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農村信用社改革的“路徑依賴”問題
農村信用社改革的“路徑依賴”問題 摘 要:我國目前全面推開的農村信用社改革試點方案帶有明顯的“路徑信賴”痕跡。但任何制度變遷都具有進程的漸進性和歷史的邏輯性,如果違背這一規(guī)律,就會引起混亂。我國目前推行的農村信用社改革試點方案及出臺的一些措施,是受我國目前農村經濟的發(fā)展水平、金融體制的制度環(huán)境和農民素質及組織化水平的影響和制約所致。要克服路徑依賴就應優(yōu)化外部環(huán)境,并增大制度創(chuàng)新供給。
關鍵詞:農村信用社,改革,路徑依賴
為了促進農村信用社的可持續(xù)發(fā)展,提高農村信用社的市場競爭能力,中央政府于 2004年8月17日頒布了《關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》(國發(fā)[2004]66號)。新一輪的農村信用社改革在全國除西藏和海南外的29個省市全面推開后,仍然引來了學術界和金融界的廣泛爭議,批評意見較多的是認為新一輪農村信用社改革方案帶有明顯的“路徑依賴”。本文試根據我國目前農村經濟的發(fā)展水平、農村金融的制度環(huán)境及農民民主意識和組織化水平等方面對“路徑依賴”問題進行一些評論。
一、農村信用社改革中對“路徑依賴”的批評
“路徑依賴”類似于物理學中的“慣性原理”,即一旦進入某一路徑(無論是好的還是壞的)就可能對這種路徑產生依賴。沿著既定路徑,經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環(huán)的軌道,迅速優(yōu)化;也可能順著原來錯誤的路徑往下滑,甚至被鎖定在某種無效率的狀態(tài)。一旦進人了鎖定狀態(tài),要脫身而出就變得十分困難。因此路徑依賴對制度變遷有極強的制約作用,如果制度變遷中的路徑依賴一旦形成,它的既定方向就可能在以后的發(fā)展中得到自我強化。
目前,我國全面推開的農村信用社改革方案,被許多學者批評為“進入某種路徑依賴”。他們認為,農村信用社交由省級政府管理是進入行政干預的“路徑依賴”;成立省級聯(lián)社是進入了道德風險擴大的“路徑依賴”;國家對農村信用社增資擴股是進入了所有權主體缺位的“路徑依賴”;農村信用社改革目標的多質性是進人利益主體多元化的“路徑依賴”;農村信用社改革方案缺乏科學的評價體系是進入了無效監(jiān)管的“路徑依賴”等等。總之,這些措施的出臺將農信社鎖定在一種無效狀態(tài)。
二、對農村信用社改革“路徑依賴”的客觀分析
不可否認,我國目前的農村信用社改革試點確實帶有“路徑依賴”的明顯痕跡。但制度的變遷對路徑具有很強的依賴性是不可避免的,所以說制度變遷同時具有進程的漸進性和歷史的繼承性。如果違背這一規(guī)律,就會激發(fā)矛盾,引起混亂。因此,我認為我國目前推行的農村信用社改革試點方案及出臺的一些措施,受到我國目前農村經濟發(fā)展水平、金融體制的制度環(huán)境和農民素質及組織化水平的影響和制約。
1.農村信用社交由省級政府管理雖帶有行政干預的“路徑依賴”,但這是受我國目前農村金融的特定產權制度和特定經濟體制的影響所致。
《關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》(國發(fā)[2004]66號)文件把農村信用社的管理權移交給省級政府,其目的是為了減少縣、鎮(zhèn)兩級政府的行政干預,增強農信社的自主發(fā)展能力,降低其對中央銀行的依賴。但持批評意見的學者認為,這是進入了行政干預的“鎖定”狀態(tài),在此路徑依賴下,為省政府干預農信社提供了理由和捷徑。第一,經濟發(fā)展需要金融支持,地方政府勢必會通過各種方式爭取金融資源的支配權,以此來推動地方經濟的發(fā)展。因此,地方利益這根“指揮棒”會有意無意地將地方政府的宏觀、間接管理演變?yōu)槲⒂^、直接的干預。第二,省政府不可能直接深入到基層管理,那么縣、鄉(xiāng)政府就有可能扛著省級政府的大旗理直氣壯地插手農村信用社的事務。第三,按官方文件規(guī)定,農村信用社出了問題,央行可提供臨時性支持,但前提條件是省級政府承諾還款,還款資金從中央財政給地方財政轉移支付中扣劃。在這種情況下,信用社的“自擔風險”就轉變?yōu)槭〖壵摹皞鶆诊L險”。而省級政府承擔風險的方式無非是把用于地方發(fā)展建設的資金扣劃給中央,最終承擔風險的還是地方老百姓。因此,將農村信用社交由省政府管理,帶有明顯的行政干預的“路徑依賴”。
