我國金融控股公司監(jiān)管問題的淺析

我國金融控股公司監(jiān)管問題的淺析

    摘要:我國目前缺乏對金融控股公司的規(guī)范,各種形式的金融控股公司大都游離于監(jiān)管視野之外,監(jiān)管模式和監(jiān)管思路已經(jīng)產(chǎn)生了明顯的滯后。本文著重分析我國金融控股公司發(fā)展和監(jiān)管的現(xiàn)狀,并就如何構(gòu)建我國金融控股公司監(jiān)管模式、杜絕監(jiān)管盲區(qū)、有效地防范控制金融控股公司帶來的風(fēng)險(xiǎn)提出建議。
    關(guān)鍵詞:金融控股公司;風(fēng)險(xiǎn);挑戰(zhàn);監(jiān)管 
    一、我國金融控股公司的監(jiān)管挑戰(zhàn)
    盡管我國立法目前尚未對金融控股公司以明確定位,但我國事實(shí)上已存在各種形式的金融控股公司,一是以集團(tuán)公司為主體的金融控股公司,其特點(diǎn)是母公司不再是經(jīng)營機(jī)構(gòu),而只是一個(gè)純粹的投資控股機(jī)構(gòu),全資或控股銀行、信托、證券、保險(xiǎn)以及各種實(shí)業(yè)公司,如中信控股、光大控股等。二是以金融機(jī)構(gòu)為主體形成的金融控股公司,其特點(diǎn)是,母公司是主要經(jīng)營某種金融業(yè)務(wù)的銀行、信托、證券或保險(xiǎn)公司,通過子公司或者直接由母公司參加另一種或多種金融業(yè)務(wù),如中國銀行的中銀控股公司、中國建設(shè)銀行的中國國際金融有限公司、中國工商銀行的工商東亞金融控股公司等,三是以實(shí)業(yè)公司為主體形成的金融控股公司,其特點(diǎn)是,在金融機(jī)構(gòu)增資擴(kuò)股中,產(chǎn)業(yè)資本、民營資本投資控股銀行、證券、保險(xiǎn)等多類金融機(jī)構(gòu)形成金融控股公司。由于企業(yè)集團(tuán)對金融機(jī)構(gòu)投資不受限制,這類金融控股公司發(fā)展較快,如寶鋼、山東電力、海爾以及泛海系、愛建系、東方系、德隆系、萬向系、希望系、金信系、農(nóng)凱系在內(nèi)的八大家族。
    在對金融控股公司監(jiān)管方面,我國目前實(shí)行金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制,由人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別負(fù)責(zé)對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管,同時(shí),為加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào),銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會建立了監(jiān)管聯(lián)席會議機(jī)制。2003年9月召開的第一次聯(lián)席會議初步建立了我國金融控股公司的監(jiān)管架構(gòu),即按照分業(yè)監(jiān)管、職責(zé)明確、合作有序、規(guī)則透明、講求實(shí)效的原則,對金融控股公司內(nèi)的相關(guān)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù),按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管;對金融控股公司的集團(tuán)公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì),歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。
    但這種安排依然存在著較大的問題,存在監(jiān)管空白和盲區(qū)。首先,盡管明確對金融控股公司的集團(tuán)公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管,但是對事實(shí)存在的以實(shí)業(yè)為主體的金融控股公司無法監(jiān)管,造成監(jiān)管盲區(qū);對其他類金融控股公司監(jiān)管中,在控股公司整體風(fēng)險(xiǎn)方面還缺少監(jiān)管的法律依據(jù)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。其次,分業(yè)監(jiān)管這些金融控股公司時(shí)會產(chǎn)生許多問題,如不同的子公司分屬不同的監(jiān)管部門,易出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管;金融控股公司會利用自身業(yè)務(wù)的模糊界限在下屬各子公司之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移資產(chǎn),以逃避不同監(jiān)管主體的監(jiān)管。再次,現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)關(guān)只熟悉本行業(yè)的監(jiān)管業(yè)務(wù),難以承擔(dān)對金融控股公司實(shí)施綜合監(jiān)管的職責(zé)。
    對以集團(tuán)公司為主體形成的金融控股公司,以中信為例,按照我國現(xiàn)在的監(jiān)管模式,中信旗下分業(yè)經(jīng)營的金融子公司各自接受現(xiàn)有的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,但中信控股公司不是一級被監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。由于金融控股公司尚未有正式的法律地位,對其整體監(jiān)管的法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)更是缺乏,如控股公司負(fù)責(zé)人往往是下屬被控股金融子公司的實(shí)際掌門人,掌握了資金的調(diào)度權(quán)和日常經(jīng)營決策權(quán),但監(jiān)管部門無法對其進(jìn)行任職資格的監(jiān)管,形成監(jiān)管真空。在這種監(jiān)管真空的情況下,金融控股公司的風(fēng)險(xiǎn)就不能被監(jiān)管者和投資者所了解,其透明度也較差,而且也會出現(xiàn)資本重復(fù)計(jì)算、財(cái)務(wù)杠桿過高、內(nèi)部交易等問題,集團(tuán)的違規(guī)操作就可能無法納入到金融監(jiān)管者的管轄范圍之內(nèi)。另外,在這種分業(yè)監(jiān)管的情況下,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏協(xié)調(diào),難以對金融控股公司整體進(jìn)行評價(jià),對其整體風(fēng)險(xiǎn)缺乏認(rèn)識和控制。
