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中國財政擴張的政治經(jīng)濟學(xué)的研究
中國財政擴張的政治經(jīng)濟學(xué)的研究 據(jù)統(tǒng)計,從1998年開始實施的擴張性財政政策,四年來已分別拉動中國GDP 增長1.5、2.0、1.7和1.8個百分點。我國擴張性財政政策主要是通過增加赤字、增加國債和增加政府投資來實現(xiàn)的,盡管前兩年這一政策對拉動我國經(jīng)濟增長起到了重要作用,但是現(xiàn)在這種推動作用正在減弱,到2003 年,我國財政赤字占GDP 的比重已經(jīng)達到2.7%,我國的債務(wù)余額已上升到1.6 萬億元人民幣,占GDP 的比重已上升至16.7%,因此,從經(jīng)濟發(fā)展角度來說,現(xiàn)在要對財政赤字和債務(wù)余額問題引起重視。
一、我國為擴大內(nèi)需采取了擴張性財政政策
為了防止經(jīng)濟滑坡,盡快啟動經(jīng)濟,我國財政政策頻頻出臺:
1.吸引外資,鼓勵出口。國家對進口國內(nèi)不能生產(chǎn)的先進設(shè)備實行免征稅和進口增值稅的政策,并普遍降低了關(guān)稅稅率。對國家鼓勵發(fā)展的外商投資項目和國內(nèi)投資項目也規(guī)定了進口的稅收優(yōu)惠政策。為擴大外貿(mào)出口分批提高了紡織品、煤炭、水泥、鋼材、機電產(chǎn)品、船舶等出口退稅率。
2.加大國債發(fā)行力度,保證經(jīng)濟增長。據(jù)統(tǒng)計,我國1998 年全年累計發(fā)行國債已達6000億元,成為新中國成立以來發(fā)行國債最多的一年,1998年國債發(fā)行余額可能接近1萬億元。從具體種類上看,1998年全年累計向社會公眾發(fā)行憑證式國債2200億元,專項國債發(fā)行也是品種齊全。在財政收入總體不盡人意、不能保證大規(guī)模支出的情形下,大規(guī)模發(fā)行國債對經(jīng)濟增長起到了不可估量的作用。
3.調(diào)整有關(guān)政策。為減輕企業(yè)負擔(dān),分三批清理取消了涉及企業(yè)的不合法、不合理基金、收費共計727項,減輕企業(yè)負擔(dān)370多億元。財政為配合整頓金融秩序、防范金融風(fēng)險,宣布用三年時間爭取逐步取消財政周轉(zhuǎn)金。中央財政通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)增加180億元支出, 專項用于國有企業(yè)下崗職工基本生活費保障和離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放及抗洪救災(zāi)等支出。大幅度增加社會保障支出。在中央財力十分緊張的情況下,中央財政又安排了144億補助資金和借款,專項用于國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工程,同時制定了一系列優(yōu)惠的財稅政策,支持下崗職工再就業(yè)。為了緩解地方的困難,中央財政安排了20億元養(yǎng)老金借款,以確保今年不再發(fā)生新的拖欠,并盡快補發(fā)以前年度出現(xiàn)的拖欠。
二、擴張性財政政策未能充分實現(xiàn)預(yù)期的內(nèi)需擴大效應(yīng)的政治經(jīng)濟學(xué)分析
1.政治因素
(1)中央集權(quán)制度。地方與中央在財政上分權(quán),地方既然相對獨立地享有對地方賦稅的支配力,也就以相對獨立的責(zé)任主體地位向該地區(qū)的民眾承擔(dān)了一部分政府職能和政府責(zé)任。收入上的劃分必然帶來政府支出義務(wù)的劃分。但地方與中央在財政收入上的分權(quán)是清晰的,而在財政支付上的責(zé)權(quán)劃分卻存在著相當(dāng)大的模糊性。因為支出責(zé)任的劃分更多地涉及到體制的問題。所以財政改革長期停留于財政收入分開但財政支出責(zé)權(quán)不明的狀態(tài)。
(2)地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。隨著地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的極度不平衡,地方財政的貧富懸殊也日漸明顯。盡管中央財政的轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)財政平衡能夠起到適度的調(diào)節(jié)作用,但這種中央財政的地區(qū)平衡職能,并不能也不應(yīng)在根本上造成富裕地區(qū)的人群與貧困地區(qū)的人群享受一個平均的公共服務(wù)水平。地方政府財政能力的明顯差異,也促使地方政府更加傾向于向本地區(qū)利益負責(zé)的財政責(zé)任。
