利用創(chuàng)造良好條件
我國水資源粗放利用、浪費嚴重的狀況之所以長期難以扭轉,主要原因在于陳舊的思想觀念和計劃經(jīng)濟下形成的水資源管理體制和經(jīng)營機制。因此,要在認識上和體制上實行六個方面的轉變:(1)從認為水是取之不盡、用之不竭的,轉變?yōu)檎J識到淡水資源是有限的,要引入市場機制,實行有償使用,使水資源成為商品,實現(xiàn)可持續(xù)利用。當然,在商品化的過程中也要注意水資源是一種特殊的商品,要防止從一個極端走向另一個極端。(2)從單純防止水對人類的侵害,轉變?yōu)樵诜乐蛊淝趾Φ耐瑫r,特別注意防止人類對水資源的侵害,實現(xiàn)人與自然的和諧共處。在重視水利工程建設的同時,更要重視非工程措施,加強科學管理。(3)從重點對水資源進行開發(fā)、利用和治理,轉變?yōu)樵诒Ｗo和改善生態(tài)環(huán)境的前提下,全面加強對水資源的合理配置、有效節(jié)約和合理利用。要優(yōu)先保證生態(tài)環(huán)境用水,在此基礎上合理規(guī)劃和保障社會經(jīng)濟用水。(4)從以需定供轉變?yōu)椤疤岣哂盟省⒈ＷC供水”,按水資源供求狀況確定國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局。要從粗放用水轉變?yōu)楦咝в盟?在農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)中加緊推廣節(jié)水技術和產(chǎn)品,各行各業(yè)都要大力節(jié)水,提高用水效率。(5)從“開源、節(jié)流、治污并重”,向“節(jié)流優(yōu)先、治污為本、多渠道開源”轉變。隨著城市化進程逐步加快和水資源供需矛盾日益尖銳,必須把節(jié)流、治污放到更加突出的位置,以保證城市水資源的良性循環(huán)。(6)從計劃經(jīng)濟條件下對水資源的多家分散管理,向市場經(jīng)濟條件下 “地域水域相結合” 的統(tǒng)一管理轉變,根據(jù)不同地域和水域的特點,加強對全國水資源的統(tǒng)一配置、調度和管理。
(二)堅持先治污、先環(huán)保、后通水
1.要采取強有力的措施防止調水區(qū)水源受到污染
目前,南水北調東線水源區(qū)長江近岸污染加重,由于城市污水處理率低,大量未經(jīng)處理的城鎮(zhèn)污水直接排放江中,致使沿江主要城鎮(zhèn)的近岸形成了至少560公里的污染帶,遠遠高于1992年長江委調查的結果,給當?shù)爻鞘泄┧苍斐闪藰O大困難。水源區(qū)水體除了有工業(yè)廢水和城市污水直接排放的污染外,還有血吸蟲之類南方特有的生物污染的隱患,必須迅速采取治污措施,保證水源清潔,切實防范疾病隨調水擴散。西線調水工程水源區(qū),地處四川阿壩、甘孜地區(qū),是長江上游,草原退化(面積已占可利用草原的近一半)、沙化、鼠害造成嚴重水土流失,不僅不利于涵養(yǎng)水源,而且嚴重威脅著長江上游的生態(tài)屏障。對此也應當引起高度重視,要未雨綢繆。
2.調水沿線和受水區(qū)同樣存在嚴重污染和生態(tài)環(huán)境破壞問題,必須盡快解決
中線、東線工程沿線和受水區(qū)的污染和環(huán)保問題同樣嚴峻。2001年8月初,淮河干流水質污染超標,原因是沿淮河各種企業(yè),包括國有大中型企業(yè)和“十五小”企業(yè)的廢水排放以及越來越多的城市生活污水和農(nóng)藥化肥,造成1.44億立方米的污水源下泄。目前淮河劣于五類水的水質竟占到73.6%。國家環(huán)保局和國家計委等八部委核查,發(fā)現(xiàn)沿淮河工業(yè)結構性污染并沒有從根本上扭轉,特別是流域內的400 多家造紙廠治理難度很大,極易造成污染反彈。按規(guī)劃淮河流域內應該建成污水處理廠52座,至今僅建成11座。核查得出結論是淮河已喪失自凈能力。為保證調水不受污染,調水沿線和受水區(qū)要對重點污染源嚴密監(jiān)測,嚴格控制污水、廢水排放標準。
3.在調水源頭、沿線和末端以及流域上中下游實行協(xié)調行動,共同加大治污和環(huán)保力度
