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公共支出結構的優(yōu)化的調整
公共支出結構的優(yōu)化的調整 一、我國公共支出結構調整的背景分析
改革開放以來,我國的經濟運行方式開始發(fā)生重大轉變,由過去長期實行的計劃經濟模式向市場經濟模式轉變。在這種經濟轉型的過程中,隨著市場化傾向的提高和國家調控范圍的變化,各級政府的經濟管理職能逐步弱化,社會管理職能日益增強,財政支出范圍縮小,將市場有效領域交還給市場,財政逐步退出流動資金供給、資本金注入領域,將重點放在滿足社會公共需要和宏觀經濟調控方面。經濟建設支出所占比重由改革前的平均60%左右下降到“八五”時期的41.5%,社會管理支出比重提高。經濟建設支出比重下降主要是由于流動資金支出下降和基本建設支出下降。流動資金支出下降是符合市場經濟運行要求的,是合理的,但基本建設支出的比重從改革前40%左右降到“八五”時期的12.1%,就不盡合理,在很大程度上制約了財政對重點產業(yè)和基礎設施的支持力度。社會管理支出的比重上升,總體上是合理的,但教育、科技、社會保障等支出增長相對緩慢,也是不合理的。這表明我國經過20年的努力,財政改革已取得一定成就,財政支出結構已突破了傳統(tǒng)的偏重于經濟建設的供給模式,邁出了向公共服務和宏觀調控為主要內容的轉化。財政職能、范圍、類型發(fā)生了相應的轉變,政府介入經濟的范圍與方式都與計劃經濟體制下有了差異,財政支出模式已逐步轉向公共財政,已經具備了公共財政的某些特征。但距建設社會主義市場經濟體制的要求,還有明顯差距。特別是當前我國經濟轉型時期公共支出結構還面臨著一些問題。
我國現(xiàn)行財政支出結構是從計劃經濟體制演變而來的,同建立社會主義市場經濟相比,還有很多不相適應的地方,突出的問題是:一方面一些必須保證的財政支出水平較低或支出不到位;另一方面財政支出依然承擔著一些不應由其承擔的開支。
1.財政投資日益弱化,影響國民經濟的長遠發(fā)展,影響經濟結構的調整和產業(yè)結構的升級。當前我國財政資金供給能力不足,財政的經濟建設性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢,與政府的宏觀調控要求相去甚遠。預算內投資占財政總支出的比重和預算內投資占全社會固定資產投資的比重都不斷降低,1980年分別為20.5%和28.1%,1995年下降為7.7%和3.1%,這種趨勢必將抑制我國經濟的快速增長,對我國經濟的長遠發(fā)展具有消極影響,無法改善基礎“瓶頸”制約和結構失調,不利于國民經濟的協(xié)調發(fā)展。
2.教育支出雖然有所增加,但依然遠遠不能滿足社會經濟發(fā)展的需要。2000年教育經費占財政支出的比重已達到17.2%,但由于受到財政支出總量的制約,數(shù)額有限。而且財政用于教育的支出占GDP的比重也很低,1994年為2.2%,1997年增長到2.6%,2000年增長到3.1%,但與世界5.1%的水平及發(fā)展中國家4.0%的水平相比,還是很低的。
3.社會保障支出嚴重不足。在計劃經濟體制下,我國財政支出幾乎沒有真正意義上的社會保障支出,如養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等這些事關社會穩(wěn)定大局的事情,沒有完全納入財政分配范圍,資金供給不足,長此以往,對社會經濟的協(xié)調發(fā)展和體制轉軌將帶來不利影響。
4.國家財政包攬過多,管了許多不該管的事情。從國家與個人之間的分配關系來看,隨著GDP分配格局的變化,居民個人的收入水平不斷提高,但國家仍然通過各種“明補”和“暗補”的形式對居民予以大量的財政補貼和各種福利性照顧。同時,國家財政還對企業(yè)支付虧損補貼,這與企業(yè)自主經營、自負盈虧、優(yōu)勝劣汰的機制不相符。上述情況表明,我國目前的財政支出沿襲了過去計劃經濟體制下的傳統(tǒng)做法,支出結構不合理,與市場經濟下公共財政分配活動的要求不相適應。
5.行政管理費急刷膨脹,加重了財政負擔。據統(tǒng)計,行政管理費支出占財政支出的比重從“五五”時期的4.9%上升到“九五”時期的11.94%.雖然隨著社會經濟的發(fā)展,這種增加有其必然性,但是我國目前行政管理費增長速度過快,超出了同期財政收入、財政支出和GDP的增長速度,同時行政管理費支出內部結構也不盡合理,主要表現(xiàn)為個人經費增長快于公用經費增長,財政供養(yǎng)人員日益膨脹,導致各級財政困境日益加深,這是財政支出結構不合理的一個主要因素。在財政資金總量增幅不大的情況下,行政管理費支出不斷膨脹,必然會導致其他方面的公共支出難以保證,影響政府職能的履行。
二、公共財政支出結構優(yōu)化調整
優(yōu)化我國的財政支出結構,建立與公共財政相適應的公共支出結構,是我國財政改革中的一個重要問題�，F(xiàn)階段我國財政支出結構調整和優(yōu)化的基本方向是:財政資金要逐步退出應由市場配置資源的競爭性領域,同時增加對政權建設,文科衛(wèi)和社會保障以及基礎設施建設等公共項目的支出。針對我國財政支出結構存在的問題,按照市場經濟發(fā)展的要求,財政支出結構必須進行戰(zhàn)略性調整,其核心是解決財政支出“缺位”與“越位”的矛盾,建立一個符合市場經濟發(fā)展要求的公共財政支出模式。從經濟發(fā)展要求看,我國財政支出結構優(yōu)化調整的重點應集中在以下幾方面。
