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探析新時(shí)期我國地方政府支出的偏好
[摘 要] 改革開放以來中央政府的“發(fā)展是硬道理”、“穩(wěn)定壓倒一切”的政策引導(dǎo)一直受用,各地方“服務(wù)型政府”的建設(shè)需要 發(fā)揮中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。在中國財(cái)政分權(quán)和自上而下的晉升激勵(lì)機(jī)制下,地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維護(hù)社會穩(wěn) 定上表現(xiàn)積極。但是,那些需要大量財(cái)政投入且績效難以顯著的公共產(chǎn)品和服務(wù),仍然需要通過中央的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 手段,引導(dǎo)地方政府進(jìn)行財(cái)政配套,才能得到有力推進(jìn)。
[關(guān)鍵詞] 支出偏好;經(jīng)濟(jì)發(fā)展;民生服務(wù);績效;轉(zhuǎn)移支付
改革開放以來,我國政府一直因循“一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指導(dǎo)方針,極大地促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力壯大。進(jìn)入21世紀(jì)我國政府越來越重視民生。2004年我國明確提出“公共服務(wù)型政府”建設(shè),標(biāo)志著中國開始從“建設(shè)型政府”向“服務(wù)型政府”發(fā)展。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無疑需要地方政府特別是基層政府在財(cái)政支出行為上做出回應(yīng)。
我國的財(cái)政分權(quán)體制,使地方政府成為自主的利益實(shí)體。這一方面保證了地方政府自主實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的積極性;但另一方面,由于地方政府預(yù)算自主權(quán)的存在,以及官員“經(jīng)濟(jì)人”特性的驅(qū)使,令一些財(cái)政行為存在地方局部利益的狹隘性,而難以完全反映中央政策要求。本文意在探討近年我國地方政府的支出偏好是何?在中央日益傾向于保障民生之時(shí),地方政府的表現(xiàn)如何、原因?yàn)楹?中央政府如何應(yīng)對地方政府的支出偏好?
一、中國地方政府的職責(zé)和偏好
財(cái)政分權(quán)在包括我國在內(nèi)的世界國家普遍運(yùn)用。我國有69%的公共開支發(fā)生在地方政府,其中又有55%以上的公共支出發(fā)生在縣級政府�？h級政府需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育、醫(yī)療、治安等多項(xiàng)公共服務(wù)。經(jīng)典的財(cái)政分權(quán)理論指出:地方比中央更加貼近居民、更了解他們的需求、地區(qū)間居民的偏好亦不同,將資源配置的權(quán)力更多地向地方政府傾斜,有利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會福利水平的改進(jìn)。因此,在財(cái)政職能的劃分上各種財(cái)政職能應(yīng)該盡量由地方政府執(zhí)行,除非中央政府或上一級政府在執(zhí)行此職能時(shí)表現(xiàn)得更有經(jīng)濟(jì)效率。
我國的分稅制將財(cái)權(quán)和事權(quán)在政府間進(jìn)行劃分。在財(cái)權(quán)上,地方政府擁有一定的稅種以保證自有收入,并根據(jù)其偏好在事權(quán)范圍內(nèi)分配財(cái)力。事權(quán)劃分上,地方政府的主要職責(zé)是:“地方預(yù)算主要負(fù)責(zé)地方黨政機(jī)關(guān)的運(yùn)營費(fèi)用,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和需求,武裝警察和民兵的部分運(yùn)營經(jīng)費(fèi),地方融資的資本投資,地方企業(yè)技術(shù)革新和開發(fā)新型產(chǎn)品試制費(fèi)、農(nóng)有支持費(fèi)、城市維護(hù)和建設(shè)費(fèi),地方文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、價(jià)格補(bǔ)貼及其他支出有關(guān)開支�！盵1]財(cái)政分權(quán)體制下地方政府是獨(dú)立自主的財(cái)政實(shí)體,有自己的政策偏好和資源配置方式。一方面,政府官員自身很可能在資源配置上產(chǎn)生逐利行為;另一方面,地方政府的財(cái)政行為可能會僅僅從局部利益出發(fā),而忽視全國性的公共利益。