國家環(huán)保部門、水利部門和調水沿線各地政府應當密切配合,制定好并認真執(zhí)行治污和環(huán)保的規(guī)劃及標準,保證必要的人力、物力和財力,協(xié)調行動步驟,加大工作力度,盡快扭轉水源區(qū)、調水沿線以及受水區(qū)污染加重和生態(tài)惡化的嚴峻局面。
4.防污減災戰(zhàn)略必須由“以末端治理為主”向“以源頭治理為主”轉變
由于工業(yè)結構的不合理和粗放型的發(fā)展模式,工業(yè)廢水污染占據(jù)了我國水污染負荷的50%以上。國內外經(jīng)驗早已證明,傳統(tǒng)的以末端治理、達標排放為主的工業(yè)污染控制戰(zhàn)略耗資大,效果差,不符合可持續(xù)發(fā)展的要求。因此,必須大力推行以清潔生產(chǎn)為代表的污染預防戰(zhàn)略,降低物耗能耗,提高工業(yè)生產(chǎn)的資源利用率,盡快淘汰高污染、高耗水的落后技術和工藝,從源頭減少污染排放量。
(三)加強調水沿線的合理規(guī)劃,促進沿線區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展
調水工程流經(jīng)區(qū)域廣闊,隨著水資源的重新配置,調水沿線的生產(chǎn)條件、生活條件和生態(tài)環(huán)境都可能發(fā)生新的變化。調水工程既有改善沿線經(jīng)濟社會發(fā)展條件的積極作用,也可能帶來新的問題或消極影響因素,如沿線生態(tài)保護問題。為了促進調水沿線地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展,應當注意把握好以下幾點:
1.搞好調水沿線生態(tài)保護區(qū)的規(guī)劃和建設
南水北調作為跨流域、長距離的巨大工程,沿線可能有國家級生態(tài)保護區(qū),或生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū),通水后既會改善這些地區(qū)的水資源和生態(tài)狀況,也可能由于人類活動的增加而帶來一些負面影響。因此要切實做到趨利避害,維護好生態(tài)保護區(qū),加快治理和恢復脆弱的生態(tài)環(huán)境。
2.處理好沿線泄洪、蓄洪區(qū)與小城鎮(zhèn)建設、移民和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關系
南水北調需要考慮的幾個重大問題 我國近幾年洪澇災害頻繁發(fā)生,除了天災以外,很重要的原因是水利工程失修,加上泄洪、蓄洪區(qū)內建立了不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民居,使洪澇災害引起的經(jīng)濟損失加重。應當認真吸取這方面的教訓,搞好泄洪、蓄洪區(qū)的規(guī)劃和保護,把區(qū)內的民居和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)盡快遷出,并同小城鎮(zhèn)建設結合起來,促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中連片發(fā)展;同時要注意維護移民的切身利益,保證其安居樂業(yè),防止其返回。
3.對調水沿線和受水區(qū)城市的高耗水工業(yè)及服務業(yè)要進行合理布局和有效控制
調水并不意味著沿線和受水區(qū)城市可以放手發(fā)展高耗水工業(yè)和服務業(yè),國家應當引導高耗水工業(yè)盡可能布局在濱海地區(qū),以便充分利用海水做工業(yè)冷卻水。目前海水利用量很小,大有潛力可挖。城市不宜盲目發(fā)展洗車、豪華洗浴和高爾夫球場等高耗水服務業(yè)以及高耗水人造景觀,缺水城市尤其應當加以控制。
4.缺水地區(qū)要大力普及農(nóng)業(yè)節(jié)水技術,改變農(nóng)業(yè)粗放用水狀況
要從傳統(tǒng)的灌溉土地轉變?yōu)楣喔茸魑?增加必要的投入,繼續(xù)研究、推廣節(jié)水灌溉技術和設備,發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè),盡量減少傳統(tǒng)灌溉方式的滲漏和揮發(fā)造成的水資源浪費。
