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香港財政管理與內(nèi)地的比較研究
香港財政管理與內(nèi)地的比較研究 「內(nèi)容提要」本文對香港財政管理的特點進行了歸納,在此基礎(chǔ)上,對香港與內(nèi)地財政管理的若干方面進行了比較。最后,從香港現(xiàn)行財政預(yù)算案看內(nèi)地財政預(yù)算的公開性。
「摘 要 題」港澳臺經(jīng)濟
「關(guān) 鍵 詞」財政管理/公共財政/部門預(yù)算/比較研究
「 正 文」
一、香港財政管理的特點1.簡單有效的理財理念。香港政府的理財理念是:審慎,量入為出,致力避免赤字,不讓政府開支增長超越經(jīng)濟增長,以及維持簡單明確的低稅制。香港奉行上述理財理念,在財政管理上主要是為了達到以下目的:維持充裕的財政儲備;確保公共部門不會多占社會資源;確保政府有能力隨著經(jīng)濟增長的趨勢,不斷投資于基建和改善公共服務(wù);確保海內(nèi)外投資者的信心,使他們放心在香港進行長期投資。
2.財政收支中期預(yù)測。香港除了編制年度財政預(yù)算,還進行為期5年的收支中期預(yù)測,5年包括現(xiàn)行財政年度、下一財政年度以及其后的3年。這種中期預(yù)測從性質(zhì)上看,類似于西方有些國家編制的“滾動預(yù)算”和“經(jīng)濟周期預(yù)算”。它的作用是:預(yù)測經(jīng)濟增長趨勢,預(yù)測期內(nèi)整體財政收支狀況,比較財政開支與生產(chǎn)總值增長,預(yù)測財政儲備的水平。
這種中期預(yù)測的好處:一是能夠把預(yù)算中安排的項目與政府的中、長期計劃相結(jié)合,長計劃短安排,有利于政府活動的開展,使財權(quán)與事權(quán)結(jié)合得更緊密;二是在選擇和安排項目中重視成本——效益,便于安排財政支出順序;三是考慮許多項目是跨年度的,按項目安排預(yù)算,可以根據(jù)預(yù)測期內(nèi)的發(fā)展變化情況,及時對目標、計劃和預(yù)算進行調(diào)整。
3.獨特的財政儲備制度。香港政府的財政儲備是政府的財政盈余減去赤字之后的累積結(jié)余。香港財政儲備制度在其財政管理中發(fā)揮著“蓄水池”作用。當(dāng)某一財政年度財政預(yù)算有盈余時,盈余將會撥作財政儲備;當(dāng)財政預(yù)算出現(xiàn)赤字時,政府便會動用財政儲備填補該年度的收支差額。香港財政儲備水平目前大致維持在4000億港元以上,這些巨額的財政儲備存入外匯基金,由此得到的投資回報,則是政府的一個收入來源。外匯基金是由一個獨立機構(gòu),即香港金融管理局管理的。由于香港經(jīng)濟市場化程度較高,香港又是一個高度開放的城市,把財政儲備存入外匯基金不會對市場中的資本形成沖擊或損及到私人部門的利益。香港財政中的儲備除應(yīng)付不時之需外,其更為重要的功能,則集中在經(jīng)濟周期與匯率的穩(wěn)定上,這體現(xiàn)了“一國兩制”的特點。這樣,香港的財政儲備作用就與內(nèi)地有著明顯的差異。
4.推行資源增值計劃。香港特別行政區(qū)2000-2003年間,實行了一項旨在提高公共部門效率的資源增值計劃。該項計劃的目標,就是在不降低公共服務(wù)水平(甚至提供更多更好的公共服務(wù))的前提下,逐步削減政府運轉(zhuǎn)的開支基數(shù),3年期間累計達到增值5%的目標。在推行該項計劃的過程中,各部門都創(chuàng)造性地采取了一些資源增值措施,這些措施可行性很強。例如,重新設(shè)計工作程序,精簡機構(gòu);重組機構(gòu),重新分配職務(wù);按需求和使用情況調(diào)整服務(wù)水平;削減各種津貼的開支;在適當(dāng)情況下由內(nèi)部人員分擔(dān)工作;把資訊科技管理、電腦系統(tǒng)的發(fā)展和保養(yǎng)及辦公室營運等非核心服務(wù)交由私營機構(gòu)提供;節(jié)省設(shè)備的維修費用;節(jié)省辦公室開支等。