實際上,我國農村信用社的發(fā)展已深深地植根于我國農村特定的產業(yè)結構、產權制度、人文環(huán)境、法律制度甚至社會習俗之中。農村信用社改革和農村金融發(fā)展,不可能脫離這些制度特征而走出一條純粹的路。因此,農信社改革具有行政干預的“路徑依賴”是歷史和邏輯的必然。其一,在體制形成上,長期以來都是政府主導型的。無論是20世紀 50年代農村信用社的設立,還是后來的幾次體制變遷,均是采取自上而下的在政府主導下的強制性變遷過程,而不是從自身需要出發(fā)而自下至上的誘致性變遷。其二,在管理權限的分配和轉移中,往往走不出“一收就死,一放就亂”的怪圈。其三,從目前農民的文化素質及組織化水平看,還不具備真正意義上農信社社員的“民主管理、民主監(jiān)督、自我約束、自擔風險”的參與和管理素質。因此,將農村信用社交由省級政府管理可能是制度成本較小的一種選擇。
2.成立省級聯(lián)社并增資擴股雖帶有所有權主體缺位及道德風險擴大的“路徑依賴”,但這是受我國目前農村經濟的產業(yè)化、市場化、貨幣化程度不高的影響所致。
《關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》(國發(fā)[2004]66號)文件指出,在所有權結構上,農村信用社將在明晰產權的基礎上,重組農村合作銀行、農村商業(yè)銀行或農村信用合作社,由各省市根據各自的情況自主選擇。從目前情況看,大部分省市都選擇了建立省信用聯(lián)社的模式。由此,持批評意見的學者認為,這是進入了所有權主體缺位的“鎖定”狀態(tài),陷入內部人控制和道德風險擴大的“路徑依賴”。第一,省級聯(lián)社只享受權利無須承擔責任。因為在省聯(lián)社的體制下,評價機制優(yōu)劣的不是信用社的股東,而是省聯(lián)社,任命縣聯(lián)社主任的也是省聯(lián)社,但對信用社經營管理的責任卻無須承擔。第二,省聯(lián)社的體制形成了對整個農信社事實上的壟斷,使得信用社的市場退出幾乎成為不可能。第三,國家對農村信用社增資擴股后,農信社的所有權主體更加模糊。如果說是農民的,而農民沒有參與管理;是集體的,集體決策機制尚未形成;是信用社主任的,他只決策卻不承擔決策成本。所以最終所有權主體是缺位的。因此,成立省級聯(lián)社這種權、責、利不對等的改革模式,不是對道德風險“路徑依束”的修正,而是對道德風險的擴張。
當然,產權制度與組織制度的改革應是農村信用社改革的關鍵,改革的目標是建立起產權明晰、管理科學、自我約束、自擔風險的農村金融組織。但事實上,我國農村信用社從誕生那天起,就一直作為非正規(guī)金融機構而存在,在農村金融的制度變遷中,本身就是從非正規(guī)金融逐步向正規(guī)化制度化金融轉變的過程。在目前我國農村產業(yè)化、市場化、貨幣化程度不高的情況下,在社員(股東)如此分散的狀況下,建立怎樣的產權約束和管理制度,既沒有成功的經驗,也沒有國際成功的范例。那么“摸著石頭過河”的漸進式改革顯然成為深化農信社改革的基本特色。在當前農村信用社這一特殊的產權架構下,只能探索,建立一個規(guī)范有效的委托代理機制來最大限度地實現(xiàn)所有者的權益。即成立省級農村信用聯(lián)社,“遵照章理,民主管理;根據授權,依法管理;依照規(guī)范,科學管理”,從而構建一個“國家宏觀調控、加強監(jiān)督,省級政府依法管理、落實責任,信用社自我約束、自擔風險”的行業(yè)監(jiān)督管理體制,把龐大的非正規(guī)農村金融機構納入正規(guī)的地方金融管理之中。