中央政府為了改變地方政府財(cái)政行為的偏差和狹隘,最有效的方法有兩個(gè):一是針對官員個(gè)人的“晉升”激勵(lì)機(jī)制,即通過強(qiáng)化相關(guān)的績效考核標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)地方官員按照中央的要求行政。中國政府在行政和人事方面具有集權(quán)的特征,使得地方政府官員能夠在相當(dāng)程度上控制和影響最終考核的績效[2]。二是針對地方政府本身的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,即上級政府按照一定的原則和標(biāo)準(zhǔn),向下級政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼。我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等多種形式。其中,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是一種指定使用方向的資金補(bǔ)助形式。它是中央政府彌補(bǔ)下級政府支出偏好行為后果的主要財(cái)政手段。
二、理論假設(shè)
一般而言,地方政府支出可分為三類:一是政府的“有效運(yùn)轉(zhuǎn)”,二是政府產(chǎn)出的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”,三是政府產(chǎn)出的“民生服務(wù)”,即公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出。我國的《預(yù)算法》也以法律的形式保證了縣級政府的支出自主權(quán)。縣級政府擁有自己的利益偏好和獨(dú)立的財(cái)政行為。那么地方政府依據(jù)什么來確定其偏好和財(cái)政支出分配呢?根據(jù)公共選擇理論,這是由官僚的效用最大化來決定的。
公共選擇理論中的“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為,人們的“經(jīng)濟(jì)人”特性也存在于政治行為中。政治家或官僚個(gè)體在“政治市場”上追求著自己的最大效用。薪金、津貼、公眾聲譽(yù)、任免權(quán)、機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出、易于更迭和易于管理機(jī)構(gòu)都是可能進(jìn)入官僚效用函數(shù)的變量。[3]同時(shí),政府作為一個(gè)官僚機(jī)構(gòu),也存在著政府利益。[4]許多政治學(xué)家都接受集團(tuán)利益是經(jīng)濟(jì)和政治行為的絕對基本決定因素的思想。本特利就認(rèn)為“沒有集團(tuán)的利益就沒有集團(tuán)”。[5]
“有效運(yùn)轉(zhuǎn)”和“績效產(chǎn)出”,都是官僚效用函數(shù)的重要內(nèi)容�！坝行н\(yùn)轉(zhuǎn)”是指政府維持日常管理和運(yùn)行。政府運(yùn)轉(zhuǎn)的預(yù)算是依據(jù)政府的人員規(guī)模、機(jī)構(gòu)數(shù)量、辦公設(shè)施等日常工作開支而制定的�！坝行н\(yùn)轉(zhuǎn)”這一效用驅(qū)使的突出表現(xiàn)為,政府組織規(guī)模的擴(kuò)張。財(cái)政分權(quán)體制下的我國,地方政府一方面需要龐大的組織機(jī)構(gòu)和人員來向分散獨(dú)立的企業(yè)或個(gè)人攫取資源獲取稅收;另一方面需要供養(yǎng)公務(wù)人員執(zhí)行各項(xiàng)政策,產(chǎn)出政府績效。因而,地方政府有著擴(kuò)大政府規(guī)模和管轄能力的壓力和沖動。[6]1998年以來的以精簡人員為重要目標(biāo)的政府機(jī)構(gòu)改革,一直難以擺脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。
“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“民生服務(wù)”正是兩類不同的政府職能。前者是易度量、可見度高、見效快的政府行為,包括城市建設(shè)和維護(hù)、道路修建等。它可以通過GDP指標(biāo)來衡量、并可以通過雄偉的建筑被感知。上世紀(jì)80 年代初期實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)的重大改革使地方官員的晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效掛鉤,成效顯著。“服務(wù)民生”正是那些難以進(jìn)行度量和考核、收益周期長的政府行為,如教育、醫(yī)療、社保、治安等公共服務(wù)。2004年中央政府明確提出建設(shè)服務(wù)型政府之后,提供優(yōu)良的公產(chǎn)品和服務(wù)逐步成為地方政府重要績效指標(biāo)。
在財(cái)政分權(quán)體制和晉升機(jī)制下,我國地方政府對于“有效運(yùn)轉(zhuǎn)”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“民生服務(wù)”這三個(gè)偏好的排序到底如何?專項(xiàng)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付能否糾正地方政府的支出行為,反映中央政府的政策取向?基于以上的論述,可以提出如下的三個(gè)假設(shè):
