地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展的討論

地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展的討論

    內(nèi)容提要: 地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展是財(cái)政領(lǐng)域的一項(xiàng)戰(zhàn)略性工作。本文在全面分析制約地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展因素的基礎(chǔ)上,為實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的可持續(xù)性提出幾點(diǎn)建議。 
    關(guān)鍵詞:地方財(cái)政;財(cái)政體制;可持續(xù)發(fā)展
    一、引言
    經(jīng)濟(jì)與財(cái)政的關(guān)系決定了在追求國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)必須實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展,而地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展尤為重要。所謂地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展是指地方財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)、地方財(cái)政收支平衡協(xié)調(diào)、地方財(cái)政運(yùn)行健康有序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是財(cái)政工作的一項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)。實(shí)施分稅制以來我國(guó)地方財(cái)政呈現(xiàn)了持續(xù)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),財(cái)政運(yùn)行相對(duì)平穩(wěn)。
    然而,最近幾年受國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩的影響,地方財(cái)政面臨著許多困難和不利因素,這正在對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成強(qiáng)大壓力。許多地方特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政相當(dāng)困難,工資欠發(fā)普遍化、赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大、實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益加大。并且對(duì)地方政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展構(gòu)成了威脅。從根本上實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展已成當(dāng)務(wù)之急。
    二、制約地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的因素
    1.財(cái)政所依托的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度總體趨緩。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期看,分稅制以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)曾經(jīng)歷了“八五”時(shí)期的高投入、高擴(kuò)張、“九五”初期的軟著陸、經(jīng)濟(jì)波峰時(shí)期的高速增長(zhǎng),客觀上為財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)提供了有力支撐。但這種支撐作用總體上是建立在粗放擴(kuò)張基礎(chǔ)上的,財(cái)源基礎(chǔ)具有明顯的不穩(wěn)定性。進(jìn)入九十年代后期,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境發(fā)生巨大變化,宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行開始出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型,進(jìn)入通貨緊縮階段,長(zhǎng)期以來積累的深層次矛盾也逐漸顯露出來;經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的局面將很難再現(xiàn)。“十五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體上將轉(zhuǎn)入一個(gè)相對(duì)低位的增長(zhǎng)空間。在此基礎(chǔ)上,地方財(cái)政收入也將進(jìn)入與之相應(yīng)的較低增長(zhǎng)空間。如2002年地方財(cái)政預(yù)計(jì)增長(zhǎng)幅度僅為2.31%.
    2.地方財(cái)源結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。從三個(gè)產(chǎn)業(yè)的GDP值及其比重看,第三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升。作為基礎(chǔ)財(cái)源產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè),離效益農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的距離還很大,財(cái)政貢獻(xiàn)能力也有限。第二產(chǎn)業(yè)作為主體財(cái)源,財(cái)源結(jié)構(gòu)相對(duì)分散,高科技含量、高附加值產(chǎn)品相對(duì)較少;而且財(cái)源分布主要集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)不足,后續(xù)財(cái)源相對(duì)匱乏。第三產(chǎn)業(yè)作為地方財(cái)源的重要財(cái)源基礎(chǔ),盡管占GDP比重已接近第二產(chǎn)業(yè),但從財(cái)政貢獻(xiàn)狀況來看,全國(guó)各地三產(chǎn)稅收增長(zhǎng)速度與相應(yīng)的GDP增長(zhǎng)速度相比呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)的狀況。
    地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大部分沒有形成財(cái)政財(cái)源。2000年,三次產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重分別為15.96%、50.88%、33.22%,而其提供的稅收收入占稅收總收入的比重則為3.75%、68.57%、27.68%.1994年我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的增加值占GDP的比重為36%,但其提供的稅收占全部稅收的比重卻達(dá)63%.國(guó)有企業(yè)低速度增長(zhǎng),但它依然是國(guó)家財(cái)政財(cái)源最主要的支撐點(diǎn)。(1)
    我國(guó)地方財(cái)源主要以企業(yè)為依托,個(gè)人的貢獻(xiàn)相對(duì)很小。現(xiàn)行的個(gè)人所得稅對(duì)個(gè)人收入的調(diào)節(jié)作用有限,居民對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)度與其在國(guó)民收入中的比重極不相稱。1999年,地方財(cái)政一般預(yù)算收入中個(gè)人所得稅為413.48億元,僅占地方財(cái)政總預(yù)算收入的9.13%;20四年則分別為引0.90億元和9.81%.
