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論公平財政
論公平財政 黨的十六大提出要堅持“效率優(yōu)先,兼顧公平”方針;十六屆三中全會要求堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀;新近出臺的中央一號文件《關于促進農民增加收入若干政策的意見》明確指出,要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。無一例外的是,均觸及了一個公平性問題,體現了黨與時俱進、高瞻遠矚的戰(zhàn)略眼光和決策智慧。在發(fā)展市場經濟和全面建設小康社會的進程中,堅持“五個統(tǒng)籌”,突出強調公平,著力縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、收入等方面的差距,正是黨立黨為公、執(zhí)政為民理念的充分貫徹和積極實踐。財政作為黨和政府宏觀調控經濟運行和均衡社會收入分配的重要手段,在著力打造經濟和社會公平的平臺問題上擔負著義不容辭的重任。我們必須深入貫徹落實黨的戰(zhàn)略意圖,在以公共財政體制改革為基本取向的軌道上,著力推進政策調整和制度創(chuàng)新,突出構建公平財政機制。
構建公平財政的現實必然性
市場機制作用下的初次分配極不公平,客觀上要求通過再分配機制——財政,實現公平分配目標。市場追求效率,財政追求公平,這既是一種“社會分工”,也是一種“社會協作”,互為前提和條件。目前我國城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平和居民生活水平差距有不斷擴大的趨勢,各地區(qū)經濟、社會和文化發(fā)展水平的差距也未見明顯縮小。在這種背景下,在財政分配上將公平放在更為優(yōu)先的位置,強調財政公平具有突出的現實意義。
(一)科學發(fā)展觀的根本要求是統(tǒng)籌兼顧。“五個統(tǒng)籌”在十六屆三中全會的決定里,是作為對完善社會主義市場經濟體制的要求提出來的,是實現新發(fā)展觀的根本要求。其實質,是在全面建設小康社會和實現現代化的進程中,選擇什么樣的發(fā)展道路和發(fā)展模式,如何發(fā)展得更好的問題。新的科學發(fā)展觀的理論基礎是統(tǒng)籌兼顧、協調發(fā)展,這是保持經濟社會可持續(xù)發(fā)展的前提,是解決發(fā)展中諸多矛盾和利益調整的基本原則。作為經濟社會重要調控杠桿的財政,必須堅持“五個統(tǒng)籌”才能為推進全面建設小康社會進程提供可靠的財力保障和政策支撐。
(二)WTO的“游戲規(guī)則”強調公平性。世貿組織的具體規(guī)則很多,歸納起來有三條:一是市場開放,二是非歧視原則,三是公平貿易。其特點即公開、公正、公平、透明。這三條原則與其說是對企業(yè),倒不如說是對政府而言的。其中任意一條原則的貫徹實施都離不開政府。政府財政與這三條原則都有緊密的聯系,可以說,財政的一舉一動都會影響世貿組織規(guī)則在我國的實施。目前,財政并沒有很好地履行公平的職能,體現在為市場主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境還大有改進的余地,廣大的農村納入財政的視野還不夠。若繼續(xù)以我們熟悉的方式行事而忽略世貿組織規(guī)則的要求,則將導致財政處處被動,當被告的機會會大大增加。
(三)公共財政的本質是百姓財政。理財之道,貴在以民為本。以民為本正是完善市場經濟體制的根本,是構建公共財政的必要條件。公共財政的公共性是其題中應有之義,其本質就是讓廣大人民群眾普遍享受到改革開放和經濟增長的成果。公共財政因此成為我國發(fā)展市場經濟條件下財政體制改革的目標模式。從某種意義上講,公共財政即公平財政。它以人民群眾“需要不需要、贊成不贊成、滿意不滿意”作為衡量財政工作優(yōu)劣的根本標準。因此,我們必須牢固確立基于民本的公共財政理念,加快構筑完善的公共財政體系,切實做好以“眾人之財”辦好“眾人之事”,最大程度地滿足社會公共需要,讓公共財政的陽光照耀千家萬戶,真正實現惠及十幾億人口的全面小康。
構建公平財政必須突出“三個結合”
財政公平既包括起點和過程的公平,也包括結果的公平;既包括經濟的公平,也包括社會公平;既包括縱向的公平,也包括橫向的公平。因此,構建公平財政是一項復雜的系統(tǒng)工程,是功在當前、影響深遠的大事,在實際運作中必須統(tǒng)籌兼顧、積極穩(wěn)妥。
(一)理念與制度相結合。在許多發(fā)展中國家,公平的收入再分配被認為是政府的恰當的政策目標。從我國《憲法》和《預算法》等法律法規(guī)來看,公平作為我國法律所追求的最高目標應當是毫無疑問的,這一價值目標在財政領域中的具體化,也就是財政公平原則。但在我國,財政公平的觀念尚未完全確立,財政不公平的問題還比較普遍。因此,在財政運行機制的生財、聚財、理財等各個環(huán)節(jié),都要滲透進財政公平理念。同時要深化財政制度改革,并完善相關的立法,把公平這一法律的根本價值置于應有的突出地位,實現財政公平的法制化、規(guī)范化、科學化。