(四)認真研究經(jīng)濟結構調整、擴大對外開放和申奧成功等新情況對水資源和調水工程帶來的重大影響,及早采取對策
南水北調工程的規(guī)劃是在中國經(jīng)濟和社會急劇變革的大背景下進行的,在規(guī)劃的論證、確定到實施的過程中,我國將在更大范圍內、更深層次上擴大對外開放,經(jīng)濟結構調整的力度將不斷加大,國內外經(jīng)濟環(huán)境也將發(fā)生新的變化。申奧成功不僅給北京帶來前所未有的機遇和挑戰(zhàn),而且其影響遠遠超出北京的范圍。這些重大的新情況勢必對調水工程產(chǎn)生直接或間接的影響,因此,從側重防范不利因素、避免陷入被動的角度考慮,以下幾點值得引起高度重視:
1.結構調整引起的產(chǎn)業(yè)遷移對水資源可能造成不利影響,要盡量加以避免
在全國產(chǎn)業(yè)結構調整和西部大開發(fā)進程中,中東部地區(qū)某些高污染、高耗水企業(yè)和項目正在或將繼續(xù)向西轉移,不但可能加重西南豐水地區(qū)的水資源污染,威脅西部本以十分脆弱的生態(tài)環(huán)境,而且可能對西北嚴重缺水地區(qū)產(chǎn)生巨大壓力。遷入項目地區(qū)要慎重選擇,遷出項目地區(qū)要按國家規(guī)定對高污染項目進行治理或淘汰。
2.吸引外商直接投資要防范盲目引進高污染、高耗水項目
我國擴大對外開放和加入世貿組織,必將吸引更多外商來華投資,其中可能會有一些高污染、高耗水項目和產(chǎn)品向中國轉移。國家有關部門應當按照可持續(xù)發(fā)展的要求完善外商投資指導目錄等法規(guī),并增加其透明度,各地應當依據(jù)國家統(tǒng)一法律法規(guī)篩選外商投資項目,防止盲目引進項目造成水資源和環(huán)境的破壞。
3.申奧成功對嚴重缺水的北京將增加巨大的、高標準的用水需求,對調水工程實施進度也會提出新的要求
北京缺水形勢十分嚴峻,人均水資源量不足400立方米,僅為世界人均水平的1/30,在全世界120個國家的大都市中居100位以后。20世紀中葉以來,北京已發(fā)生了3次供水危機,據(jù)專家預測北京正面臨第4次水資源危機的威脅:一是用水需求超出了區(qū)域水資源的承載能力;二是上游用水量增加導致入境水量急劇減少;三是水資源過量開采導致生態(tài)環(huán)境惡化;四是市內水污染不斷加劇,造成水資源更加緊張。盡管北京將采取各種節(jié)水與挖潛措施,但是如遇到中等干旱年或特殊干旱年,到2010年缺水量仍將達到4.9~7.7億立方米�？紤]到申奧成功,各項有關建設的力度將迅速加大,用水量也將大幅度提高,因此,在今后幾年里北京供水缺口將會更大。2008年奧運會期間,北京的用水量也會大量增加。加快南水北調工程進度,保證足夠和清潔達標的水資源供給,將成為北京成功舉辦奧運會的重要條件。
(五)加快研究和積極探索市場經(jīng)濟條件下的水資源管理體制和水價管理體制
南水北調工程是從硬件設施上解決北方缺水矛盾的重大舉措,無疑具有深遠的意義。但是,要保證水資源的合理開發(fā)、節(jié)約利用和有效保護,還需要根據(jù)發(fā)展市場經(jīng)濟的新形勢,對計劃經(jīng)濟下形成的水資源管理體制和經(jīng)營機制加以改革,為南水北調工程更好地發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的體制條件。
1.加強對建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的水資源管理體制的研究和探索
現(xiàn)行水資源管理體制的突出弊端是,偏重行政手段和管理分散,難以應付缺水、浪費水和水污染的挑戰(zhàn)。因此,要加強對目前水資源管理體制的改革思路的研究,包括如何對水資源規(guī)劃、開發(fā)、使用和環(huán)境保護等實行綜合性管理;如何在較大流域內建立統(tǒng)一的、有權威的水資源管理機構;如何主要運用法律的、經(jīng)濟的手段,并輔之以必要的行政手段,確保水資源的可持續(xù)利用等等。
