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農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度構(gòu)建
論文關(guān)鍵詞:新農(nóng)村 公共產(chǎn)品 供給制度
論文提要:我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度是以體制外供給為特征,形成了供給不足和結(jié)構(gòu)扭曲,為此本文提出了社會主義新農(nóng)村建設(shè)中構(gòu)建新的公共產(chǎn)品供給制度的基本框架,并探討了實現(xiàn)這一制度創(chuàng)新的路徑選擇。
公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)民“私人產(chǎn)品”而言的具有消費(fèi)的共同性、非競爭性和非排他性,用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品,是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要基礎(chǔ)。按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求推進(jìn)新農(nóng)村的建設(shè),一項重要的內(nèi)容就是認(rèn)真分析當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的現(xiàn)狀,采取科學(xué)方法促進(jìn)公共產(chǎn)品供給制度的變遷,構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。
1.當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的弊端分析
現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度是在人民公社時期制度框架基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的。無論是人民公社時期,還是農(nóng)業(yè)改革時期,農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給都陷入了相同的困境,其深層原因從根本上說是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度方面存在的問題,歸根結(jié)底是由我國多年來形成的“二元化”發(fā)展模式和體制所造成的。由于實行的是“以農(nóng)補(bǔ)工”、“重城輕農(nóng)”,優(yōu)先發(fā)展城市的傾斜性發(fā)展戰(zhàn)略和政策,因而形成了城鄉(xiāng)有別的重城輕鄉(xiāng)的公共產(chǎn)品供給體制的基本制度。這一制度基本特征有以下三點(diǎn):
(1)農(nóng)村公共產(chǎn)品的體制外供給是其根本特征
從我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的特殊性來看,由于其所處的地域廣闊性(廣大農(nóng)村地區(qū))和分布的分散性,決定著政府必須具備雄厚的財力和完善的決策及監(jiān)督機(jī)制。但是不管是人民公社時期還是改革開放時期,我們在長期的工業(yè)化為中心的發(fā)展戰(zhàn)略中,政府沒有雄厚的財力和健全的機(jī)制保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供。而農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給體制無不體現(xiàn)了一種體制外的特征。
第一,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金籌集的體制外特征。在目前我國公共產(chǎn)品提供的職責(zé)劃分上,中央政府主要負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品,地方政府負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品。而履行與農(nóng)民收入增長及農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品所需的費(fèi)用并不能由地方政府(主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)的制度內(nèi)財政收入完全負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)業(yè)稅的輕稅政策,因此以農(nóng)業(yè)為主要收入來源的縣、鄉(xiāng)政府財政力量十分薄弱,財政缺口大。這種情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于一種矛盾的地位:既要履行法律的職責(zé),又要提供公共產(chǎn)品,因此通過制度外籌集公共資源便成為一種必然的選擇。人民公社時期,我國正處在工業(yè)化剛剛步、資本原始積累的匱乏時期,農(nóng)村的公共產(chǎn)品主要由公社內(nèi)部解決。由于政社高度合一,公社具有很強(qiáng)的統(tǒng)攝農(nóng)村政治、財政的權(quán)力,再加上當(dāng)時國家很困難,為了支援工業(yè)建設(shè),農(nóng)村就由農(nóng)民出工出勞,自己想辦法滿足自己低層次的需要,農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品經(jīng)費(fèi)就不進(jìn)入國這家公共收支系統(tǒng)。人民公社解體后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社成為農(nóng)村基層政權(quán),并承擔(dān)起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責(zé)。但是,新的農(nóng)村公共產(chǎn)品資金籌措制度并沒有進(jìn)行根本的變更,仍然沿用人民公社時期的供給體制,隨著公共產(chǎn)品種類的增多、范圍的擴(kuò)大,公共支出的不斷增加,鄉(xiāng)級政府提供公共產(chǎn)品的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決供給問題。為了確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的運(yùn)轉(zhuǎn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不得不強(qiáng)行向農(nóng)民攤派各種費(fèi)用和勞動,農(nóng)民以制度外的方式承擔(dān)著絕大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。
第二,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的體制外特征。在我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制下,提供什么樣的公共產(chǎn)品,提供多少農(nóng)村公共產(chǎn)品,通過什么渠道來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品,都是由上級政府及其部門“為民做主”。農(nóng)村基層政府作為一級組織具有獨(dú)立的利益,它所追求的目標(biāo)可能與農(nóng)民的要求并不相同。為了達(dá)到基層政府的目標(biāo),農(nóng)村公共產(chǎn)品的供求往往不對稱,供求矛盾突出。與城市公共產(chǎn)品相比,農(nóng)村公共產(chǎn)品的分散性、局限性和投資的周期長、見效慢,從而造成地方政府官員決策的短期行為。