(二)效率與公平相結合。市場經濟中講究的是效率,是機會公平,而公共財政要既講效率又講結果的公平。由于財政資金是為全社會服務的,財政資金運用的無效率本身就是社會不公平的表現。事實上,效率與公平是辯證統(tǒng)一的關系。首先,沒有公平就沒有效率。如果沒有基本的公平,在自發(fā)競爭狀態(tài)下,就會產生貧富兩極分化。其次,沒有效率也難以維持公平。合理地配置資源有利于促進經濟發(fā)展,這樣才能為實現真正而持久的公平提供客觀基礎和物質保障。因此,絕不能以效率犧牲公平,也絕不能以公平損害效率。
(三)宏觀與微觀相結合。構建公平財政是一個動態(tài)的漸進的過程,因此在推進政策調整和制度創(chuàng)新上,既要注重宏觀層面上的前瞻性、超前指導性,又要注重微觀層面上的針對性、可操作性。宏觀上比如逐步創(chuàng)造條件實現城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一,用現代稅收制度取代現行的農業(yè)稅制,逐步改變城鄉(xiāng)二元經濟結構,從體制和機制上保證減輕農民負擔,促進農業(yè)和農村的健康發(fā)展。微觀上比如政府財政支出在具體安排上能夠比較均衡地照顧到和平衡好各方面的利益。只有宏觀上堅持公平取向,微觀上具體貫徹公平原則,才能穩(wěn)定有序地構建公平財政運行機制。
構建公平財政的有效途徑
構建公平財政是全面建設小康社會進程中的關鍵環(huán)節(jié),必須以“三個代表”統(tǒng)攬全局,以科學發(fā)展觀為指導,以“五個統(tǒng)籌”為視角,以公共財政為取向,從體制、機制、制度等方面深化財政改革和推進制度創(chuàng)新,在支持和促進經濟社會協調發(fā)展的大局中找準位置、突出著力點。
(一)以改革財政體制為核心。
體制問題是最敏感、最棘手的問題,但也是構建公平財政過程中繞都繞不開的核心問題�；舅悸肥�:堅持事權與財權相統(tǒng)一,進一步完善分稅制財政體制,調動各級政府發(fā)展經濟、培植財源、增加收入的積極性,壯大各級政府財力。
一是加快建立促進地區(qū)公平的轉移支付制度,擴大具有均等化作用的轉移支付規(guī)模,著重從政府公共服務方面縮小地區(qū)差距。將目前的一般性�？钪鸩郊{入一般性財政轉移支付的范圍,確需保留的專款通過建立專項性的轉移支付辦法予以規(guī)范。加大對基層轉移支付力度,幫助縣鄉(xiāng)緩解財政困難。
二是規(guī)范和加強非稅收入管理,遏制非稅收入在體制外循環(huán),加大統(tǒng)籌力度,增強政府調控能力。嚴格實行“收支兩條線”,規(guī)范非稅收入征管體系。穩(wěn)步推進國庫集中支付核算改革,將所有政府財政性資金納入國庫賬戶體系統(tǒng)一核算,統(tǒng)一支付,減少財政資金中間環(huán)節(jié),提高資金使用效益。
三是理順縣鄉(xiāng)財政分配關系。要按照“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦、鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理,兼顧縣鄉(xiāng)利益”的原則,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)與事權相一致的財權,調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財的積極性和主動性�？朔熬o鄉(xiāng)保縣”的思想,結合農村稅費改革,進一步明確事權,規(guī)范分配關系,科學界定支出責任范圍。要按照結合實際、分類指導、逐步到位的原則,合理確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。凡是經濟較發(fā)達、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入達到一定規(guī)模的,原則上應實行分稅制財政管理體制;條件不成熟的,可先試行統(tǒng)收統(tǒng)支型財政體制,積極創(chuàng)造條件,爭取逐步向分稅制財政管理體制過渡。
(二)以落實“就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”為關鍵。
就業(yè)是民生之本。十六屆三中全會公報指出“要把擴大就業(yè)放在經濟社會發(fā)展更加突出的位置”,正是為了讓經濟社會發(fā)展更均衡,讓發(fā)展抹平人與人的差距、地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距,使經濟增長惠及所有人。因此,要充分發(fā)揮財政職能作用,努力突破就業(yè)的體制性和政策性障礙,支持積極的就業(yè)政策的穩(wěn)步實施。