5.財政管理中的彈性�！痘痉ā芬�(guī)定,香港財政預(yù)算“力求收支平衡,避免赤字”,這與《預(yù)算法》規(guī)定內(nèi)地的地方各級預(yù)算“不列赤字”從法的層面上看有著很大的不同。相比之下,香港在財政預(yù)算管理方面就有一些彈性。實踐證明,由于香港經(jīng)濟高度開放,經(jīng)受外部沖擊也較大,因此,保持這種彈性又是必要的。香港財政管理中的彈性當(dāng)然不僅表現(xiàn)在是否準許列赤字上,還表現(xiàn)在核準修改權(quán)轉(zhuǎn)授、各類罰款的處置以及“墊款以應(yīng)付緊急付款”等方面。
6.編制部門預(yù)算依據(jù)量化指標。香港在編制部門預(yù)算時,要求各預(yù)算部門必須提供過去兩年的撥款數(shù)及來年要求的撥款數(shù)、宗旨、簡介、服務(wù)表現(xiàn)目標及指標、來年需要特別留意的事項等資料。雖然這也是一種“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法,但由于部門服務(wù)表現(xiàn)的目標基本上都予以量化,在此基礎(chǔ)上編制的部門預(yù)算自然也就有了較為科學(xué)的基礎(chǔ)。
7.收費實行用者自付的原則。香港特別行政區(qū)政府在厘定各種收費時,一直采用“用者自付”的原則。這一行之有效的原則確保從服務(wù)中受益的市民必須支付服務(wù)成本,政府則可以收回提供這些服務(wù)所需的成本,而不用納稅人承擔(dān)。各項收費是政府一個主要收入來源,約占經(jīng)常收入總額的10%.這項收入有助于實行低稅政策,也有助于實現(xiàn)財政收支平衡。當(dāng)然,政府在實行這項原則時,并不是一味地堅持用者自付原則,有時也會考慮到市民的承受能力,補貼與市民息息相關(guān)和影響民生的服務(wù)。例如,對于學(xué)費和醫(yī)療費用,香港政府只是收回這些服務(wù)的部分成本。
8.“政府開支”與“公共開支”有別。在香港,政府一般收入賬目是提供資源的主要機制,政府按需要把資源轉(zhuǎn)撥其他基金或?qū)⑵渌鸬馁Y源撥回政府一般收入賬目中�；鹳~目包括基本工程儲備基金、資本投資基金、公務(wù)員退休金儲備基金、賑災(zāi)基金、創(chuàng)新及科技基金、土地基金和貸款基金等。政府一般收入賬目與各種基金賬目是有各自獨立的會計記錄。盈余或赤字是由政府一般收入賬目與各種基金賬目的各自盈余或赤字所合成的。香港政府的公共開支包括政府開支。政府開支主要是政府一般收入賬目(經(jīng)常賬與非經(jīng)常賬)和上述的幾種基金。公共開支不僅包括政府開支的所有內(nèi)容,還包括營運基金、獎券基金和房屋委員會基金。由于這些部分是財務(wù)獨立而且依法自行管理的,所以并不列入政府預(yù)算中。
二、香港與內(nèi)地財政管理的若干比較由上可見,香港與內(nèi)地在財政管理上存在著差異,下面主要就香港與內(nèi)地在財政管理上的若干方面進行比較。
1.預(yù)算基礎(chǔ)——政治體制框架不同。內(nèi)地是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制,執(zhí)政黨是共產(chǎn)黨,而各民主黨派則是參政黨。內(nèi)地的政治權(quán)力主要集中在行政部門手中,選民和各級人代會對政治事務(wù)盡管有著決定性的影響能力,但其性質(zhì)與作用的程度不同于香港。從香港來看,“一國兩制”,“港人治港”,立法會與行政長官、法庭分享著政治權(quán)力,選民和立法會對本地政治(預(yù)算)事務(wù)的影響是很強的。
香港與內(nèi)地政治體制的差異,決定了適用于香港預(yù)算管理中的公共選擇理論并不適用于內(nèi)地。內(nèi)地在這方面的預(yù)算理論建設(shè)幾乎尚是空白,尤其是在現(xiàn)行的政治體制框架內(nèi),在市場經(jīng)濟下如何構(gòu)建我國的預(yù)算理論與管理制度還是空白。市場與資本力量是整個社會的主宰,政府要做的,在預(yù)算方面就是如何在管理上下功夫。而我國要建立的是社會主義市場經(jīng)濟,尤其是從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的改革是空前的,是政府推動型的,需要有自己的理論來指導(dǎo)極具我國特色的改革實踐,把西方的理論照搬過來,是削足適履;用原來的理論來指導(dǎo)現(xiàn)行的工作與改革,則是固步自封,同樣是不行的。