    對以實(shí)業(yè)為主體的金融控股公司,如德隆集團(tuán),其控股的金融子公司各自接受現(xiàn)有的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等的相應(yīng)監(jiān)管,而對于集團(tuán)本身,在目前的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下,無法對其進(jìn)行監(jiān)管,造成嚴(yán)重的監(jiān)管缺失和風(fēng)險(xiǎn)。德隆危機(jī)便是一個(gè)很好的例證。
    二、建立我國金融控股公司監(jiān)管制度的建議
    (一)建立我國金融控股公司的立法
    應(yīng)建立一部專門規(guī)范金融控股公司的單獨(dú)法規(guī)。但鑒于金融控股公司的單獨(dú)立法要涉及相關(guān)法律的重大調(diào)整,因此可借鑒國際經(jīng)驗(yàn),如借鑒日本立法經(jīng)驗(yàn),先行設(shè)立特例法。即先將公司法、銀行法、證券法、保險(xiǎn)法等法規(guī)中的相關(guān)部分匯總修改,形成金融控股公司適用的法規(guī)《金融控股公司解禁整備法》。隨著金融基本法及其他經(jīng)濟(jì)法律的修改,條件成熟后再制定《金融控股公司法》。這樣不僅有助于節(jié)省立法成本,而且有助于金融控股公司立法與整個(gè)金融法律體系融合,減少法律制度的沖突,保障法律適用的公平。同時(shí),也減輕對金融體制和金融法律體系的整體沖擊,為實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。
    現(xiàn)階段,建議先行制定金融控股公司管理?xiàng)l例,明確金融控股公司的地位和定義,從市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、內(nèi)部交易、審慎監(jiān)管等方面進(jìn)行規(guī)范,在一定程度上解決金融控股公司設(shè)立與經(jīng)營的合法性問題,為依法監(jiān)管提供依據(jù)。同時(shí),修改和完善現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《公司法》等法律法規(guī)中限制金融控股公司發(fā)展的條款,促進(jìn)金融控股公司的發(fā)展,在此基礎(chǔ)上向制定《金融控股公司法》過渡。
    (二)確立對我國金融控股公司的綜合監(jiān)管模式
    目前國際上對金融控股公司的監(jiān)管模式大致分為三種類型,第一種是牽頭監(jiān)管模式,即根據(jù)金融控股公司的特點(diǎn),在多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中指定一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)為牽頭監(jiān)管者,負(fù)責(zé)對金融控股公司進(jìn)行整體監(jiān)管,其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能監(jiān)管。如美國的傘型監(jiān)管模式。第二種是統(tǒng)一監(jiān)管模式(也稱一體化監(jiān)管模式),由一家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)金融業(yè)。如日本、英國等。第三種是分業(yè)監(jiān)管模式,即對金融控股公司層面暫未監(jiān)管,而是對控股公司內(nèi)部各金融子公司進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管。上述監(jiān)管模式有各自的特點(diǎn)。一國金融監(jiān)管模式的形成是政治、經(jīng)濟(jì)、金融、文化等多種因素共同決定的,很難說哪一種監(jiān)管模式是最優(yōu)的,而應(yīng)根據(jù)自己國家的國情進(jìn)行選擇,才不失為明智之舉。
    首先,我國目前監(jiān)督機(jī)制還不健全,實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管所必要的一些信用制度、評估制度尚未建立�，F(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)和監(jiān)管手段跟不上統(tǒng)一監(jiān)管的需要,金融業(yè)的發(fā)展、金融市場的完善程度與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距,作為被監(jiān)管對象的金融業(yè)尚未達(dá)到能夠適應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管的水平,因而在我國目前情況下,實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管模式的時(shí)機(jī)尚未成熟。
    其次,金融控股公司由于其特殊的組織結(jié)構(gòu)和特點(diǎn),同時(shí)具有多種金融功能的實(shí)現(xiàn)手段,而且金融控股公司的銀行子公司、信托投資子公司、保險(xiǎn)子公司或證券子公司也可能同時(shí)具有實(shí)現(xiàn)某種金融功能的手段,己很難用傳統(tǒng)的純粹的機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式對金融創(chuàng)新下的金融控股公司實(shí)施監(jiān)管了。金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新使金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)界限日趨模糊,在此情況下,傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式有可能出現(xiàn)監(jiān)管空白。而采用功能監(jiān)管方式,由于金融功能是相對穩(wěn)定的,盡管金融功能實(shí)現(xiàn)方式互相組合、千變?nèi)f化,但是只要金融監(jiān)管方式隨著其金融功能作出制度安排,就可以達(dá)到有效監(jiān)管的目標(biāo)。功能監(jiān)管更能適應(yīng)新形勢下我國金融業(yè)發(fā)展對監(jiān)管體制的要求,有利于我國金融產(chǎn)品的創(chuàng)新,更有效地防止金融風(fēng)險(xiǎn)的跨行業(yè)感染與積聚。