    現(xiàn)有財(cái)源的這種結(jié)構(gòu)格局將會(huì)在較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)對(duì)地方財(cái)政收入構(gòu)成制約,并帶來風(fēng)險(xiǎn)。
    3.分稅制財(cái)政體制對(duì)地方財(cái)政收入的影響日益明顯。分稅制財(cái)政體制實(shí)施已有近九年,進(jìn)入了比較穩(wěn)定的運(yùn)行階段。由分稅制帶來的非經(jīng)濟(jì)性財(cái)政增長(zhǎng)因素已基本消化完畢,分稅制體制產(chǎn)生的中央級(jí)財(cái)政收入與地方級(jí)財(cái)政收入之間的分配效應(yīng)則越來越明顯,財(cái)政收入逐步向中央財(cái)政傾斜。
    從各級(jí)政府財(cái)政自給能力分析,1994年前,地方財(cái)政自給能力高于中央財(cái)政;1994年后,中央財(cái)政的自給能力高于地方財(cái)政的自給能力。
    改革開放以來到分稅制前,地方財(cái)政平均自給能力系數(shù)為1.06,比中央財(cái)政的0.773高0.287;分稅制實(shí)施后,地方財(cái)政平均自給能力系數(shù)大幅下降為0.606,中央財(cái)政則大幅上升為1.508.說明地方財(cái)政已經(jīng)嚴(yán)重缺乏自給能力,地方支出的40%需要依賴中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。1998-2002年地方財(cái)政自給能力的整體水平呈不斷下降趨勢(shì),至2002年仍將難以改變。
    4.地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的情況很多,但當(dāng)前最突出的問題是仍未擺脫“吃飯財(cái)政”的狀況,嚴(yán)重影響地方財(cái)政職能“到位”。同時(shí)許多支出又超過地方政府職能范圍,出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象。
    一是財(cái)政供養(yǎng)人口過多,“吃飯財(cái)政”壓力沉重,預(yù)算內(nèi)八成左右財(cái)力必須用于非生產(chǎn)性開支,政府實(shí)際可用于經(jīng)濟(jì)調(diào)控的財(cái)力十分有限。二是各項(xiàng)改革對(duì)財(cái)政資金的需求壓力巨大。三是政策性增支因素剛性增長(zhǎng)。四是城市化建設(shè)、環(huán)境保護(hù)對(duì)地方財(cái)政支出壓力越來越大。五是社會(huì)保障資金面臨巨大缺口,個(gè)人帳戶空帳問題日益突出。從目前實(shí)際情況看,許多地區(qū)即使動(dòng)用個(gè)人帳戶上全部資金,養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃依然收不抵支,出現(xiàn)一部分資金缺口。如果不允許動(dòng)用個(gè)人帳戶的繳費(fèi),這些地區(qū)的日子就更難過了。(3)
    5.地方財(cái)政管理監(jiān)督機(jī)制滯后的矛盾逐步顯現(xiàn)。目前的地方財(cái)政管理總體上仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因襲下來的管理模式,管理比較粗放,財(cái)政監(jiān)督比較薄弱,重收入輕支出、重分配輕監(jiān)督現(xiàn)象突出,財(cái)政資金管理使用效率有待進(jìn)一步提高。從預(yù)算管理角度看,預(yù)算編制較粗,總體框架上尚未跳出“基數(shù)加增長(zhǎng)”模式。預(yù)算執(zhí)行缺少全過程的有效監(jiān)督機(jī)制,預(yù)算結(jié)果缺乏系統(tǒng)的績(jī)效考核機(jī)制。預(yù)算外資金管理方面這幾年實(shí)行收支兩條線管理取得了一定成效,但部門利益格局尚未徹底打破,距離實(shí)行預(yù)算內(nèi)外綜合財(cái)政管理的要求尚有很大的差距。
    6.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隱性赤字風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)十分突出,財(cái)政收支矛盾非常嚴(yán)峻。收入方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)源基礎(chǔ)普遍薄弱,收入來源分散,很不穩(wěn)定。隨著市以下分稅制改革的徹底實(shí)施和農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入,一些重要的地方稅種將進(jìn)一步上劃,預(yù)算外收入也將進(jìn)一步縮減,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源將更加趨于狹窄,收入困難的矛盾有可能進(jìn)一步加劇。1999年,鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政本級(jí)收入僅占地方財(cái)政本級(jí)收入的17.33%.支出方面,剛性支出增長(zhǎng)壓力有增無減,財(cái)政運(yùn)行捉襟見肘、步履艱難。
    7.地方財(cái)政信用風(fēng)險(xiǎn)逐步增加。利用財(cái)政信用這一財(cái)政特殊職能形式,籌集建設(shè)資金、增強(qiáng)政府調(diào)控能力、支持地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展,是實(shí)施積極財(cái)政政策的一個(gè)重要手段。但信用活動(dòng)本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)行為,財(cái)政信用也概莫能外。有些地方歷年累積下來的財(cái)政信用規(guī)模超過數(shù)億元,接近于當(dāng)?shù)氐胤截?cái)政收入的一半,但這些信用資金目前營(yíng)運(yùn)質(zhì)量普遍不高,相當(dāng)一部分都是逾期貸款,而且近三分之一的投向企業(yè)基本上處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài),壞帳風(fēng)險(xiǎn)突出。
    三、實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的若干對(duì)策