一是進一步調整支出結構,加大就業(yè)和再就業(yè)投入。財政再困難,也要采取切實可行的措施,嚴格控制和壓縮一般性開支,增加就業(yè)和再就業(yè)支出預算。安排專項經費,支持農民接受技能培訓,提升農民工參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的就業(yè)能力。切實增加再就業(yè)專項轉移支付資金,根據市縣財政努力程度和工作成效適當補助。同時,隨著改革的深入進行,就業(yè)與再就業(yè)任務將日益繁重,就業(yè)服務機構的社會化管理職能會逐步向街道、社區(qū)延伸,各級財政部門還要足額安排就業(yè)服務機構的業(yè)務經費,以保證就業(yè)和再就業(yè)工作的順利開展。
二是認真落實財稅優(yōu)惠政策,支持就業(yè)和再就業(yè)工程的實施。對下崗失業(yè)人員從事個體經營免繳行政事性收費,并且給予小額貸款擔保和貼息、社會保險補貼等資助。對大學生創(chuàng)業(yè)、農民工進城務工,提供寬松的稅費環(huán)境。
三是扶持民營經濟發(fā)展,積極開發(fā)就業(yè)崗位。徹底打破財政扶持對象上的所有制限制,著力創(chuàng)造民營經濟公平競爭的政策環(huán)境。簡化審批手續(xù),減輕稅費負擔,加大財政投入,鼓勵民營經濟創(chuàng)辦企業(yè);切實貫徹《中小企業(yè)促進法》,安排專項經費用于建立中小企業(yè)信用擔保體系和風險補償,拓寬民營經濟投融資渠道;促進民營企業(yè)技術創(chuàng)新;扶持民營企業(yè)外向型發(fā)展;支持民營企業(yè)擴大就業(yè)空間,實行稅費優(yōu)惠政策。
(三)以完善社會保障體系為支撐。
財政作為社保資金的重要提供者和社保體系的核心組織者,要充分發(fā)揮職能作用,加快社會保障體系建設。
一是加大資金籌措和投入力度。完善社會保障籌資機制,增加預算安排,繼續(xù)堅持社會保障專項補助資金與工作努力程度掛鉤的辦法,提高社保支出占財政支出的比重。積極支持擴大社會保障覆蓋面,進一步清理規(guī)范社會保險基金支出的范圍、項目和標準,堅決杜絕虛報冒領現象,增強社會保險基金的自求平衡能力。建立社會保險費征收的激勵機制,努力提高收繳率,積極探索稅務機關征收社會保險費工作。完善社會保障預算和財務制度,健全財政監(jiān)管體系,建立追蹤問效制度。
&n 論公平財政bsp; 二是加快“三條保障線”向“兩條保障線”并軌步伐。積極配合有關部門完善政策,對解除勞動關系的下崗職工及時接續(xù)好養(yǎng)老、醫(yī)療等各項社會保險關系,符合失業(yè)保障政策的提供失業(yè)保險,符合低保條件的納入低保范圍。
三是深化公共衛(wèi)生體制改革,建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制,加快疾病預防控制和醫(yī)療救治體系建設。改善鄉(xiāng)村醫(yī)療條件,穩(wěn)步實施農村新型合作醫(yī)療制度,試行對貧困農民的醫(yī)療救助。
(四)以破解“三農”問題為重點。
全面建設小康社會的難點、重點是解決“三農”問題。因此,要深入貫徹中央一號文件精神,從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會協調發(fā)展的戰(zhàn)略高度,加大財政對農業(yè)、農村和農民的支持保護力度。
一是統(tǒng)籌整合現有農口資金,加大對生態(tài)建設、糧食綜合生產能力建設、重大動物疫病防治、農業(yè)科研、財政扶貧等方面的投入,支持糧食主產區(qū)農產品精深加工,新增農業(yè)綜合開發(fā)資金主要用于糧食主產區(qū),確定一定比例的國有土地出讓金支持農業(yè)開發(fā),擴大糧食優(yōu)勢產區(qū)良種補貼范圍,努力改善農村生產生活條件,大力支持農業(yè)產業(yè)化發(fā)展,給予龍頭企業(yè)財政貼息支持,帶動農業(yè)效益增長,提高農業(yè)生產市場競爭力,增加農民收入。
二是深化農村稅費改革�？偟囊笫�,全面落實政策,健全監(jiān)督機制;完善農業(yè)稅制,擴大改革成果;加快推進配套改革,促進農村全面發(fā)展。要嚴格按照中央政策精神,取消除煙葉等以外的農業(yè)特產稅,對水果、茶葉、水產品、原木四個全國統(tǒng)一品目改征農業(yè)稅。做好降低農業(yè)稅稅率工作,把農業(yè)稅平均稅率從目前的7%下調到4%。進一步完善農稅征管體制,堅持專業(yè)征收的改革方向,依法建立和完善鄉(xiāng)村協稅護稅體系。
三是推行糧食直補改革。以調整轉變糧食補貼方式為突破口,將原來通過流通環(huán)節(jié)的間接補貼改為對種糧農民的直接補貼,切實維護糧食安全和農民利益。精心做好改革實施和督查工作,確保補貼資金直接補到農民手中,使農民真正得到實惠。
四是穩(wěn)步增加對農村教育、衛(wèi)生和中小型基礎設施等的投入。教育、文化、衛(wèi)生等方面的新增支出要向農村傾斜,促進農村公共事業(yè)發(fā)展。各級財政要把中小學危房改造資金列入年度財政預算。安排專項資金,支持農民專業(yè)合作組織開展服務,提高產業(yè)的組織化程度和市場競爭能力,形成規(guī)模效益。
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