    再次,在對金融控股公司進(jìn)行功能監(jiān)管的基礎(chǔ)上,由于金融控股公司的整體的風(fēng)險(xiǎn)不可小視,必須明確對其的牽頭監(jiān)管者,負(fù)責(zé)對其整個(gè)公司層面的業(yè)務(wù)規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制,以保證金融控股公司以安全和健康的方式運(yùn)行,防止其經(jīng)營狀況威脅到關(guān)聯(lián)存款機(jī)構(gòu)的生存。同時(shí),負(fù)責(zé)牽頭完善監(jiān)管當(dāng)局的相互溝通的機(jī)制、方式和內(nèi)容,建立協(xié)調(diào)機(jī)制,避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空。
    因此在對我國金融控股公司的監(jiān)管模式選擇上,可借鑒美國模式,采取機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管相結(jié)合的綜合監(jiān)管模式,即對金融控股公司層面上由牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,對金融控股公司的金融子公司則由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能監(jiān)管。牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)可確立為中國人民銀行。同時(shí)將我國金融監(jiān)管當(dāng)局已經(jīng)建立的監(jiān)管聯(lián)席會議制制度化,進(jìn)一步完善相互溝通的機(jī)制、方式和內(nèi)容。協(xié)調(diào)各自對金融控股公司的監(jiān)管舉措,避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空。
    隨著我國金融控股公司綜合經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展到一定程度,也隨著我國金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管能力和金融法律發(fā)展到一定程度,可以在現(xiàn)實(shí)需要、理論認(rèn)證充分的時(shí)機(jī),將監(jiān)管模式由牽頭模式過渡到“一體化監(jiān)管”,如英國、日本模式。
    (三)明確對我國金融控股公司的監(jiān)管重點(diǎn)
    對金融控股公司的監(jiān)管內(nèi)容,應(yīng)充分考慮金融控股公司的特殊風(fēng)險(xiǎn),借鑒巴塞爾聯(lián)合論壇《對金融控股集團(tuán)的監(jiān)管原則》及歐盟的最新指引,主要集中在以下方面:
    1�贝_立金融控股公司的市場準(zhǔn)入與退出機(jī)制
    應(yīng)確定市場準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)和要求,如股東適格性、最低資本總額、資本充足率、資本流動性、治理結(jié)構(gòu)及內(nèi)部控制等。并建立市場退出機(jī)制,明確規(guī)定金融控股公司的變更、重組和終止事項(xiàng)、退出程序等,對母公司對子公司的援救行為作出一定的限制,并規(guī)定當(dāng)子公司的危機(jī)可能殃及母公司、或海外子公司被當(dāng)?shù)卣�府收購時(shí),應(yīng)作破產(chǎn)處理。
    2�苯�立健全對金融控股公司的資本充足率監(jiān)管制度
    在對其下屬各金融子公司本身的資本充足率進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí),對金融控股公司整體的資本充足率提出要求。一是要解決資本重復(fù)計(jì)算問題。在計(jì)算存款機(jī)構(gòu)本身的資本充足率時(shí),原則上應(yīng)將其對控股公司內(nèi)其他子公司的股權(quán)投資從其資本中扣除,并規(guī)定哪些投資應(yīng)從核心資本中扣除,哪些應(yīng)從附屬資本中扣除;在計(jì)算整個(gè)金融控股公司資本充足率時(shí),應(yīng)在并表基礎(chǔ)上進(jìn)行,未并表子公司的投資應(yīng)從總資本中扣除。二是應(yīng)規(guī)定金融控股公司最低資本充足率,并對此作連續(xù)動態(tài)的監(jiān)管。三是建立有效的對整個(gè)金融控股公司資本充足性的評估機(jī)制。
    3�眹�(yán)格規(guī)范金融控股公司內(nèi)部交易
    內(nèi)部交易不僅是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)傳遞從而威脅存款機(jī)構(gòu)安全的最重要因素,而且是引發(fā)利益沖突、產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的主要原因,因而必須對金融控股公司的內(nèi)部交易嚴(yán)格規(guī)范,要對金融控股公司內(nèi)部交易種類、交易條件等作出限制性規(guī)定,如對存款機(jī)構(gòu)與關(guān)聯(lián)企業(yè)之間交易的限制,以及對存款機(jī)構(gòu)在與集團(tuán)成員共享資源時(shí)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制;對由利益沖突引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)的控制;對集團(tuán)內(nèi)部交易進(jìn)行量上的限制。
    4�奔訌�(qiáng)對金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)集中度的控制
    金融控股公司的整體風(fēng)險(xiǎn)并不是單個(gè)子公司風(fēng)險(xiǎn)的簡單疊加,而是存在相互對沖和相互加大的效應(yīng),為了防止金融控股公司在總體上風(fēng)險(xiǎn)過度集中于某些特定交易對象、地區(qū)、部門和金融市場,應(yīng)對其風(fēng)險(xiǎn)集中度進(jìn)行控制,建立風(fēng)險(xiǎn)集中情況的分析和報(bào)告制度,要求金融控股公司按照同一國家、同一地區(qū)、同一業(yè)務(wù)、同一客戶、同一幣種、同一市場等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)集中度的測

