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對新時期中央銀行監(jiān)管工作的思考
對新時期中央銀行監(jiān)管工作的思考 進入新世紀以來,國際經(jīng)濟金融形勢發(fā)生了很大的變化,經(jīng)濟全球化在曲折中向前發(fā)展,金融對全球經(jīng)濟的影響進一步加深。2001年12月11日,經(jīng)歷15年的艱辛談判之后,我國正式加入世貿(mào)組織,以此為標志,我國經(jīng)濟進入全方位、深層次開放的新時期。經(jīng)濟全球化并非遠在天邊的事,而是就在我們的身邊,可以說,滲透到我們生活的各個領域,改變著我們的觀念和生活方式,對中央銀行監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)。
一、人民銀行監(jiān)管工作面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)
在經(jīng)濟全球化背景下,全球的產(chǎn)品、服務、資本等通過國際化大生產(chǎn)、國際貿(mào)易、國際投資跨國界流動,各種資源的利用也超越了國界,在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,世界市場形成一個整體,國家與國家之間的經(jīng)濟聯(lián)系和交往更加緊密。資本的國際流動是推進經(jīng)濟全球化的最活躍因素,而資本流動是通過金融機構和金融工具實現(xiàn)的,因此,也加速了金融全球化的歷史進程。我國經(jīng)濟、金融呈現(xiàn)出明顯的國際化趨勢,已成為參與經(jīng)濟、金融全球化的重要力量。因此,充分認識經(jīng)濟、金融全球化的影響,強化對有關問題的研究,以應對挑戰(zhàn),是擺在我們面前的重大課題。
(一)金融全球化加快了金融風險的傳播,加大了監(jiān)管的難度,給金融監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)
全球金融市場的一體化,加大了國家宏觀調(diào)控的難度,將促使我國貨幣政策的制定和實施更多地考慮國際市場因素。跨國銀行的進入,國內(nèi)銀行業(yè)面臨著生存和發(fā)展的強大壓力。外資銀行將與中資銀行搶奪市場,爭攬客戶,一批優(yōu)質(zhì)客戶可能被流失,業(yè)務市場份額將出現(xiàn)重新劃分;金融人才的流失也給我們提出了新的挑戰(zhàn)。
面對國際金融業(yè)全球化的發(fā)展趨勢,加入世貿(mào)組織后,我國將融入金融全球化的歷史進程,不僅要防范內(nèi)部風險,還要防范外部帶來的風險。同時,對我國的監(jiān)管制度、監(jiān)管方式、監(jiān)管理念、監(jiān)管體制帶來嚴重的沖擊,加大了金融監(jiān)管的難度。如何確保我金融體系不受國際金融風險的沖擊,金融監(jiān)管工作必須適應入世后金融全球化的要求,提高參與金融全球化并獲益的能力,已成為我們面臨的重大課題,對金融監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)。
(二)國內(nèi)外銀行業(yè)的發(fā)展變化、金融創(chuàng)新步伐的加快,對銀行監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)
綜觀國內(nèi)外銀行業(yè)發(fā)展的趨勢,一個共同的特點,就是應對日趨激烈的競爭,迎接金融全球化的挑戰(zhàn),國際銀行業(yè)如此,國內(nèi)銀行業(yè)更應增強緊迫感。面對銀行業(yè)的發(fā)展變化,金融監(jiān)管工作不能″削足適履″,而腳長大了,就應把鞋做得大一點。
(三)從金融監(jiān)管的主體看,國內(nèi)外金融監(jiān)管出現(xiàn)了一些新情況,對銀行監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)
隨著經(jīng)濟、金融全球化進程加快,國際金融市場新的發(fā)展趨勢,各國的金融監(jiān)管方式、監(jiān)管手段、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管模式、監(jiān)管體系發(fā)生了一系列重大變化。
二、對人民銀行監(jiān)管工作提出的新要求、新任務
2002年2月召開的全國金融工作會議對金融監(jiān)管工作提出了新的要求,指明了監(jiān)管工作努力的方向。對金融監(jiān)管的目標概括為依法維護金融市場公開、公平、有序競爭,有效防范系統(tǒng)性風險,保護存款人、投資者和被保險人的合法權益。同時提出,加強監(jiān)管是金融工作的重中之重,要依法履行監(jiān)管職責,充實監(jiān)管力量,轉變監(jiān)管理念,切實把工作重心從審批事務轉移到對金融企業(yè)和金融市場的監(jiān)管上來。