2.在政府誘導(dǎo)型公共支出擴張需求面臨制度障礙的條件下,財政擴張政策體系結(jié)構(gòu)設(shè)計不合理,僅為政府注入了內(nèi)需擴張的激勵,而未能為企業(yè)注入內(nèi)需擴張的激勵。其主要表現(xiàn)在,現(xiàn)行政策體系未能將增加政府公共支出與減免企業(yè)稅賦同時并行。減稅意味著提高企業(yè)資本及其投資的預(yù)期收益率,由此可促使企業(yè)增加更新改造和基本建設(shè)投資,也會誘發(fā)對銀行信貸的需求同時也降低其信貸風(fēng)險。
3.政治經(jīng)濟集中地偏向與收入分配政策的公平及效率偏差。 財政的收入分配政策屬于再分配范疇,其目標(biāo)主要是縮小社會各階層收入差距,實現(xiàn)社會公平。財政的收入分配政策能否實現(xiàn)公平和效率的目標(biāo),在技術(shù)上取決于多種因素,但最終取決于這種公共政策的產(chǎn)生過程是否兼顧 了社會各方的偏好和利益,這種非市場性決策過程能否貫徹市場經(jīng)濟的精神,是否在民主程序內(nèi)進行。收入分配政策之所以存在公平與效率上的偏差,主要的原因可能是政府在認識分配財政資源方面有失偏頗,因而未能給社會不同階層以平等的財政待遇,而出現(xiàn)了明顯的政治經(jīng)濟集中地偏向。按照公共選擇理論,政府的財政行為,無論是提供公共物品還是進行收入再分配,政府的財政決策應(yīng)是公共選擇的產(chǎn)物。毫無疑問,擴張性財政政策的實施為政府和強勢集團的上述活動提供了機會和舞臺。在我國,政治經(jīng)濟集中地公民特別是公務(wù)員最靠近權(quán)力中心,是明顯的強勢群體。收入分配政策在實施過程中,不論決策者主觀上是否意識到,客觀上則確實迎合了強勢集團的偏好,從而也就偏離了公共財政的原則和市場經(jīng)濟的要求。
三、擴張性財政政策的調(diào)整策略
1.國債政策要符合新的發(fā)展觀
這種長期建設(shè)國債的政策調(diào)整應(yīng)該立足于國情和轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實需要,應(yīng)該符合國家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。我們在更具體地考慮長期建設(shè)國債資金投入的結(jié)構(gòu)時,應(yīng)該繼續(xù)關(guān)注原來已經(jīng)形成的一些重點,來保持政策必要的連續(xù)性,并貫徹十六屆三中全會明確表述的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新發(fā)展觀,這種發(fā)展觀是在我們改革開放以后形成的以經(jīng)濟建設(shè)為中心的思路之上,進一步提升為經(jīng)濟、社會、自然的整體和諧發(fā)展。
長期建設(shè)國債應(yīng)當(dāng)與其他財政政策和宏觀政策相結(jié)合,促使政府投資引導(dǎo)民間投資增長的作用,更多地以“四兩撥千斤”的方式來服務(wù)于培養(yǎng)財源、做大蛋糕這方面,市場經(jīng)濟條件下政府能夠勝任的發(fā)揮政策傾斜作用的重要事項,按照市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律性,使政府與市場相輔相成、互補地來解決我國的長期性和戰(zhàn)略性的發(fā)展任務(wù),同時也要進一步解決我們在體制方面仍然存在的弊端與問題。
2.健全分稅分級財政框架
在對長期建設(shè)國債擴張性政策的力度和結(jié)構(gòu)、配套事項完善與調(diào)整的過程中,財政體制改革應(yīng)考慮深化的方向和思路。我們認為,建立健全與市場經(jīng)濟新體制相配套的分稅分級財政框架,就有必要明確:我們要鞏固1994年財稅配套改革的基本制度成果,同時分析認識它仍然遺留的沒有解決好的問題。需要在減少政府層級和財政層級這樣一個大前提之下,考慮怎么樣真正建立“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”這樣相互配套協(xié)調(diào)的分稅分級財政體制,而重點就是要在1994年已經(jīng)搭出的中央和(以省為代表的)地方分稅體制框架之下,對省以下體制灌注分稅分級體制的實質(zhì)性內(nèi)容。
而在這里,五級政權(quán)的框架這條路看來走不通,應(yīng)該設(shè)想逐步調(diào)成三級實體政權(quán),建立三級的分稅分級財政。我們現(xiàn)在可以先考慮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級結(jié)合一些已有舉措,逐步地把它調(diào)為縣級政府的派出機構(gòu),另外可以借鑒浙江等地市縣在財政體制上平級這種經(jīng)驗。從長遠的目標(biāo)來說,也不排除把原來已經(jīng)由地區(qū)改為實體政權(quán)的市這一級,再改回去,變成省級的派出機構(gòu)�？磥硇枰鞔_地認識以后遠景上所設(shè)想的分稅分級財政的完善到位問題。