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美國是世界上信用經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的國家，其信用體系經(jīng)過近百年來的發(fā)展，特別是近三、四十年的發(fā)展，已趨于完善。完善的信用體系和不斷擴(kuò)大的信用交易規(guī)模，已經(jīng)成為美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動力量。在一定程度上，美國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為“信用經(jīng)濟(jì)（Credit &n....

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　　在市場經(jīng)濟(jì)中，征信服務(wù)的范圍比較廣，在以征信產(chǎn)品生產(chǎn)為主的服務(wù)中主要有兩類：一類是企業(yè)征信服務(wù)，即提供關(guān)于企業(yè)信用調(diào)查的服務(wù)；另一類是消費(fèi)者征....

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　　美國國會1999年底通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》。2000年初，中國國內(nèi)一些人士包括一些較高級別的領(lǐng)導(dǎo)干部，曾積極呼吁中國的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)混業(yè)經(jīng)營，針對此，本人2000年4月、7月和8月間分別在《中國證券報(bào)》、《人民日報(bào)》和《財(cái)經(jīng)》雜志幾次撰文....

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　　一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵及其產(chǎn)生背景&nb....

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　　中國1980年恢復(fù)辦理國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以來，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的穩(wěn)步提高，保險(xiǎn)業(yè)飛速發(fā)展：1980年以來，中國保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以年均34％的速度增長，2001年全年保費(fèi)總收入達(dá)2112.28億元，保險(xiǎn)深度（保費(fèi)收入占G....

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　　從上世紀(jì)30年代的大蕭條之后直到80年代初期，美國的商業(yè)銀行數(shù)量相當(dāng)穩(wěn)定地徘徊在13000到15000家之間（米什金，1996）。但是從80年代開始，商業(yè)銀行的數(shù)量持續(xù)穩(wěn)定地下降。在1980年到1998年間，商業(yè)銀行數(shù)量從14....