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我國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)
我國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì) 一、我國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)狀分析
銀監(jiān)會(huì)設(shè)立前,我國(guó)實(shí)行的是由中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)分別對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管模式,而中國(guó)人民銀行兼具監(jiān)管銀行和制定貨幣政策的雙重任務(wù)。隨著金融形勢(shì)的發(fā)展,傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)性監(jiān)管模式(中央銀行監(jiān)督銀行業(yè)、證券監(jiān)督管理部門監(jiān)督證券業(yè)、保險(xiǎn)監(jiān)督管理部門監(jiān)督保險(xiǎn)業(yè),彼此相互分離和獨(dú)立)已經(jīng)不能適應(yīng)新的發(fā)展要求。以中央銀行對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管為例。在新的金融格局背景下,中央銀行監(jiān)管銀行業(yè)面臨兩難選擇:一方面中央銀行要負(fù)責(zé)貨幣政策的穩(wěn)定,要密切關(guān)注商業(yè)銀行的貸款規(guī)模與通貨膨脹指數(shù);另一方面,中央銀行又要注意商業(yè)銀行的證券交易風(fēng)險(xiǎn),保證商業(yè)銀行具有充足的流動(dòng)性,防止商業(yè)銀行陷入流動(dòng)性危機(jī)。由于中央銀行的主要職責(zé)在于制定適當(dāng)?shù)呢泿耪?以保證幣值的穩(wěn)定,因此客觀上存在著中央銀行只注意貨幣政策而忽視監(jiān)管銀行金融業(yè)務(wù)的可能,尤其是當(dāng)貨幣政策與商業(yè)銀行的流動(dòng)性需求之間產(chǎn)生目標(biāo)沖突時(shí)更是如此.
2003年3月10日,十屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行第三次全體會(huì)議,會(huì)議經(jīng)過表決,通過了十屆全國(guó)人大一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。方案將中國(guó)人民銀行對(duì)銀行、資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其它存款類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能分離出來,并與中央金融工委的相關(guān)職能進(jìn)行整合,成立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。由此,我國(guó)形成了銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)共同負(fù)責(zé)金融監(jiān)管的格局。
二、我國(guó)金融監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)
(一)監(jiān)管背景:金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)及影響
眾所周知,導(dǎo)致全球范圍內(nèi)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的原因是多方面的,如金融創(chuàng)新、金融全球化、信息技術(shù)現(xiàn)代化等等。其中,金融創(chuàng)新是根本,金融全球化提出了金融創(chuàng)新的迫切要求,而信息技術(shù)現(xiàn)代化則為金融創(chuàng)新提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持。金融創(chuàng)新的浪潮集中體現(xiàn)在20世紀(jì)七八十年代,當(dāng)時(shí)為了打破資產(chǎn)價(jià)格方面的限制(如美國(guó)的“Q條例”)、金融機(jī)構(gòu)地理設(shè)置限制(如美國(guó)禁止跨州設(shè)立分行的法規(guī))、金融機(jī)構(gòu)具體行為限制(如美國(guó)1933年的《格拉斯一斯蒂格爾法》)等,出現(xiàn)了許多逃避管制、防范風(fēng)險(xiǎn)、追求收益的金融產(chǎn)品創(chuàng)新和金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新,這些創(chuàng)新涉及保險(xiǎn)、證券和銀行業(yè),它們?cè)谪S富居民和機(jī)構(gòu)投資渠道的同時(shí),也對(duì)傳統(tǒng)的金融體制造成了巨大的沖擊。
在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)面前,金融機(jī)構(gòu)為了開展創(chuàng)新業(yè)務(wù)、謀取利潤(rùn),紛紛想方設(shè)法繞過金融管制、拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域。