1.地方政府對于兩類不同的“績效產(chǎn)出”偏好不同。①地方政府偏向優(yōu)先投資于能夠較快產(chǎn)生顯著績效的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。②相對放緩較難產(chǎn)生績效成果的民生服務(wù)建設(shè)。
2.“有效運(yùn)轉(zhuǎn)”是地方政府不可忽視的行政內(nèi)容,但是不是最重點(diǎn)的支出對象。
3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付能夠影響地方政府的支出行為,反應(yīng)中央政府偏好。專項(xiàng)資金將會更多的用于地方政府自主財(cái)力投資較少的公共活動。
三、數(shù)據(jù)與方法
本研究利用江西省2005年的分縣統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來驗(yàn)證前文假設(shè)。江西是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平居中的省份,其縣級政府的自有財(cái)力和獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,都處于全國中等位置,具有一定的代表性。本文將通過對各類支出建立回歸模型,比較分析江西省縣級政府的支出偏好和中央政府對其偏好的糾正。
Yi= C +β1X1i+β2X2i+β3nZni+ε
因變量Yi=人均各類支出
自變量X1i=人均地方自主支配財(cái)力
X2i=人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付
Zni是其他控制變量的總稱
縣級政府的支出項(xiàng)目可以被分為三大類,共七項(xiàng):一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出,包括①基本建設(shè)支出②農(nóng)業(yè)發(fā)展支出(由農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)指出、水利和氣象支出構(gòu)成);二是民生服務(wù),包括③教育科學(xué)支出(由教育支出和科技支出構(gòu)成)④醫(yī)療衛(wèi)生支出⑤社會保障支出⑥公檢法司支出;三是政府維護(hù)支出,模擬有效運(yùn)轉(zhuǎn)偏好,主要指⑦行政管理費(fèi)支出。模型的因變量則是將這七項(xiàng)支出人均化,即分別除以該縣總?cè)丝�。即共有七個(gè)回歸模型。
模型包括15個(gè)自變量。兩個(gè)關(guān)鍵變量,①人均自主支配財(cái)力,代表縣級政府可自主安排的財(cái)政資金,包括縣本級財(cái)政收入、稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移;②人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,代表中央的政策偏好。其他控制變量反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會福利水平。模型中的數(shù)據(jù)均來自于2005年《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》和《中國縣市社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。
對于前面的假設(shè),我們將可以通過七個(gè)線性回歸中關(guān)鍵性變量的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)的對比來判斷和驗(yàn)證:1.若人均自主支配財(cái)力通過顯著性檢驗(yàn),說明縣政府重視該職責(zé)。其中,哪類支出模型中該變量的標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)β1越高,說明縣級政府更加偏好于此類支出。2.若人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移通過顯著性檢驗(yàn),說明中央政府重視該項(xiàng)職責(zé)。其中,哪類支出模型中該變量的標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)β2越高,說明中央政府希望縣級政府加強(qiáng)對該職責(zé)的重視。
四、結(jié)果分析及討論
回歸模型的結(jié)果表明,總體而言,江西省地方政府的支出偏好證實(shí)了前文的假設(shè)�？h級政府最為重視經(jīng)濟(jì)建設(shè);政府的有效運(yùn)行次之;而對民生服務(wù)的重視在當(dāng)前表現(xiàn)并不突出。中央政府通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,來糾正縣級政府在民生服務(wù)方面的支出,并相應(yīng)的彌補(bǔ)其在維持政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)上的經(jīng)費(fèi)不足。如上表所示,可以對縣級政府的支出偏好進(jìn)行降序排列:基本建設(shè)、公檢法司、農(nóng)業(yè)發(fā)展、行政管理、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障。下面對三類支出偏好具體分析。