    1.調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),優(yōu)化地方財(cái)源結(jié)構(gòu)。根據(jù)中央“十五”規(guī)劃的精神強(qiáng)調(diào)注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向,也決定了未來地方財(cái)政財(cái)源。目前我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值在工業(yè)增加值中所占比重只有12.7%,而美國(guó)、日本等國(guó)一般在30%以上。因此地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況發(fā)展相應(yīng)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。二是就目前我國(guó)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的具體情況看,維持和壯大財(cái)源,不可能僅僅主要依賴于高新技術(shù)的發(fā)展,必須下大力氣搞好第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。三是加快對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造,提高技術(shù)水平。以節(jié)能、降耗、綜合利用、提高環(huán)保效益的新工藝、新技術(shù)為重點(diǎn),加快改造能源、原材料工業(yè)以及一般加工工業(yè)、農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。四是繼續(xù)鼓勵(lì)和發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì),使非國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)與其對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)保持均衡。同時(shí)逐步取消那些對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍帶有“非國(guó)民待遇”性質(zhì)的做法。
    2.加強(qiáng)稅收征管,健全財(cái)政收入機(jī)制,努力提高地方財(cái)政收入占地方GDP的比重。一要加強(qiáng)稅源調(diào)查,完善稅源監(jiān)控機(jī)制,使財(cái)源建設(shè)成果及時(shí)體現(xiàn)到稅收增長(zhǎng)上,努力實(shí)現(xiàn)稅收與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)增長(zhǎng)。二要加強(qiáng)清欠堵漏工作,杜絕稅收管理漏洞。特別是要強(qiáng)化工商稅收登記與稅務(wù)登記的雙向管理,大力清理漏征漏管戶,努力擴(kuò)大稅收征管覆蓋范圍,確保應(yīng)收盡收。三要高度重視地方稅的征管工作,進(jìn)一步健全征管體系,完善征管手段,加大征管力度,降低征管成本,努力挖掘地方稅的增收潛力。四要加強(qiáng)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的稅收征管。目前非公有制經(jīng)濟(jì)已構(gòu)成為地方經(jīng)濟(jì)的主力和增長(zhǎng)點(diǎn),但其稅收貢獻(xiàn)卻與之不相稱,存在很大的征管潛力。五要加大稅收稽查處罰力度,嚴(yán)厲打擊偷漏稅行為。六要在“正稅清費(fèi)”的同時(shí),大力加強(qiáng)各項(xiàng)專項(xiàng)基金、費(fèi)的征收工作,特別是社會(huì)保障基金要擴(kuò)大征繳范圍,強(qiáng)化征收剛性,確保社會(huì)保障基金收入及時(shí)、足額人戶。
    3.按照公共財(cái)政的要求,大力優(yōu)化調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),緩解財(cái)政支出矛盾。財(cái)政支出的安排要進(jìn)一步突出公共財(cái)政職能,保證政權(quán)建設(shè)需要,保證教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展的需要,保證行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放和補(bǔ)充社會(huì)保障資金不足,保證事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重點(diǎn)支出需要,同時(shí)也要積極為政府加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供財(cái)力支持。目前財(cái)政支出“越位”、“缺位”并存,事權(quán)過多與財(cái)力不足矛盾十分突出,必須徹底轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念,進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金供給范圍,逐步解決財(cái)政供養(yǎng)人口過多、對(duì)一些經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位包攬過多以及不合理補(bǔ)貼、投資過多等問題,特別是要嚴(yán)格控制行政經(jīng)費(fèi)過快增長(zhǎng)的勢(shì)頭。要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革,做好定崗定編工作,清理超編人員,嚴(yán)格控制人員經(jīng)費(fèi)。對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、企業(yè)經(jīng)營(yíng)性發(fā)展項(xiàng)目以及可利用社會(huì)資金發(fā)展的事業(yè),財(cái)政資金要逐步退出,集中財(cái)力投入滿足公共需要的領(lǐng)域。
    4.加強(qiáng)財(cái)政管理,強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能,建立高效有序的財(cái)政支出運(yùn)行機(jī)制。一要加快預(yù)算管理改革,積極推行部門預(yù)算。在預(yù)算方法上要徹底打破“基數(shù)加增長(zhǎng)”的分配格局,積極推行零基預(yù)算,制定科學(xué)合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn),不斷細(xì)化預(yù)算編制。進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算管理范圍,有步驟地將體現(xiàn)政府職能的預(yù)算外收支活動(dòng)納入統(tǒng)

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時(shí)也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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