全國金融工作會議提出把監(jiān)管作為金融工作的重中之重,是從我國面臨的國內(nèi)外形勢出發(fā)作出的重大決策,是應對金融全球化、維護國家經(jīng)濟安全的需要,是維護人民群眾根本利益的需要。在國際金融體系經(jīng)歷了幾次大的風波之后,加強金融監(jiān)管成為世界各國共同面臨的課題,也是我國經(jīng)濟發(fā)展全局的關鍵。監(jiān)管是金融工作重中之重的命題是在金融監(jiān)管實踐中總結出來的,是新時期對人民銀行監(jiān)管工作的新要求。
(一)按照國際統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則,調(diào)整和改進人民銀行監(jiān)管工作
20世紀80年代以來,國際組織在推動金融監(jiān)管的國際化方面發(fā)布了各類指導監(jiān)管實踐的文件,引導各國采用統(tǒng)一的監(jiān)管理念和監(jiān)管標準,運用先進的監(jiān)管經(jīng)驗,國際組織出臺的這些文件為各國監(jiān)管當局廣泛認可并接受,就成為金融監(jiān)管的國際慣例。如,《服務貿(mào)易總協(xié)定》及其附錄、《全球金融服務協(xié)議》、《巴塞爾協(xié)議》等。這些文件涉及金融監(jiān)管的方方面面,對各國金融監(jiān)管產(chǎn)生了重大影響。特別是《新資本協(xié)議》(征求意見稿),把資本充足率、監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查、市場約束三大要素結合起來,體現(xiàn)了以指標為核心的數(shù)量型監(jiān)管模式向以風險管理為核心的質(zhì)量監(jiān)管模式的轉變。
為提高人民銀行監(jiān)管工作水平,必須借鑒國際監(jiān)管經(jīng)驗,向國際監(jiān)管標準靠攏。對照國際監(jiān)管規(guī)則和慣例,我們在監(jiān)管上的主要不足與差距表現(xiàn)在:金融監(jiān)管的法律法規(guī)還不健全,有的沒有實施細則,缺乏操作性;國內(nèi)銀行資本金嚴重不足,沒有達到國際監(jiān)管標準;監(jiān)管范圍和內(nèi)容還比較窄,風險監(jiān)管不全面,對市場風險、操作風險等全面風險監(jiān)管還不到位;監(jiān)管方式單一、落后,不能適應有效監(jiān)管的需要;監(jiān)管指標體系還不完善,預防性、超前性不夠;監(jiān)管人員的素質(zhì)不能適應形勢發(fā)展的需要。因此,按照國際金融監(jiān)管規(guī)則進行有效監(jiān)管,對我們開展金融監(jiān)管工作提出了新的更高的要求。
(二)完善銀行監(jiān)管法規(guī)體系,加大監(jiān)管執(zhí)法力度,做到依法監(jiān)管、依法行政,依法維護金融秩序
加強金融法規(guī)建設。首先,要加快完善與世貿(mào)組織規(guī)則和銀行監(jiān)管國際慣例相符合的法規(guī)。去年以來,國務院、人總行先后頒布了《金融機構撤銷條例》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備計提指引》、《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》等金融法規(guī),這些金融法規(guī)充分體現(xiàn)了加入世貿(mào)組織后,金融業(yè)全面對外開放,中外資金融機構平等競爭的基本原則。根據(jù)形勢發(fā)展的需要,《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等還要進一步修訂。在法治社會,就要按照法律規(guī)定進行監(jiān)管,對金融機構的任何處理、處罰,都要有確切的法律依據(jù)、政策依據(jù)、制度依據(jù)。在監(jiān)管工作中,要客觀、公正、公開、公平地處理監(jiān)管中遇到的問題,要做到依法監(jiān)管,依法維護金融秩序。
(三)建立現(xiàn)代銀行制度,從體制、機制上建立起防范金融風險的根本制度
國際金融監(jiān)管理念有一個重大變化,就是金融監(jiān)管當局不再包攬一切,而是讓銀行自身、市場承擔一部分監(jiān)管職能。在我國經(jīng)濟體制轉軌時期,中央銀行作為國家金融行政管理機關,肩負著為金融企業(yè)提供″公共產(chǎn)品″,包括先進的銀行機制、先進的經(jīng)營理念,也就是″鋪路架橋、設置路標″等特殊任務,從體制上、機制上改革國有銀行制度,也是我國銀行監(jiān)管的百年大計。
