西部地區(qū)城市化發(fā)展的財政政策的選擇

    【摘 要】城市是現(xiàn)代世界經(jīng)濟活動中心,是人口、經(jīng)濟、商品、信息、文化、金融、交通和科技資源的聚焦點,城市化進程本身就是最大的經(jīng)濟增長點,是解決當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展中一系列深層矛盾和問題的主要途徑,尤其是解決就業(yè)和“三農(nóng)”問題的最主要的手段。實施西部大開發(fā),是我國面向21世紀(jì)所做出的重大戰(zhàn)略選擇。加快西部地區(qū)城市化進程是西部地區(qū)通向工業(yè)化、現(xiàn)代化的必由之路,更是解決西部地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展中諸多現(xiàn)實問題的根本舉措。西部地區(qū)的城市發(fā)展戰(zhàn)略,要突出“以水為源、以人為本、以綠為美”,并建立科學(xué)發(fā)展觀的理念。本文著重對我國西部地區(qū)城市化發(fā)展的財政政策做一粗略地分析。
    【關(guān)鍵詞】西部地區(qū) 城市化 城市財政 公共財政政策
    城市是社會經(jīng)濟發(fā)展的載體,社會經(jīng)濟的發(fā)展促進了城市化的進程,城市化水平的提高又推
    動了社會經(jīng)濟的發(fā)展,兩者形成了一種相互促進的循環(huán)累積效應(yīng)。城市是區(qū)域經(jīng)濟活動的中心,在區(qū)域發(fā)展中充當(dāng)著增長極的作用,有著巨大的規(guī)模效益與經(jīng)濟效益,同時城市可以發(fā)揮輻射效應(yīng),帶動區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展。城市化是伴隨工業(yè)化和現(xiàn)代化必然出現(xiàn)反過來又推進工業(yè)化的一個歷史進程,城市化以工業(yè)化為前提,工業(yè)化的發(fā)展又推動著城市化的進程,對于我們這樣一個正在完成工業(yè)化的國家來說,城市化一直是人們關(guān)注的問題。在新世紀(jì)之初,城市化問題再次升溫,有著深刻的時代背景和社會經(jīng)濟意義,而西部地區(qū)的城市化更成為備受關(guān)注的問題。
    在西方發(fā)達國家,城市化發(fā)展理論歷來是科學(xué)研究的熱點,并涌現(xiàn)出許多著名的城市研究學(xué)者和一系列城市研究理論。從區(qū)位理論、結(jié)構(gòu)理論、人口遷移論、非均衡增長論到生態(tài)學(xué)派理論的理論演進,體現(xiàn)了人們對城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的不斷深化。區(qū)位理論主要包括農(nóng)業(yè)區(qū)位論、工業(yè)區(qū)位論、城市區(qū)位論等;結(jié)構(gòu)理論包括劉易斯的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論、“劉易斯—拉尼斯—費景漢”模型、喬根森的二元經(jīng)濟模型、托達羅的勞動力遷移和產(chǎn)生發(fā)展模型、舒爾茨的農(nóng)民學(xué)習(xí)模型、線納里?塞爾昆的就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換理論;人口遷移論包括推—拉理論、人口遷移轉(zhuǎn)變假說、配第—克拉克定理;非均衡增長論包括佩魯?shù)脑鲩L極理論、弗里德曼的中心—邊緣理論、繆爾達爾的循環(huán)累積論、赫希曼的非均衡增長理論;生態(tài)學(xué)派理論包括田園城市論、古典人類生態(tài)學(xué)論、有機疏散論、城市復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)論、山水城市論等。
    現(xiàn)在,越來越多的人認(rèn)識到,探討中國的城市化發(fā)展戰(zhàn)略,沒有必要局限在“大小”之爭,大中小城市和小城鎮(zhèn)并舉以及它們的協(xié)調(diào)發(fā)展,將是中國城市化的客觀要求。劉福垣認(rèn)為,城市宜大則大,宜小則小,不能籠統(tǒng)用一個標(biāo)準(zhǔn)來判斷,更不宜抑大崇小,或崇大抑小。朱鐵臻認(rèn)為,單純強調(diào)發(fā)展“大”或“小”都不太切合實際。中國巨大的農(nóng)村人口,實現(xiàn)城市化的目標(biāo),需要大中小城市和小城鎮(zhèn)共同分流,那種人為地控制某一類城市的發(fā)展是不可取的。蔡宇平認(rèn)為,在社會主義市場經(jīng)濟條件下,我國的大中小城市都應(yīng)放開,政府沒有必要也沒有理由人為地限制某一類城市的發(fā)展,而鼓勵另一類城市的發(fā)展。我國的城市化應(yīng)是大中小城市共同發(fā)展、共同前進的過程。
    西部地區(qū)城市化發(fā)展起步晚、水平低,特別是在改革開放后的20多年間與東部地區(qū)的差距正在不斷擴大,呈現(xiàn)出低速發(fā)展的緩慢態(tài)勢。西部地區(qū)城市化的滯后,使得國民經(jīng)濟運行缺乏重要的依托和載體,大量生產(chǎn)要素分散于農(nóng)村,結(jié)構(gòu)松散,布局混亂,不能實現(xiàn)資源的合理配置和優(yōu)化,國民經(jīng)濟長期外延擴張,缺少新的經(jīng)濟增長點和發(fā)展軸,嚴(yán)重制約著西部地區(qū)經(jīng)濟的快速增長,導(dǎo)致西部地區(qū)長期的經(jīng)濟增長乏力和經(jīng)濟發(fā)展落后,使西部地區(qū)人民生活水平與東部地區(qū)的差距擴大。西部城市化就是要把經(jīng)濟增長極交給城市,充分發(fā)揮城市的先導(dǎo)效應(yīng),通過城市化的發(fā)展來驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展,以城市經(jīng)濟帶動地區(qū)經(jīng)濟。(