3.農村信用社改革目標的多質性和顯失公平的補貼政策雖帶有利益主體多元化和短期行為的“路徑依賴”,但這是受我國目前農村信用社資本構成多元化和職能定位多元化的影響所致。
中央政府為激勵和促進農村信用社改革,幫助化解不良貸款,采取了四大扶持政策,主要是通過保值貼補利息的補貼、安排專項貸款和發(fā)行專項中央票據等政策來消化解決農村信用社的歷史包袱。對此持批評意見的學者認為,這就造成這次農村信用社改革的目標仍然不明確,進入了利益主體多元化的“鎖定”狀態(tài),帶有明顯的短期行為“路徑依賴”。第一,中央要支農,地方要發(fā)展,監(jiān)管部門要防范風險,信用社自身要發(fā)展,多元的目標沖突、模糊的職能定位使農信社在改革試點中無所適從。第二,偏頗的補貼政策,實際上是鼓勵虧損和“鞭打快�！�。第三,對長期累積的歷史包袱雖然給予臨時性的虧損補貼,但對以后類似的問題如何解決,沒有明確。這樣就會造成政策性虧損將成為農信社虧損的永遠借口,那么政策性補貼也將成為無底洞。
實事上,我國農村信用社由于資本構成的多元化、職能定位的多元化,在長期的發(fā)展過程中已形成四大利益主體,即國家、地方政府、農信社和農民。而這次中央政府大力推進農村信用社改革的意圖是為了對農村金融資源的重新分配,強化服務“三農”的功能,對農村信用社的補貼和注資,也是為了解除累積的歷史包袱,刺激信用社參與改革的熱情,激活服務農村的功能,最終最大的受益者應該是農業(yè)、農村和農民。其一,國家的宏觀調控使地方政府更加關注“三農”,地方政府的依法管理會使農村信用社更好地服務“三農”,信用社規(guī)范經營會增強自身服務“三農”的能力,盡管利益主體是多元的,但最終受益的是農民。其二,很多省市選擇成立省級信用社而沒有選擇農村商業(yè)銀行,就是為了避免商業(yè)銀行因追求利益最大化而偏離服務“三農”的傾向。其三,國家對“三農”的扶持,除財政專項支持外,另一方面是通過對農村信用社的政策性補貼使農民受益。因此在農村信用社承擔有政策性業(yè)務的情況下,國家對農信社的補貼和注資不能說是短期行為,它是扶持和加快我國農業(yè)發(fā)展的措施之一。
4.農村信用社改革方案缺乏科學的評價指標體系雖帶有無效監(jiān)管的“路徑依賴”,但這是受我國目前金融業(yè)經營管理水準普遍不高的影響所致。
這次農村信用社改革方案出臺后,由于沒有建立一套科學有效的評價指標體系,持批評意見的學者認為,這是進入了一種人為操作的“鎖定”狀態(tài),陷入無效監(jiān)管的“路徑依賴”。第一,評價指標本末倒置,考核過于簡單。如把獲得央行票據支持作為評價指標之一,而對如何降低不良貨款沒有明確的指標要求。第二,評價指標無因果關聯(lián)。如把存款和支農貨款增加多少作為衡量改革的考核指標,而具有科學評價意義的貨款覆蓋面和補貼的依賴指數(shù)等指標卻沒有得到體現(xiàn)。第三,對農村信用社整體業(yè)績的評價和改革整體效果的評價沒有一套可操作的指標體系。因此,這樣的改革仍然陷入無效監(jiān)管的“路徑依賴”。
當然,農村信用社的改革如果能建立一套科學有效、切實可行的評價指標體系,對化解金融風險、優(yōu)化資產質量、提高經營效益、增強有效監(jiān)管和保證健康發(fā)展都要重要的意義。但農村信用社的改革是在我國整個金融制度和經營管理現(xiàn)狀的大背景下進行的,由于我國目前整個金融業(yè)的經營管理水準還普遍不高,在國有商業(yè)銀行尚未能做到這些時,很難想象讓農村信用社一步到位。當然,由于目前社會信用環(huán)境不是太好,加上信息不對稱,貨款有呆滯的道德風險;由于農信社法人治理結構和管理體制不完善,經營有內部人控制的道德風險。這些確實都要求農信社在今后的改革過程中要不斷完善治理結構和評價監(jiān)控體系,始終把風險管理和內部控制放在重中之重的地位來設計和實施。
三、克服“路徑依賴”的思考與建議
“路徑依賴”理論告訴我們,在制度變遷與制度創(chuàng)新過程中,必須十分重視并不斷解決“路徑依賴”問題,以避免被“鎖定”在無效狀態(tài)。我國農村信用社改革中的“路徑依賴”雖然是歷史和邏輯的必然,但應不斷克服這種“路徑依賴”,努力使改革進入良性循環(huán)的軌道。