過去計劃經(jīng)濟下的調水工程都是國家財政拿錢,地方受益,幾乎所有引水工程規(guī)模都比實際需求大1倍左右,造成投入大,浪費多,效益差。南水北調這樣遠距離跨流域的調水工程,也必然涉及水資源管理體制和水利現(xiàn)代化建設的許多疑點和難點,例如各大流域水資源統(tǒng)一配置、統(tǒng)一管理問題,水資源開發(fā)利用過程中的產(chǎn)權歸屬和產(chǎn)權經(jīng)營收益問題,水權的分配、交換和定價問題,發(fā)展水市場和改善政府宏觀調控等。這些問題都應該加強研究,以適應南水北調工程勢對水資源管理體制改革的現(xiàn)實需要。
2.要加緊研究符合市場經(jīng)濟規(guī)律的水價管理體制
在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的條件下,要充分發(fā)揮調水工程的功能與效益,還必須認真研究水權和水市場的問題。水價的形成既要反映水資源的稀缺性,使之有利于補償供水設施投入成本,又要滿足促進經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展的要求。水資源是一種特殊商品,具有基本必需品和公共產(chǎn)品的屬性,合理配置水資源不僅關系到經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展,制造業(yè)產(chǎn)品的競爭力,還關系到國家的政治統(tǒng)一和社會的穩(wěn)定。因此,要研究適當區(qū)分公益性用水和經(jīng)營性用水的辦法,以保證低收入群體的利益,并體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的導向,使水價能夠起到鼓勵節(jié)水、限制高耗水行業(yè)盲目發(fā)展的作用。還要探討水價調整的科學方法,以及廣泛征求各方面意見的有效途徑。
(六)協(xié)調好調水區(qū)和受水區(qū)的利益關系
南水北調工程規(guī)模浩大,將改變沿線各省市的水資源配置狀況,對當?shù)亟?jīng)濟增長、居民生活、社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境等勢必產(chǎn)生多方面的重大影響,原有的利益格局很可能隨之改變而需要進行必要的調整。尤其是中線、東線工程調水線路更長,建設規(guī)模更大,涉及沿線省、市、地區(qū)更多,調水產(chǎn)生的各種影響和相應利益調整將更為廣泛而深刻。從總體上看,受水區(qū)是調水工程的主要受益者,而調水區(qū)是主要的付出者,調水可能對當?shù)卦斐梢欢ǖ睦鎿p失,應當盡量加以避免,或對其進行必要的補償。
1.對調水區(qū)可能受到的不利影響和利益損失要進行全面深入的調查論證,在制定工程規(guī)劃時盡可能充分考慮當?shù)氐陌l(fā)展需要
調水工程將改變調水河段水資源的時間、空間分布狀況,對當?shù)睾拖掠蔚貐^(qū)的發(fā)電、工農(nóng)業(yè)用水、航運、庫區(qū)移民、生態(tài)環(huán)境以及水文地質狀況等,可能產(chǎn)生不同程度的不利影響。應當做到心中有數(shù),合理規(guī)劃調水量,并采取相應的避免措施和補償措施。
2.國家應當按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求,運用立法和政策手段,彌補調水區(qū)付出的代價,協(xié)調好調水沿線各省市之間的利益關系。
3.受水區(qū)和調水區(qū)都要服從大局,做好利益格局調整的配合工作。
受水區(qū)應當具有高姿態(tài),以互惠互利或對口支援等適當?shù)姆绞街С终{水區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。調水區(qū)要適應調水后的新情況,主動搞好本地經(jīng)濟結構調整。
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