農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的外部性使公共產(chǎn)品的提供者和消費(fèi)者不能統(tǒng)一,缺乏激勵機(jī)制,最終對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率產(chǎn)生了非常不利的影響,出現(xiàn)數(shù)量上嚴(yán)重不足和結(jié)構(gòu)上嚴(yán)重失衡的特征。
(2)體制外供給使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足
由于縣鄉(xiāng)政府制度內(nèi)財政收入有限,制度外資金投入又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和有效的激勵,導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足�，F(xiàn)階段我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足主要體現(xiàn)在兩個方面:一是純公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足。農(nóng)村科技、農(nóng)業(yè)相關(guān)信息等“軟”公共產(chǎn)品無不能滿足農(nóng)民的需要;農(nóng)村法律政策供給不足;農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化。二是農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足;農(nóng)村教育供給嚴(yán)重短缺;現(xiàn)行的社會保障制度建設(shè)很不完善。比如,由于農(nóng)村環(huán)境問題和醫(yī)療狀況,使得農(nóng)民的人均預(yù)期壽命大大落后于城市.。據(jù)2000年進(jìn)行的第五次人口普查資料,中國人均期望壽命為71.4歲;其中城鎮(zhèn)居民人均壽命75.21歲,農(nóng)村居民人均壽命69.55歲,前者比后者高出5歲多,相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家與中等收入國家之間的差距。
(3)體制外供給使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡
由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的外部性,供給者和消費(fèi)者目標(biāo)并不一致,因此當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)。供給結(jié)構(gòu)的失調(diào)主要表現(xiàn)為嚴(yán)重的“重硬輕軟”和“重準(zhǔn)輕純”。一些地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中熱衷于看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給,對上級要求考核的農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)等公共設(shè)施項目,千方百計地組織資金加以實施,而對農(nóng)業(yè)科技的推廣和應(yīng)用、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)建設(shè)等“軟”公共產(chǎn)品的生產(chǎn),卻沒有太高的積極性。與此同時,由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍比純公共產(chǎn)品的范圍大,因而一些地方政府對農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)比較重視,如對需要達(dá)標(biāo)的鄉(xiāng)村公路、自來水設(shè)施等,即使沒有錢也要從對農(nóng)村的攤派中收取資金進(jìn)行建設(shè)。而對于涉及戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品的生產(chǎn),卻并不熱心。農(nóng)民真正需要的公共產(chǎn)品提供不足,而不需要的公共產(chǎn)品卻存在供給過剩。這樣本來有限的公共產(chǎn)品投入得不到合理利用。當(dāng)前,由于體制外農(nóng)村公共產(chǎn)品的長期作用,使得農(nóng)村純公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足——農(nóng)村科技、農(nóng)業(yè)相關(guān)信息等“軟”公共產(chǎn)品不能滿足農(nóng)民的需要,法律政策供給不足,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化,農(nóng)村教育供給嚴(yán)重短缺,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,農(nóng)村社會保障很不完善。相反,農(nóng)村卻“政績”工程過多,政府機(jī)構(gòu)臃腫,人員供給過多,基層政府制訂的干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn)的政策供給過多。
2.構(gòu)建社會主義新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度新框架
社會主義新農(nóng)村建設(shè)是我國經(jīng)濟(jì)社會總體上進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段這一背景下的全新發(fā)展戰(zhàn)略,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在全國全黨已經(jīng)形成共識,因此,從根本上解決中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題,必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),對農(nóng)村公共品供給制度進(jìn)行重構(gòu),進(jìn)行全面的制度創(chuàng)新。在制度創(chuàng)新中必須構(gòu)建如下的基本框架:
(1)破除城鄉(xiāng)分割的“二元”公共產(chǎn)品供給基本制度和模式,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給制度,變農(nóng)村公共產(chǎn)品的體制外供給為體制內(nèi)供給。
農(nóng)村公共產(chǎn)品的體制外供給、公共產(chǎn)品的供給短缺和供給結(jié)構(gòu)扭曲其根本原因在于城鄉(xiāng)獨(dú)立的公共品供給的二元結(jié)構(gòu),破解二元結(jié)構(gòu),就必須以堅持城鄉(xiāng)一體化為導(dǎo)向,加快推進(jìn)公共產(chǎn)品供給體制和制度的改革和完善,逐步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求、符合國際慣例,城鄉(xiāng)統(tǒng)一、均衡、公平、公正、平等的新型現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給體制和制度。
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