1.經(jīng)濟(jì)績效偏好分析�；窘ㄔO(shè)支出和農(nóng)業(yè)發(fā)展支出都是能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的重要舉措,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬道理的政策引導(dǎo)下,地方政府首先將財(cái)力投入于此。城市改造、修橋修路等舉措也能夠使得城鎮(zhèn)看起來更加現(xiàn)代化,并吸引更多的外來資本。同時(shí),作為農(nóng)業(yè)大省的江西,其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中農(nóng)業(yè)的位置重要,2005年江西省第二產(chǎn)業(yè)增加值占全省GPD19.0%左右[7];農(nóng)業(yè)人口占全省總?cè)丝诘?3.7%。因此以發(fā)展農(nóng)業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也是縣級政府必須正視的職責(zé)。
只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效標(biāo)桿仍在,那么地方政府就會一直自動的采取舉措優(yōu)先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能,無需中央再過度強(qiáng)調(diào)(正如表中,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移未通過檢驗(yàn))。
2.民生績效偏好分析。人均自主財(cái)力在四類公共服務(wù)支出當(dāng)中,公檢法司支出以高標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)通過了正顯著性檢驗(yàn),說明維護(hù)社會治安和穩(wěn)定是縣級政府最為重視的公共服務(wù)之一。改革開放以來,“穩(wěn)定壓倒一切”就是我國的戰(zhàn)略指導(dǎo)方針之一,受到中央的一貫重視。在中央的推進(jìn)下,很多省都建立了地方官員晉升的“一票否決制”:江西省2005年制定的《社會治安綜合治理一票否決權(quán)制實(shí)施辦法》明確規(guī)定,“一票否決權(quán)制是將
社會治安綜合治理責(zé)任制同經(jīng)濟(jì)責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)責(zé)任制結(jié)合起來,將治安責(zé)任同責(zé)任人的政治榮譽(yù)、政績考核、職級提升和經(jīng)濟(jì)效益掛鉤,同評選文明單位、綜合性先進(jìn)單位掛鉤的專項(xiàng)否決制度。”維護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全是政府的最基本職責(zé)。因此,地方政府必然積極重視公檢法司的支出,盡力維護(hù)社會的良好秩序。中央政府也無需通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的手段再做強(qiáng)調(diào)。而且通過罰沒收入、服務(wù)收費(fèi)等方式,公檢法司部門通常能夠獲得較多預(yù)算外收入。公檢法司模型中,人均預(yù)算外收入通過了顯著性檢驗(yàn)。
人才培養(yǎng)和利用的周期十分漫長,且成本高昂,因此教育的投入不能在短期獲利。但我國有《義務(wù)教育法》和《教育法》等明確規(guī)定了地方政府在提供教育方面的具體財(cái)力責(zé)任,“兩基達(dá)標(biāo)”硬性的考核。因此,在剛性要求下,地方政府不得不將部分財(cái)力投入到教育。然而,它們對此積極性相對不高。如教育模型中人均可自主支配財(cái)力雖然通過了檢驗(yàn),但其系數(shù)并不高。中央通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的手段保證地方教育的施行。人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以最高的標(biāo)準(zhǔn)化回歸系(0.541)數(shù)通過了正顯著性檢驗(yàn)。目前,我國用于義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付主要有“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”(簡稱義教工程)、義務(wù)教育�？畹�。這些教育專項(xiàng)通常要求地方政府提供一定比例的配套資金,如“義教工程”要求地方各級財(cái)政給予的配套資金比例不低于2: 1[8]。通過這種方式,中央政府迫使縣級政府將一定的自主支配財(cái)力運(yùn)用到教育當(dāng)中。