2.財政管理的松緊程度不同。從制度層面上看,香港在財政管理上的彈性似乎要大于內(nèi)地。然而,從實際執(zhí)行的情況看,卻得到相反的結(jié)論:香港的財政管理要嚴于內(nèi)地。就以能否打赤字為例,內(nèi)地的地方各級預(yù)算是不允許打赤字的,但目前許多地區(qū),尤其是縣鄉(xiāng)財政預(yù)算大多是赤字預(yù)算。香港的財政預(yù)算盡管有時也會出現(xiàn)赤字,但從中期預(yù)測看,卻基本是平衡的。香港的財政管理比內(nèi)地更為嚴格,還體現(xiàn)在:一是香港只有一級財政,政府的所有稅、費收入,以及各項支出,都由政府統(tǒng)一收支。這與內(nèi)地一般分為幾級財政不同。香港財政管理嚴格依法辦事,廣大市民都知道政府收取任何費用都必須依法征收,公開宣布,接受立法機關(guān)審批和社會輿論的監(jiān)督;香港政府對每項開支、采購,也都有嚴格的規(guī)定,接受獨立審計署的監(jiān)督,而官員個人所能支配的財權(quán)十分有限。這些都從制度上保證了政府的廉潔。相比之下,內(nèi)地存在著亂收費甚至亂收稅現(xiàn)象,政府采購制度以及與之相關(guān)的監(jiān)督體系尚待完善。二是香港與內(nèi)地稅率的高低不同,稅制的復(fù)雜與簡單程度不同,征收與減免過程中的寬嚴程度也不同。香港現(xiàn)行的公司利得稅和個人標準稅率,分別為16%和15%,是世界上稅率最低的城市之一。香港的稅制簡單,透明度高,因此,盡管沒有多少稅收優(yōu)惠措施,但是因為沒有任何隱性的收費,投資者可以很清楚地計算成本。同時,香港的稅收制度對待本地資本或外來資本的企業(yè),都采用同一稅率,按照同樣的辦法征收,香港作為WTO的成員,對來自各地的投資者都必須平等對待。
3.政府收支占GDP的比重不同。內(nèi)地財政收入占GDP的比重在經(jīng)歷了1985-1995年的持續(xù)降低之后,近年來該比重不斷提高,且增長速度大大超過GDP的增長速度。并且在“十五”期間,將繼續(xù)提高政府收支在GDP中所占的比重,這是為了增強宏觀調(diào)控能力,集中資源去確保重點建設(shè)項目。香港則不同,它是把公共部門的開支維持在香港經(jīng)濟趨勢增長率范圍內(nèi),確保不多占私營經(jīng)濟的資源。近年來,香港政府先后推行公務(wù)員體制改革,實施EPP計劃,以及改變提供服務(wù)的方式。香港過去50年的一條重要經(jīng)驗,就是政府堅守本位,專注于締造有利于個人和企業(yè)創(chuàng)造財富的環(huán)境。內(nèi)地與香港政府收支占GDP比重不同,還由于存在著歷史與傳統(tǒng)的因素,我國的中央集權(quán)程度是遠大于西方國家的,內(nèi)地財政集中程度是遠大于香港的。這存在著相當(dāng)?shù)暮侠硇?主要是基于政權(quán)穩(wěn)定、民族團結(jié)、加強宏觀調(diào)控,以及集中力量辦大事的考慮。
4.對國庫結(jié)存資金的處理不同。目前,內(nèi)地正在進行國庫單一賬戶制度改革的試點。在未來幾年內(nèi),內(nèi)地將全面推行國庫單一賬戶制度,它是實行公共支出改革的一個基礎(chǔ)性工作與步驟。實行國庫單一賬戶制度后,預(yù)算資金將從原來大量積存于各部門、各單位的賬戶,轉(zhuǎn)移到集中于國庫(即財政的單一賬戶)。如何既保證這些數(shù)額巨大的財政資金安全,又能提高其使用效率,同時在資金運作 香港財政管理與內(nèi)地的比較研究過程中又不損及或較少損及到市場與資本運行,這是我國當(dāng)前亟待研究的一個課題。然后,囿于改革進展與實際操作的限制,內(nèi)地尚未有這方面規(guī)范與成熟的做法。香港對節(jié)余財政資金的運用則有比較成熟的經(jīng)驗,具體可參見上述“獨特的財政儲備制度”,以及“政府一般收入賬目與各種基金賬目”,這里就不再贅述。