3.刺激私人消費政策的分配效應(yīng)
刺激私人消費的政策也可稱之為收入政策。這三年實行的大部分收入政策是為增加城鎮(zhèn)居民收入而設(shè)計的,因而這些政策的實施實際上擴大了城鄉(xiāng)之間的收入差距,但有可能縮小城鎮(zhèn)居民內(nèi)部之間的收入差距。例如,中央政府在2000年增加對全國社會保障基金和地方保障基金的撥款以切實執(zhí)行“兩個確�！焙汀叭龡l保障線”政策,這無疑會極大地增加下崗職工和其他低收入階層的收入。
增加政府和事業(yè)單位職工的工資對城市居民內(nèi)部收入分配的影響比較復(fù)雜。在沿海地區(qū),公務(wù)人員工資水平大致處于平均水平以下,因此他們工資收入的增加將會改善收入分配不均的現(xiàn)象。然而,在西部和其他欠發(fā)達地區(qū),公務(wù)人員工資水平大致在平均水平以上,增加工資很可能會擴大當(dāng)?shù)爻鞘芯用耖g的收入差距。此外,增加公務(wù)人員工資的政策可能有助于改善沿海與中西部地區(qū)的收入和差距,因為24個中西部省或自治區(qū)為此得到了中央政府大量的轉(zhuǎn)移支付。
恢復(fù)征收居民儲蓄存款利息稅肯定會改善城鄉(xiāng)之間的收入分配差距,因為城鎮(zhèn)居民持有80%以上的儲蓄存款余額。征收利息稅也可能改善城鎮(zhèn)居民內(nèi)部之間的收入差距。但是該項政策對最高收入組的城鎮(zhèn)居民可能沒有多大影響,因為他們投資的主要對象是國債、股票、不動產(chǎn),其投資收益是免稅的。
4.優(yōu)化消費的財稅政策結(jié)構(gòu)
(1)加快社會保障制度的改革步伐,不斷提高社會保障水平。社會保障的主要作用,是幫助人們降低生活和工作中可能遇到的風(fēng)險,保障社會成員的基本生活,增強其生活安全感。早在1999年,中央就提出 “要采取多種措施,包括變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)等,開拓社會保障新的籌資渠道,充實社會保障基金”。當(dāng)前要抓緊完善和規(guī)范社會保障資金收繳體系,制定與經(jīng)濟發(fā)展水平以及各方面承受能力相適應(yīng)的社會保障標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)社會要加大財政支持力度,根據(jù)構(gòu)建公共財政要求,調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),提高各級政府預(yù)算中的社會保障支出擴大彩票發(fā)行等辦法,開辟新的籌資渠道,保證社會保障資金的及時、足額征收和�？顚Ｓ�,支持社會保障工作的深入開展。
(2)采取各種措施,增加城鄉(xiāng)居民特別民營中小企業(yè)發(fā)展,擴大就業(yè)崗位,增加居民收入,通過積極調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)多渠道增加農(nóng)民收入,要堅持按保護價敞開收購農(nóng)民余糧,實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價,從價格上保護農(nóng)民利益,積極支持發(fā)展小城鎮(zhèn),增加小城鎮(zhèn)收入分配制度。—是繼續(xù)適當(dāng)增加機關(guān)事業(yè)單位職工工資,機關(guān)事業(yè)單位的離退休人員離退休金也相應(yīng)增加,二是著手研究深化國有企業(yè)分配制度改革,解決企業(yè)職工工資激勵不足、約束乏力、管理失控、渠道混亂等問題,建立企業(yè)既有激勵又有約束的工資制度,三是落實“兩個確�！惫ぷ�,確保居民全部納人最低生活保障范圍,給予必要的生活費用支持,做到應(yīng)保盡保。
5.提高出口政策的分配效應(yīng)
首先,提高出口退稅率明顯有利于非農(nóng)產(chǎn)品制造商而不是農(nóng)民,因為農(nóng)產(chǎn)品只構(gòu)成出口額的一小部分。其次,該項政策有利于大中型外企和國企。對外企而言,這會造成我國居民福利的凈損失。由于大企業(yè)主要雇傭城市勞動力,而不是所謂的民工,所以提高出口退稅的政策更有利于城市勞動力而不是農(nóng)村勞動力。再次,目前大 中國財政擴張的政治經(jīng)濟學(xué)的研究部分出口由沿海地區(qū)生產(chǎn)和組織,因此該項政策會擴大沿海與中西部地區(qū)之間的差距。第四,提高出口退稅客觀上會助長騙稅行為,并因此加劇收入分配不公問題。
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