醫(yī)療衛(wèi)生支出和社會保障支出,主要依靠中央負(fù)擔(dān)。在兩類支出模型中,人均自主財(cái)力變量均沒有通過顯著性檢驗(yàn),專項(xiàng)轉(zhuǎn)移通過檢驗(yàn)。這雖然存在醫(yī)療和社保的績效困難的原因,但也與我國的特殊改革形勢有關(guān)。
3.有效運(yùn)轉(zhuǎn)偏好分析。政府自身的運(yùn)營和維護(hù),是實(shí)現(xiàn)政府一切行為的前提。因此,地方政府必然會將財(cái)力運(yùn)用行政管理費(fèi)用。如表行政管理模型中人均自主財(cái)力通過了高度顯著性檢驗(yàn)。近年來,稅費(fèi)改革等一系列規(guī)范政府收入政策的實(shí)施,使得許多縣級政府,尤其是中西部地區(qū)日益陷入“吃飯財(cái)政”的困境。對此,中央設(shè)置了一系列財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付幫助縣鄉(xiāng)政府脫困,如緩解縣鄉(xiāng)困境轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。這部分財(cái)力很多是非固定用途的轉(zhuǎn)移資金,可以由地方政府資金安排。
同時(shí),隨著中央“服務(wù)型政府”的導(dǎo)向,縣級政府獲得越來越多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,意味著其公共服務(wù)職能的加強(qiáng)。政府機(jī)關(guān)也必然產(chǎn)生相應(yīng)的行政成本如,雇用新的人員、管理專項(xiàng)資金等。因此部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金被用于政府運(yùn)營當(dāng)中,也屬常理。如表,此模型中人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通過了顯著性檢驗(yàn)。此外,預(yù)算外收入也是行政管理費(fèi)的來源之一(通過檢驗(yàn))。政府機(jī)關(guān)可通過行政事業(yè)性收費(fèi)、稅收附加、專用基金和專項(xiàng)收入、事業(yè)單位上繳的罰沒收入等獲得預(yù)算外收入。
三、總結(jié)
地方政府也是追求效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。江西省縣級政府的實(shí)踐表明,在中國自上而下績效評價(jià)體制下,縣級政府偏好于那些中央重視、且能夠迅速產(chǎn)生績效可見度高的政府職責(zé),而對于那些成本高、績效實(shí)現(xiàn)時(shí)間長、難度大的公共服務(wù)則更需要中央的推進(jìn)。長期以來,在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”和“穩(wěn)定壓倒一切”的大政方針引導(dǎo)下,縣級政府對于基本建設(shè)、社會治安穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展表現(xiàn)積極。而教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等民生服務(wù)上,基于成效、成本、歷史等原因,地方政府的自主投入不夠。中央政府應(yīng)當(dāng)也能夠通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付糾正地方政府的支出行為。在教育方面,中央支持力度最大,同時(shí)也刺激了地方政府的投入。但是,縣級政府的醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障支出則主要依賴專項(xiàng)轉(zhuǎn)移。隨著服務(wù)型政府的建設(shè)不斷展開,公共職能的增加必然使得行政成本不斷增加。維護(hù)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要大量的財(cái)力,主要來自于自身的可支配財(cái)力、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移和預(yù)算外收入�？偟恼f來,在中國的財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)下,地方政府的偏好在于能夠迅速產(chǎn)生可見績效的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能;中央對于民生服務(wù)的日益重視,在當(dāng)前仍表現(xiàn)為由中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān),并以此引導(dǎo)地方做出配套財(cái)政措施。這表明,在當(dāng)前中國,要實(shí)現(xiàn)地方政府的合理支出行為,需要在建立正確的績效目標(biāo)的同時(shí),保證中央政府的調(diào)控作用的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮地方的積極性。
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