結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情,特別是從我國(guó)金融發(fā)展的現(xiàn)狀來看,我國(guó)似乎逐漸出現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象。一方面,隨著我國(guó)成功加入 WTO,無論是金融產(chǎn)品的交易,還是金融組織、金融市場(chǎng)之間的合作與結(jié)合都將從廣度和深度上日益加強(qiáng)。從業(yè)務(wù)合作到股權(quán)重組都將使我國(guó)金融與全球金融的聯(lián)系更加緊密,即金融全球化對(duì)我國(guó)金融的影響日益深遠(yuǎn)。與此同時(shí),隨著我國(guó)金融與國(guó)外金融的聯(lián)系日漸緊密,國(guó)內(nèi)分業(yè)經(jīng)營(yíng)與全球混業(yè)的趨勢(shì)、國(guó)外大型金融集團(tuán)的合作使得監(jiān)管的難度更加凸顯。另一方面,從國(guó)內(nèi)的情況來看,盡管金融混業(yè)還沒有成為金融發(fā)展的主流,特別是還存在著一些金融混業(yè)法律上的障礙,但是,不同金融部門間的業(yè)務(wù)合作和交叉、金融集團(tuán)的發(fā)展等已經(jīng)初露端倪。例如,中信集團(tuán)、光大集團(tuán),以及中國(guó)建設(shè)銀行控股中金公司、中國(guó)銀行組建中銀國(guó)際等;而銀證合作、銀行與基金的合作等這些不同金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)方面的相互結(jié)合更是勢(shì)不可擋。這既是金融機(jī)構(gòu)本身發(fā)展的需要,’也是金融滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的必然。
(二)監(jiān)管要求與發(fā)展趨勢(shì)
監(jiān)管者分別對(duì)不同對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管、彼此間相互脫離的機(jī)制已經(jīng)不再適合新的金融體制。原因在于:國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和技術(shù)創(chuàng)新(主要是信息技術(shù))越來越模糊金融機(jī)構(gòu)之間的界限,金融機(jī)構(gòu)往往同時(shí)經(jīng)營(yíng)多種業(yè)務(wù)。如銀行并購保險(xiǎn)公司從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、商業(yè)銀行和保險(xiǎn)公司都是開展基金管理業(yè)務(wù)等等。這意味著單個(gè)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的多元化將涉及多個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管者。在這一背景下,如果多個(gè)監(jiān)管者同時(shí)對(duì)同一個(gè)單獨(dú)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管,那么將必然造成監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管低效和浪費(fèi)成本。于是.功能性監(jiān)管的思路和設(shè)想應(yīng)運(yùn)而生。
功能性監(jiān)管是指中央銀行同其他功能監(jiān)管者(包括證券交易委員會(huì)、商品交易委員會(huì)、證券交易商協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)委員會(huì))相互配合,共同識(shí)別單個(gè)金融實(shí)體的風(fēng)險(xiǎn)以及整個(gè)金融持股公司的整體風(fēng)險(xiǎn)。功能性監(jiān)管有兩大優(yōu)勢(shì):首先,在分業(yè)監(jiān)管條件下,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政,相互之間的協(xié)調(diào)、溝通比較困難,監(jiān)管效率不高,監(jiān)管成本增加,隨著金融市場(chǎng)的不斷發(fā)展變化,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一體化(即統(tǒng)一監(jiān)管)應(yīng)比分業(yè)監(jiān)管更為有效。其次,金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象已經(jīng)越來越普遍、甚至成為一種趨勢(shì),尤其是通過并購產(chǎn)生了眾多的金融集團(tuán),在這種背景下,建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠全面覆蓋各類金融機(jī)構(gòu),堵住金融監(jiān)管漏洞。
值得注意的是,盡管在我國(guó)存在金融全球化與金融混業(yè)對(duì)統(tǒng)一監(jiān)管的客觀要求,但由于全球化和混業(yè)的廣度與深度不夠,從而決定了目前我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管還存在許多困難。一方面,我國(guó)金融融人全球金融的程度還不深。多年以來,我國(guó)的金融業(yè)可以說一直處于未開放的狀態(tài);最近一些年,我國(guó)金融業(yè)盡管從業(yè)務(wù)合作到股權(quán)合資逐漸開放,但很顯然開放的規(guī)模和比例都還非常小,尤其是作為金融體系核心的銀行業(yè)(以四大國(guó)有商業(yè)銀行為主)更是如此。并且目前金融領(lǐng)域的國(guó)際合作也多限于一些小商業(yè)銀行、證券機(jī)構(gòu)和基金公司的合作與合資。另一方面,我國(guó)金融“混業(yè)”的規(guī)模和比例還較小。就金融組織體系來說,無論是銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)還是證券業(yè),獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)占絕大多數(shù),還是一種主流。銀證合作、銀行代銷基金等也還僅僅是表層的業(yè)務(wù)合作,完全突破分業(yè)界限的分屬不同金融行業(yè)的業(yè)務(wù)交叉、股權(quán)交叉等也才剛剛開始。除此之外,法律也還沒有為混業(yè)金融提供暢通的途徑。這些都決定了金融統(tǒng)一監(jiān)管短期內(nèi)在我國(guó)還缺乏緊迫性、缺乏穩(wěn)固的基礎(chǔ)。