一是要大力支持國有銀行改革,提高抵御風險的能力。對國有獨資商業(yè)銀行進行股份制改造,是公有制多種實現(xiàn)形式的重要內(nèi)容。可以說,現(xiàn)在的國有獨資商業(yè)銀行體制、制度、經(jīng)營管理方式不能適應金融全球化的發(fā)展要求。國有銀行與國有企業(yè)一樣存在著產(chǎn)權不清、所有者缺位問題。在對基層商業(yè)銀行調(diào)查時,甚至許多職工不知道本行最大十家貸款戶是誰,職工也就談不上關心銀行的信貸資產(chǎn)質(zhì)量。因此,對國有商業(yè)銀行進行股份制改造是我國金融體制改革的重點。
二是指導、督促金融機構,健全和完善法人治理結構。過去,我們在監(jiān)管中,投入了大量的人力、物力和時間,效果并不理想。經(jīng)驗教訓告訴我們,外部監(jiān)管不能代替商業(yè)銀行的內(nèi)部有效控制,因此,監(jiān)管的重點應是完善商業(yè)銀行法人治理結構。
法人治理結構是管理和控制公司的系統(tǒng),也就是有關公司董事會的功能、結構以及股東權利等方面的制度安排,它所要解決的是所有者、管理者、監(jiān)督者和經(jīng)營者等不同利益主體間的受益、決策、監(jiān)督、激勵和風險分配問題�？梢哉f,完善法人治理結構是國內(nèi)銀行業(yè)針對歷史積弊和面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)提出來的。公司治理結構的原則是長期以來經(jīng)營管理實踐經(jīng)驗的總結。如果公司治理結構不完善,將會損壞銀行的競爭力,增大銀行風險。目前,我國銀行業(yè)內(nèi)部治理結構還有很大的差距,有的流于形式、有的董事會沒有發(fā)揮作用。當前,作為監(jiān)管的重點,迫切需要建立良好的公司治理結構,建立一個負責任的董事會,董事會的構成要獨立于管理層、以發(fā)揮監(jiān)督制衡作用。同時,要提高外部董事在董事會中的比重。
三是繼續(xù)加強金融機構內(nèi)部控制建設,從源頭上遏制風險。內(nèi)控制度是防范風險的基礎性制度,是金融機構穩(wěn)健經(jīng)營的前提。去年,人民銀行天津分行在轄區(qū)開展了內(nèi)控制度執(zhí)行情況大檢查,依然發(fā)現(xiàn)內(nèi)控方面存在大量的問題,說明內(nèi)控制度建設是項長期的任務,必須持之以恒,完善內(nèi)控機制,提高銀行業(yè)本身對各種風險的抵御能力。同時,要加快金融創(chuàng)新步伐,提高國內(nèi)銀行業(yè)的國際競爭力。
(四)以提高資本充足率為目標,建立資本金補充機制,調(diào)整、優(yōu)化資產(chǎn)結構
加強對資本充足率的監(jiān)管是一項重要任務。從今年7月巴塞爾委員會召開的會議上傳來信息,就新資本協(xié)議的有關問題已達成一致,決定于2003年第4季度確定新資本協(xié)議,各成員國將于2006年開始實施,并完全取代1988年的巴塞爾協(xié)議。新資本協(xié)議仍維持了巴塞爾協(xié)議原有的資本水準不變,也就是資本占風險總資產(chǎn)的比重仍然保持在8%。新資本協(xié)議將更加全面評估銀行風險,包括評估信用風險、市場風險和操作風險,提出了比1988年資本協(xié)議更為復雜、更加具有風險敏感性的框架和管理規(guī)則,強調(diào)了“三個支柱”(即:最低資本要求、監(jiān)管評估過程和市場約束規(guī)則)在現(xiàn)代監(jiān)管體制中的作用,對銀行監(jiān)管者提出了更高的要求。
面對銀行業(yè)進一步擴大對外開放、金融風險復雜多變的形勢,我們必須對銀行資本充足率實施嚴格的監(jiān)管。解決資本金不足的問題。從分子對策看,一是提高金融企業(yè)盈利能力, 對新時期中央銀行監(jiān)管工作的思考通過留存利潤進行資本積累,這是增加核心資本的主要方式;二是財政注資,在國家財政困難較大的情況下,繼續(xù)實行財政注資困難較大。三是國有獨資商業(yè)銀行經(jīng)過股份化后,通過發(fā)行上市股票,可以募集資本金。四是提高附屬資本的途徑,主要是改革呆賬準備金、發(fā)行長期金融債券、部分債權轉換為股權等。從分母對策看,商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模不突破資本要求的底線,就是將高風險資產(chǎn)向低風險資產(chǎn)轉移,降低高風險資產(chǎn)在資產(chǎn)總額中的比重。因此,我們要督促金融機構繼續(xù)加大不良資產(chǎn)的處置力度。使不良貸款每年要下降2-3個百分點,到2005年,四家國有獨資商業(yè)銀行不良貸款比例降到15%左右。