農村信用社改革的總體目標是產權明晰和治理完善,具體應該是機構運作的市場化,應擺脫政府的隱性擔保,嚴格市場的進入和退出,真正實現(xiàn)優(yōu)勝劣態(tài);改革措施有利于風險防范,克服農村金融體系的脆弱性,監(jiān)管手段實現(xiàn)低成本;產品創(chuàng)新實現(xiàn)多樣化,有利于緩解農戶和涉農中小企業(yè)貨款難的問題。
1.農村信用社的進一步改革應遵循漸進性和歷史繼承性。制度變遷對路徑具有依賴性,這是客觀規(guī)律,如果違背這一規(guī)律,就會激發(fā)矛盾。因此,農村信用社改革應根據各地的經濟發(fā)展水平和制度環(huán)境區(qū)別對待,不搞一刀切。在農村經濟欠發(fā)達地區(qū),應將農村信用社改組為政策性金融機構,只針對未脫貧的農戶給予貨款支持,把消除貧困、平準主要農產品價格波動,降低農民的系統(tǒng)性風險作為主要業(yè)務范圍;在大部分農民已經脫貧的地區(qū),應建立區(qū)域性的合作金融機構,在合作金融支持下,使脫貧農戶實現(xiàn)初步致富并滿足擴大再生產的需要;在農村經濟發(fā)達的地區(qū),應建立商業(yè)性金融服務機構,服務對象為抗風險能力強、經營前景好、信用等級高的農戶,以實現(xiàn)高層次擴大再生產的需要,從而帶動產業(yè)結構調整和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
2.農村信用社產權制度的創(chuàng)新應注重市場化運作。隨著農村經濟的商品化、市場化、貨幣化程度的進一步提高,農民必然對農村合作金融制度產生強烈的需求。農民自發(fā)組織、自愿參加,農戶集所有權、控制權和收益權于一身的農村合作金融機構必然具有生命力。應循序放開農村金融體制中自生自發(fā)秩序形成的渠道,以市場化運作規(guī)范合作金融機構的發(fā)展。
3.農村信用社改革的模式選擇應因勢利導。我國對農村信用社的幾次改革,都是由政府自上而下的推動,受到原有體制弊端和歷史遺留問題的牽制與拖累,必然帶有“路徑依賴”。作為微觀經濟活動,農信社的改制和模式選擇,基層信用社應該最有發(fā)言權。因此,應采取自下而上的自發(fā)誘導式的改革,農信社可根據自己的實際情況,選擇適合自己的運行模式,政府只利用法律法規(guī)因勢利導地根據市場需要推動農信社多種產權結構和組織形式的改革,讓市場這只“看不見的手”來高效配置農村金融資源。
4.農村信用社改革應優(yōu)化外部環(huán)境,增大制度創(chuàng)新的供給。農村信用社改革是金融體制改革的一部分,應納入整個金融體制改革的全局去考慮,要不斷優(yōu)化改革的外部環(huán)境,增大制度創(chuàng)新的供給。第一,應改革農發(fā)行的業(yè)務范圍,在欠發(fā)達地區(qū)應將服務網點延伸到農村最基層,真正起到政策性扶貧的作用。第二,應有相應的法規(guī)約束地方政府的管理行為,使地方政府對農信社的管理不越位,監(jiān)管部門對農信社的監(jiān)管不缺位。第三,逐步推進民營資本對農村金融市場的參與,建立各種新型的金融機構,更好地為“三農”服務。第四,改革郵政儲蓄資金流出農村的機制,將一定比例的資金返還給農信社用于支農,給農信社更大的生存空間。第五,成立政策性農業(yè)保險公司,為農戶種養(yǎng)殖業(yè)系上“安全帶”,同時政府應采取財政貼息的方式來解決農信社信貸風險補償問題。
總之,農村信用社作為在一個特殊的歷史背景和經濟環(huán)境下成長起來的金融企業(yè),必須在商業(yè)化經營的前提下,努力探討適合自身業(yè)務發(fā)展模式和盈利模式的產品創(chuàng)新戰(zhàn)略、服務創(chuàng)新戰(zhàn)略和手段創(chuàng)新戰(zhàn)略,從而不斷提升自己在金融市場上的占有率和競爭力。
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