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論義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付類型與不同政策目標組合
論義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付類型與不同政策目標組合 摘 要:義務(wù)教育由地方負責(zé),基于公平和效率的考慮,客觀上要求上級政府為地方政府提供義務(wù)教育財政補助。由于不同補助的類型具有不同的經(jīng)濟效應(yīng),為達成預(yù)期的各種政策目標,政府在實行義務(wù)教育財政補助時,必須選擇合適的補助類型與之搭配。
關(guān)鍵詞:義務(wù)教育;轉(zhuǎn)移支付;類型;政策目標
1985年基礎(chǔ)教育財政分權(quán)化改革確立的地方負責(zé)、分級辦學(xué)的原則,以及此后按照這一原則逐步形成的“三級辦學(xué)(縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學(xué))、縣鄉(xiāng)兩級管理”的體制,極大地調(diào)動了地方辦基礎(chǔ)教育的積極性,為我國2000年底基本普及九年義務(wù)教育的目標實現(xiàn)起到了決定性的作用。然而,作為一項過渡性的制度安排,在其運行的過程中也暴露出不少弊端,其中最突出的問題就是義務(wù)教育投入的地區(qū)差異。最近多項研究表明:自90年代初以來,我國義務(wù)教育投入的地區(qū)差異逐年呈上升趨勢。從長遠看,在義務(wù)教育仍由地方負責(zé)的同時,解決這一問題的唯一辦法是建立規(guī)范義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。如何建立,首先我們需要從理論上弄清如下幾個問題:為什么采用分權(quán)的方式提供義務(wù)教育需要上級政府提供財政補助?義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付有哪些基本類型?不同類型的轉(zhuǎn)移支付對地方政府義務(wù)教育財政支出決策會產(chǎn)生什么樣的影響?不同的政策目標應(yīng)選擇何種轉(zhuǎn)移支付類型?本文試圖從理論上對上述問題作出回答,以期為建立我國規(guī)范的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度提供理論支持。
一、義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的理論依據(jù)
義務(wù)教育由地方政府負責(zé),上級政府之所以要提供財政補助主要是基于如下幾個方面的原因:第一,地方政府提供義務(wù)教育會產(chǎn)生正的“外部性”,即通常意義上所說的存在收益“外溢”。奧爾森(Olson)指出,在不考慮收入分配的情況下,將聯(lián)邦政府資金轉(zhuǎn)移給州政府唯一合理的理由是地方提供公共產(chǎn)品的收益范圍超出了它所轄的行政邊界。如在本轄區(qū)內(nèi)受過良好教育的中小學(xué)生,將來有可能在其它轄區(qū)內(nèi)就業(yè)。至于地方政府提供義務(wù)教育存在外部性時需要上級政府提供財政補助的經(jīng)濟學(xué)原理十分簡單:第一,在缺乏上級政府財政補助時情況下,地方政府利益極大化的行為會導(dǎo)致義務(wù)教育的供給不足而存在效率損失。第二,對于絕大多數(shù)國家,尤其是像我們這樣一個經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡的發(fā)展中大國,義務(wù)教育經(jīng)費完全依靠地方本級財政收入,由于不同地方的財政能力和義務(wù)教育支出成本方面的差異,不可避免會造成各地方間義務(wù)教育服務(wù)水平的非均等化。而義務(wù)教育是一個地方社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ),義務(wù)教育的不公平往往又會進一步加劇地方間社會經(jīng)濟的不平等,繼而危及到社會的穩(wěn)定,因此,需要上級政府采取轉(zhuǎn)移支付的辦法來彌補地方政府間財政能力的差異,以實現(xiàn)地方間義務(wù)教育財政的橫向平衡。第三,在實行財政聯(lián)邦主義(多級預(yù)算主體)的國家,考慮到課稅的公平與效率,中央政府將稅基寬泛且具有流動性的稅種(如增值稅、消費稅)及具有再分配效應(yīng)的個人所得稅劃歸中央政府,這一部分收入占全部財政收入的絕大部分,而把適應(yīng)地方政府征收且不具有流動性的小稅種留給地方政府。