可以說,到目前為止,我國(guó)的金融全球化與“混業(yè)”經(jīng)營(yíng)還沒有到非進(jìn)行金融統(tǒng)一監(jiān)管不行的地步。這意味著,根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情和金融發(fā)展階段,當(dāng)前提高金融監(jiān)管效率的關(guān)鍵在于群策群力、專心致志地做好銀行、證券、保險(xiǎn)的分業(yè)監(jiān)管工作,不斷提高銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管的專業(yè)化水平,并在此基礎(chǔ)上團(tuán)結(jié)協(xié)作,形成監(jiān)管合力,強(qiáng)化金融監(jiān)管的有效性,提高金融運(yùn)行的效率。必須明確,做好分業(yè)監(jiān)管工作是實(shí)現(xiàn)金融統(tǒng)一監(jiān)管的前提和基礎(chǔ),切忌脫離實(shí)際、好高騖遠(yuǎn)、盲目樂觀,急于從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管過渡。
金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)不僅導(dǎo)致金融監(jiān)管體制的重大變化,而且也使金融監(jiān)管的重心發(fā)生明顯的變化。其中的原因在于:金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的同時(shí),其傳統(tǒng)的存、貸款業(yè)務(wù)也在逐步下降,創(chuàng)新業(yè)務(wù)所占的比例則逐步增加�；谶@一變化,金融體系面臨的風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。因此,金融監(jiān)管的重心也應(yīng)該相應(yīng)地作出調(diào)整。
此外,金融監(jiān)管體系將得到進(jìn)一步完善�！矫�,要進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性,加大對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、查處的力度;另一方面,在當(dāng)前“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的背景下,進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間已建立的高層定期會(huì)晤制度,經(jīng)常就一些重大問題進(jìn)行磋商、協(xié)調(diào);再一方面,對(duì)業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域和從事混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融集團(tuán),實(shí)施聯(lián)合監(jiān)管,建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息交流和共享機(jī)制。
最后,將加強(qiáng)跨境金融監(jiān)管的合作。根據(jù)巴塞爾協(xié)議的相關(guān)規(guī)定,對(duì)于跨境銀行,母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局和東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該進(jìn)行合理的監(jiān)管分工和合作。通常,母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)對(duì)其資本充足性、最終清償能力等實(shí)施監(jiān)管,東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)對(duì)其所在地分支機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量、內(nèi)部管理和流動(dòng)性等實(shí)施監(jiān)管。同時(shí),兩國(guó)監(jiān)管當(dāng)局要就監(jiān)管的目標(biāo)、原則、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、方法以及實(shí)際監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行協(xié)商和定期交流。在金融全球化條件下,為了有效監(jiān)管本國(guó)商業(yè)銀行的境外業(yè)務(wù)以及外國(guó)銀行在本國(guó)的金融業(yè)務(wù),進(jìn)一步加強(qiáng)跨國(guó)間的監(jiān)管合作已經(jīng)變得越來越迫切和越來越重要。
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