(五)改進金融監(jiān)管方式,推行全面風險管理,有效防范和化解金融風險
當前,人民銀行監(jiān)管工作在做好合規(guī)性監(jiān)管的基礎上,重點應加強對金融企業(yè)法人的風險監(jiān)管,在不斷完善對傳統(tǒng)業(yè)務監(jiān)管的同時,逐步加強對創(chuàng)新業(yè)務的監(jiān)管。在商業(yè)銀行經(jīng)營活動中,各種風險是相互聯(lián)系、共同作用的。長期以來,對風險的認識和監(jiān)管有個過程。過去,我們側重對信用風險的監(jiān)管,后來逐步發(fā)展到對市場風險的監(jiān)管。隨著形勢的變化,《新資本協(xié)議》力求能反映潛在的風險,轉變?yōu)閷嵭腥娴娘L險管理,包括市場風險、流動性風險、操作風險和利率風險等,反映了對金融風險演變規(guī)律的認識。
全面風險監(jiān)管是由事后檢查向事前監(jiān)測,事后發(fā)現(xiàn)向事前預警,事后糾正向事前防范轉變,具有更強的風險監(jiān)測、識別和化解能力,因此,是更有效的銀行監(jiān)管。在風險性監(jiān)管方面,我們必須看到與國際水平的差距,對國際上一些比較成熟的風險監(jiān)管辦法,我們都要積極研究和借鑒。過去,在銀行監(jiān)管工作中考慮信用風險多些,基本上沒有考慮利率風險和操作風險等。隨著利率市場化改革,利率波動將會更多;在操作風險方面,近年來也比較突出,如違規(guī)和賬外經(jīng)營,亂用會計科目等。因此,我們要學會識別、控制、化解各類風險的本領。
(六)提高金融機構經(jīng)營管理的透明度,加強市場約束和社會監(jiān)督
市場約束是保障金融體系安全的重要手段。現(xiàn)在越來越重視市場參與者對金融機構的監(jiān)督,這是因為投資者、債權人、存款人往往出于自身利益的考慮,時時盯著銀行的一舉一動,其效果要比監(jiān)管者的作用有效得多,與中央銀行監(jiān)管相比具有更強的主動性。市場約束發(fā)揮作用的前提條件是銀行經(jīng)營的透明度,也就是建立商業(yè)銀行信息披露制度。這項工作我國剛剛開始,與國際慣例比,我們還有許多工作要做。如何看待商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)信息披露?長期以來我們是家丑不可外揚,現(xiàn)在要向社會公布了,這是一個歷史性的進步。我與商業(yè)銀行的同志交換看法,普遍反映是壓力很大,要比人民銀行通報幾次作用大。為什么?公眾是最好的監(jiān)督者,如果不良資產(chǎn)壓不下來,客戶就有個比較選擇銀行的問題。當前,我們要認真執(zhí)行《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》,規(guī)范信息披露的原則、標準、內(nèi)容和方式,創(chuàng)新披露的手段,逐步達到巴塞爾有效銀行監(jiān)管的要求。同時,應重視行業(yè)自律組織的作用。
(七)完善金融監(jiān)管手段,提高監(jiān)管效率
一是金融監(jiān)管責任制的落實。按照法人集中監(jiān)管的原則,把金融監(jiān)管責任制層層落實到人。二是按照國際慣例,逐步建立和完善會計制度、外部審計和信用評價制度,建立對各類金融企業(yè)的監(jiān)管指標體系、風險監(jiān)測考評體系和金融系統(tǒng)風險預警指標體系。三是繼續(xù)完善現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管制度。四是加快金融電子化步伐,在監(jiān)管工作中廣泛運用計算機,進一步搞好“一網(wǎng)兩系統(tǒng)”建設。
(八)加強金融隊伍建設,提高監(jiān)管人員素質(zhì)
實施人才戰(zhàn)略是應對加入世貿(mào)組織挑戰(zhàn)的緊迫任務。我國加入世貿(mào)組織,國有銀行在人才問題上面臨嚴重的挑戰(zhàn)。金融監(jiān)管人員的水平,決定著監(jiān)管工作水平,就我國中央銀行來說,監(jiān)管干部隊伍的素質(zhì),與新形勢的要求還有很大的的距離,知識結構單一,監(jiān)管人才短缺。我們必須培養(yǎng)一支高素質(zhì)的金融監(jiān)管干部隊伍,運用國際銀行監(jiān)管的準則和先進的技術手段,解決金融監(jiān)管工作中的突出問題。面對金融人才出現(xiàn)的流失問題,我認為,要靠事業(yè)留人,靠政策留人,重在構建一個激活人才使用的機制,因此,必須改革國有銀行包括人民銀行的人事制度。
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