三、從香港財政預(yù)算案看內(nèi)地財政預(yù)算的公開性1.從政府預(yù)算的形式看,內(nèi)地每年的政府預(yù)算報告都貫之以“關(guān)于××××年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及××××年中央和地方預(yù)算草案的報告”標題,而主題也基本上是就財政論財政,似乎并沒有像香港的政府財政預(yù)算案那樣,刻意地去突出預(yù)算年度的政治經(jīng)濟狀況,以及政府施政所要達到的目標。1997年我國恢復(fù)對香港行使主權(quán),平穩(wěn)過渡,讓各項推動香港經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)行政策和計劃得以延續(xù),就成為當(dāng)時香港政府施政的主要目標,因此,當(dāng)年預(yù)算案就以“持恒處變 平穩(wěn)發(fā)展”為題;1997年第四季度,亞洲金融危機來臨,在預(yù)算案的編制中,香港政府的財政司就力爭以財政“適當(dāng)?shù)钠胶狻?來確保香港繼續(xù)平衡發(fā)展,促進經(jīng)濟增長動力。1998-1999年財政預(yù)算案的主題就是“利民紓困自強不息”;香港1999-2000年財政年度政府財政預(yù)算案,則以“強本節(jié)用 共創(chuàng)新猷”為題,其背景是香港受到亞洲金融危機的沖擊,政府想達到“紓解民困”、“重建信心”和“轉(zhuǎn)危為機”的目標;在香港經(jīng)濟已經(jīng)恢復(fù)增長、迅速反彈的前提下,2000-2001年政府財政預(yù)算案的主題,則變?yōu)椤霸鲋祫?chuàng)富節(jié)流裕民”;而2002年的3月7日,香港財政司司長曾蔭權(quán)又以“秉要執(zhí)本 常勤精進”為題,做了其任內(nèi)最后一份財政預(yù)算案。
2.從政府預(yù)算的內(nèi)容看,香港政府財政預(yù)算案的內(nèi)容也遠較內(nèi)地的政府預(yù)算報告詳盡。香港的預(yù)算案主要包括(以2001-2002年的預(yù)算案為例):引言、香港經(jīng)濟概況、公共財政和結(jié)語四個部分。香港政府財政預(yù)算案除文字的表述外,還輔以許多圖表。香港政府的網(wǎng)頁上,在公開刊登當(dāng)年財政預(yù)算案的同時,又以當(dāng)年財政預(yù)算案重點或摘要為題,提綱契領(lǐng),并配有大量的漫畫和插圖予以形象化地說明。一句話,民眾有知情權(quán),只要你是對此感興趣的市民,政府就有義務(wù)讓你了解預(yù)算案的內(nèi)容。
我國編制的政府預(yù)算,在人大會通過后也公之于報刊,但由于編制過簡、過粗,以及相當(dāng)部分的政府財力沒能納入預(yù)算,這就很難做到政府預(yù)算的公開化和透明度,人大會和社會公眾也就不能有效地監(jiān)督政府的收支活動。而實踐中,政府預(yù)算的具體數(shù)據(jù)又一直被視為國家的機密乃至絕密材料,這就否定了政府預(yù)算的公開性。與財稅體制其他方面相比較,我國現(xiàn)行政府預(yù)算管理體制是計劃經(jīng)濟色彩最為濃郁的一個部分。這體現(xiàn)在從預(yù)算草案的編制、監(jiān)督、執(zhí)行,到追加、追減,再到?jīng)Q算,基本上仍然沿用過去計劃經(jīng)濟的辦法,我國20多年的改革仍未根本否定它。
3.從政府預(yù)算公開性渠道看,在制定預(yù)算案中,香港政府財政司司長會走訪商場,切身感受經(jīng)濟調(diào)整對小商戶及民生的影響;對各項電話訪問和民意調(diào)查的結(jié)果均十分留意,希望從中進一步聽取市民的心聲;也詳細閱讀了個別市民的來函,分享他們的個人經(jīng)驗,了解他們對香港經(jīng)濟情況的看法;更提前了數(shù)星期提交財政預(yù)算案,讓各位議員在休會前,有充分時間考慮有關(guān)建議和進行辯論。
內(nèi)地有關(guān)部門在編制政府預(yù)算時,肯定也做過調(diào)研、測算之類的事情,但從預(yù)算公開性的渠道而言,似乎并沒有香港政府財政預(yù)算公開性渠道通暢。僅以用E-mail的方式表達對政府預(yù)算的意見而言,筆者至今也沒在財政部以及有關(guān)政府預(yù)算的網(wǎng)頁上發(fā)現(xiàn)表達意見的渠道。
「參考文獻」
1 曾蔭權(quán):《香港的公共財政管理》,《四川財政》2001年第6期。
2 張馨:《比較財政學(xué)》,中國人民大學(xué)出版社,1997年。
3 張馨:《論政府預(yù)算的法治性》,《財經(jīng)問題研究》1998年第11期。
4 井手文雄:《日本現(xiàn)代財政學(xué)》,中國財政經(jīng)濟出版社,1990年。
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