1.突出重點,優(yōu)化財政投資功能。投資是經濟增長或經濟發(fā)展的動力,是經濟增長的主要因素。在社會總投資中,政府投資同非政府投資相比又具有明顯的不同特征,政府投資可以微利或不盈利,可以從事社會效益好而經濟效益一般的投資,而且主要從事大型項目和長期項目的投資。從這些特點可以看出,政府投資是實現(xiàn)國家政策和宏觀經濟調控的重要手段,特別是在我國社會主義發(fā)展的初級階段,要實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的任務,沒有政府的投入和對經濟結構的調整,幾乎是不可能的。在重視政府投資,增加財政投資所占比重的同時,要注意突出財政投資的重點。市場經濟條件下,市場在社會資源配置中起基礎性作用,凡是市場有效的領域,政府不干預,凡是市場失靈或是市場無效的領域,就需要政府干預。因此財政要逐步退出競爭性生產領域,加大對基礎設施、基礎工業(yè)和高新技術產業(yè)的投入,這是財政投資的重點�；A設施是為整個生產過程提供“共同生產條件”,是實現(xiàn)工業(yè)化的基礎,特別是在工業(yè)化初期,包括基礎設施在內的基礎產業(yè),更是推動經濟快速持續(xù)增長的主動力。根據我國當前所處的經濟發(fā)展階段以及內需不足的現(xiàn)狀,國家財政加大對基礎設施的投資力度,不僅可以有效刺激內需,迅速帶動經濟發(fā)展,而且可以避免重復建設,有利于改善投資結構和經濟結構,增加社會資本原始積累,實現(xiàn)國民經濟結構的良性循環(huán)和長期穩(wěn)定發(fā)展。
2.以市場為導向,加強財政公共性開支。社會公共性開支主要包括科技、教育、衛(wèi)生和社會保障、環(huán)境保護等代表社會共同利益和長遠利益的支出,是市場經濟條件下國家財政支出結構中一項十分重要的支出,而且隨著經濟的發(fā)展和國家財力的增長,該項支出所占的比重呈上升的態(tài)勢。但是在我國,不僅社會公共性支出比重較低,而且連其最低需求也難以保證,這必將對經濟的發(fā)展形成很大的影響和制約。因此,今后我國財政支出政策必須強化社會公共性開支。根據我國政府提出的科教興國戰(zhàn)略,迎接知識經濟挑戰(zhàn),要保障教育投入的增長高于正常財政收入的增長速度,財政要把支持教育作為重點。自從1998年開始,中央財政支出中,教育支出比重每年提高一個百分點,這對教育事業(yè)的發(fā)展必將產生重要影響。此外還要研究增加教育資金的新渠道,如提倡捐資助學,對學生進行合理收費,中央政府對地方政府進行轉移支付時,要把支持落后地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展作為一項重要因素來考慮。社會保障是事關我國改革、發(fā)展和穩(wěn)定的一個重要問題,必須針對當前的問題,調整財政支出分配結構,增加財政的社會保障支出。近年來,隨著國有企業(yè)改革力度加強,市場競爭加劇,企業(yè)下崗職工增多,就業(yè)已成為影響經濟穩(wěn)定與發(fā)展的首要問題,國家動員社會力量,大力推進再就業(yè)工程的同時,要增加財政支出中用于社會保障方面的支出,加快養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險的改革,將應由個人負擔的保險費轉由個人負擔,同時加強財政對社會保障基金的統(tǒng)一管理,建立社會保障預算,有利于加強國家宏觀調控能力,建立統(tǒng)一、完整、社會化、合理的社會保障體系,適應市場經濟發(fā)展的需要,支持國有企業(yè)的改革,并緩沖即將到來的我國老齡化社會產生的經濟社會壓力。
3.控制和壓縮不合理的財政支出項目。首先要大力壓縮各種財政補貼。壓縮補貼的措施主要有兩條:“歸并”和“取消”。歸并是指將某些財政補貼并入到其他分配范疇中去。例如,目前提供給居民的相當于普調工資的那些糧油副食補貼,大部分可以歸入職工工資中去。對于企業(yè)虧損補貼,除了對少數(shù)關系國計民生的企業(yè)的計劃虧損繼續(xù)提供補貼外,大部分企業(yè)虧損補貼都可以取消,而這不僅需要企業(yè)破產制度的實施,更需要國有企業(yè)加快改革步伐。按照抓大放小的原則,采用改組、兼并、聯(lián)合、租賃、承包經營和股份合作制、出售等形式放開搞活小型企業(yè),對大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革,實現(xiàn)國有經濟戰(zhàn)略性重組,從根本上扭轉國有經濟效益下降,經營機制不活的問題,使國家財政擺脫沉重的企業(yè)虧損補貼負擔。其次,加大政府機構改革力度,壓縮行政經費支出。要下定決心精簡機構,分流富余人員,嚴格控制人頭經費的增長,要繼續(xù)推行行政經費“下管一級”的辦法,上級對下級的編制嚴格定員定額管理,清除多余人員。同時要借鑒政府采購等國際慣例,建立規(guī)范的法律制度,促進政府職能轉變,也使國家財政自身逐步走出“吃飯財政”的困境,這不僅可以優(yōu)化財政支出結構的,同時也可以提高財政支出的效益。
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