    眾所周知,西部地區(qū)是我國的生態(tài)脆弱區(qū),水土流失、土地沙化、干旱缺水等生態(tài)問題相當(dāng)嚴(yán)峻。自然條件固然是造成這一問題的根本原因,但人類活動的影響也是不容忽視的。西部地區(qū)人口分布過于分散,至少從兩個方面對生態(tài)環(huán)境造成了不利影響。一是人口分散,不能有效利用技術(shù)和資本的外部性實行集約化生產(chǎn),降低了西部地區(qū)的資源利用率,使西部地區(qū)經(jīng)濟增長主要依賴規(guī)模擴張的外延式擴大再生產(chǎn)來推動,加劇了資源的供求矛盾,導(dǎo)致資源的過度使用,比較典型的就是過度放牧、過度砍伐。二是人口分散使生態(tài)環(huán)境大面積遭受人類活動的干擾,給生態(tài)建設(shè)造成了極大的威脅。三是提高了西部地區(qū)城市建設(shè)水平,縮小了東中西部之間的差距。
    如前所述,城市是現(xiàn)代經(jīng)濟的載體,城市不僅是經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物,也是推動經(jīng)濟增長的重要動力。城市對經(jīng)濟增長的一個重要貢獻就是,城市的發(fā)展有利于形成合理的區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。首先,在一個地區(qū),大、中、小城市通過交通通訊設(shè)施的連接,相互搭配、相互補充,形成一個功能比較完備的空間系統(tǒng)。與此相適應(yīng),各個城市會由于城市基本功能的差異而形成各具特色的經(jīng)濟類型,不同類型的經(jīng)濟會隨著城市功能的協(xié)調(diào)而協(xié)調(diào),產(chǎn)生一種既有分工又有系統(tǒng)整合的效果。其次,在一個城市內(nèi)部,城市功能的發(fā)揮要求有一個相對比較完整的經(jīng)濟體系,這個經(jīng)濟體系會隨著城市的發(fā)展而不斷完善。
    目前,制約西部地區(qū)發(fā)展的一個重要問題就是城市體系不完善。一方面,大城市規(guī)模偏小、數(shù)量不足。從區(qū)域經(jīng)濟角度看,大城市的輻射帶動功能不明顯,不利于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào),從城市本身看,城市的“極化效應(yīng)”不突出,限制了城市在促進產(chǎn)業(yè)集中、降低交易費用方面的作用。數(shù)量偏少,又造成了西部地區(qū)城市體系在空間上的斷檔,很多地區(qū)不能受到大城市“潤澤”。另一方面,中小城市分布過于分散,不能與大城市很好地協(xié)調(diào)配合。因此,只有加快西部地區(qū)的城市化進程,不斷改善西部地區(qū)的城市結(jié)構(gòu)與分布,才能有效地促進西部區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的完善,從而推動區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。
    綜觀我國西部地區(qū)城市化發(fā)展的過程,可以看出我國西部地區(qū)當(dāng)前城市化發(fā)展的總體趨勢:一是城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加;二是城鎮(zhèn)人口規(guī)模不斷擴大,城鎮(zhèn)人口比重不斷上升。然而,與我國發(fā)達地區(qū)城市化發(fā)展的狀況相比,目前,西部地區(qū)仍處在城市化的初級階段,2004年全國城市水平為40%,而西部地區(qū)城市化水平為25.7%,城市化水平比全國平均水平低于14.3個百分點。所以,西部地區(qū)城市化發(fā)展還存在許多問題。
    城市的發(fā)展不是隨機的,而有其自身發(fā)展規(guī)律。特別是作為增長極的中心城市,應(yīng)該具有較好的地理位置、自然條件和社會環(huán)境。一切不顧實際的外圍化、分散化,搞所謂的“城市群”、“城市帶”,都有違城市發(fā)展的基本規(guī)律,給社會造成巨大浪費。合理的城市體系應(yīng)該是以降低交易成本為基本目標(biāo),在一個區(qū)域內(nèi)形成一個大、中、小城市和農(nóng)村相互補充、相互配合的結(jié)構(gòu)體系。
    改革開放的二十多年來,西部地區(qū)在城市建設(shè)方面取得一些成果,但城市建設(shè)并沒有普遍帶動區(qū)域經(jīng)濟增長,究其原因,主要是對城市的功能認(rèn)識模糊,在城市建設(shè)中仍然沿襲傳統(tǒng)思想觀念。在大城市的建設(shè)上,強調(diào)“項目型”、“基地型”,把城市當(dāng)作一個工廠,而不是集各種功能于一體的綜合服務(wù)中心;在小城鎮(zhèn)的建設(shè)上,強調(diào)“村村冒煙”、“村村通路、通水、通電”,單純追求覆蓋率,不重視與中心城市的協(xié)調(diào)。在西部大開發(fā)中,要遵循城市發(fā)展規(guī)律,合理規(guī)劃城市發(fā)展目前,中國西部地區(qū)城市化水平明顯之滯于經(jīng)濟發(fā)展水平,已經(jīng)成為制約西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展的主要障礙。加快西部地區(qū)城市化進程已經(jīng)成為西部地區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。因此在西部大開發(fā)背景下的西部城市化,追求的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)該是:通過加速城市化,帶動地區(qū)發(fā)展,協(xié)調(diào)人地關(guān)系,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
    加快推進城市化進程,促進西部地區(qū)城市化率的提高,合理設(shè)置西部地區(qū)城市建設(shè)規(guī)劃,離不開財政經(jīng)濟政策的支撐,離不開各項財政經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)配合,合理配比。發(fā)揮財政經(jīng)濟職能作用,推進財政制度創(chuàng)新、壯大財政實力,發(fā)揮財政政策作用、促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展;推進財政制度創(chuàng)新、壯大財政實力,發(fā)揮財政政策作用、促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展;多方籌措資金,完善資本運行機制;管好用好建設(shè)資金等任務(wù)。財政政策作為國家重要的宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段,對西部地區(qū)城市化戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。因此,研究中得出了以下結(jié)論:
    第一,科學(xué)地界定財政職能和活動范圍。市場經(jīng)濟體制下,政府的主要職責(zé)就是解決市場辦不了或辦不好的事情,通過公共產(chǎn)品的有效提供來滿足社會公共需要。為此財政要退出競爭性領(lǐng)域,起活動范圍主要是解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強法制建設(shè),提高公共效率;營造良好的市場環(huán)境和投資環(huán)境;保證市民正常的生活秩序;加強基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生建設(shè)等。
    第二,建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。合理適度的中央轉(zhuǎn)移支付是促進西部城市化進程的重要措施之一。為支持西部地區(qū)城市化進程的順利推進,應(yīng)將現(xiàn)行的多種轉(zhuǎn)移支付形式歸并為均等化和專項轉(zhuǎn)移支付兩大類,真正實現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。要按照建立規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的要求,對現(xiàn)行其他形式的轉(zhuǎn)移支付進行調(diào)整,擴大一般性過渡期轉(zhuǎn)移支付總量。
    第三,適當(dāng)賦予西部地區(qū)城市立法機構(gòu)一定的稅權(quán)。有必要適當(dāng)賦予西部城市一定的稅權(quán),包括地方稅種的立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、地方稅種的稅目、稅率、征收方法的調(diào)整權(quán)、地方稅的減免權(quán)。
    第四,立足西部地區(qū)實際,分步實施城市化發(fā)展戰(zhàn)略。城市化不是一項一蹴而就的,而是一項龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程,是一個循序漸進的過程,需要有合理統(tǒng)一的規(guī)劃,需要有梯次分明的實施步驟,各地區(qū)必須在西部開發(fā)過程中充分利用開發(fā)政策,結(jié)合各省市地區(qū)的實際,逐步實施城市化發(fā)展戰(zhàn)略,合理經(jīng)營城市,發(fā)展城市,壯大城市。
    第五,要創(chuàng)造讓市場經(jīng)濟發(fā)揮更大作用的體制條件。通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度,發(fā)展現(xiàn)代股份制經(jīng)濟,用市發(fā)行股票從資本市場上吸引大量東部沿海的資金進入西部地區(qū),加快西部城市化進程。
    第六,科學(xué)經(jīng)營城市,合理規(guī)劃城市財政收支,量力而行,提高城市規(guī)模和質(zhì)量,離不開各項財政經(jīng)濟政的的協(xié)調(diào)配合,離不開發(fā)揮各項財政經(jīng)濟政策的四兩撥千斤的作用的積極發(fā)揮。立足城市發(fā)展實際,深入研究西部大開發(fā)中的各項財政經(jīng)濟政策,學(xué)好政策、用好政策,激發(fā)各項政策的潛能,力爭取得事半功倍的效果。
    第七,改變國家對西部地區(qū)的投資方式。今后,國家對西部地區(qū)的投資嚴(yán)格限

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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