這樣就使得地方政府可能根本就沒有時政能力來承擔(dān)起義務(wù)教育的全部財政責(zé)任,出現(xiàn)義務(wù)教育財政縱向失衡。這種情況在我國1994年的稅制改革后的一些地方是相當(dāng)突出的。地方政府因事權(quán)與財權(quán)不對稱所形成的財政縱向不平衡同樣也需要上級政府為地方負責(zé)的義務(wù)教育提供財政補助,以解決結(jié)構(gòu)性的赤字。第四,個人公平的要求。按照商品平等主義的觀點,義務(wù)教育是一種所有公民都有權(quán)獲得的重要物品,即每一個人都應(yīng)該受到最起碼的學(xué)校教育。在現(xiàn)實的生活中,盡管地方政府免費為轄區(qū)公民提供義務(wù)教育,但對于那些處境不利的家庭和缺乏正常學(xué)習(xí)能力的個人來說,若沒有額外的財政支持,恐怕他們?nèi)匀徊荒芟硎艿狡降鹊牧x務(wù)教育機會。對個人實行財政轉(zhuǎn)移支付這種帶有再分配性質(zhì)的財政政策并不適合于分權(quán)的地方政府實行,它需要中央政府或地區(qū)性政府來承擔(dān)。因為由地方政府執(zhí)行再分配的政策會因人口的自由流動而導(dǎo)致一個無效率的結(jié)果。此外,義務(wù)教育還通常被視為一種有益的產(chǎn)品。地方政府在提供有益產(chǎn)品時,往往會因?qū)τ幸娈a(chǎn)品的評價要低于社會合理的評價,致使地方政府用在有益產(chǎn)品上的財政支出達不到上級政府或社會所要求的水平,需要上級政府通過適當(dāng)?shù)耐緩絹砑右猿C正,而政府間的財政轉(zhuǎn)移支付是被許多分權(quán)制國家用來糾正這類偏差的有效手段之一。
二、義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的類型
上級政府用于義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付通�？梢苑譃閮深�:一類被包含在上級政府對地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付中。如日本的地方交付稅、英國的RSG撥款中就包含了中央政府對義務(wù)教育的補助。所謂一般性財政轉(zhuǎn)移支付又稱無條件或總量一次性轉(zhuǎn)移支付,是指上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定使用方向,不附加任何條件,資金按公式分配,公式中包含了地方政府不可控制的因素,如人口密度、地理條件以及人均財政收入等。無條件轉(zhuǎn)移支付的目的旨在確保地方政府有財政能力提供同全國大致相等的包括義務(wù)教育在內(nèi)的公共服務(wù)水平,通常很難精確計算出這類轉(zhuǎn)移支付用于義務(wù)教育的具體比例。另一類是上級政府指定用于義務(wù)教育的專項補助。如我國中央對縣的“貧九工程款”和“特困生補助”、日本中央政府通過國庫支出金對地方教育當(dāng)局的直接補助、美國聯(lián)邦政府和州對學(xué)區(qū)的資助等均屬于這一類。一般來說,用于義務(wù)教育的專項補助具有很強的政策性,地方政府在使用這類資金時,必須嚴格按照上級的有關(guān)規(guī)定不得挪作他用。專項補助在分配方式上,既可以按公式分配,也可以按項目分配。
根據(jù)補助款項是否要求下級政府用本級資金配套,又可以進一步將用于義務(wù)教育專項補助分為配套補助和非配套補助。配套補助又稱對稱性的補助,是指上級政府為支持地方義務(wù)教育某一特定活動而提供每一元錢,地方政府必須按一定的比例進行配套,且對其使用有詳盡周密的說明。配套補助主要按項目分配,補助的規(guī)模取決于地方政府本身的支出金額。配套補助按照對補助的規(guī)模是否有限額還可以細分為不封頂?shù)呐涮籽a助和封頂配套補助。非配套性的補助又稱一次性的專項補助。雖然它也指定用于義務(wù)效育,但對于地方政府如何使用以及用在義務(wù)教育的哪些方面并無具體要求。這類補助一般按公式一次性的撥付給地方,補助的規(guī)模與地方政府義務(wù)教育財政支出決策無關(guān)。
三、不同轉(zhuǎn)移支付類型的經(jīng)濟效應(yīng)
政府間不同補助類型對地方政府義務(wù)教育財政支出決策的影響是不同的。
1.一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付實際上是中央和地區(qū)性的政府對地方政府的整塊補助。它對地方政府義務(wù)教育支出決策的影響如圖2所示:地方政府初始預(yù)算線為AB,所能實現(xiàn)社會福利最大化的點為無差異曲線Ⅰ與AB的相切點E0,地方政府用自有的財政收入提供義務(wù)教育服務(wù)的量OX0.中央政府和地區(qū)級的政府為地方政府提供一般性財政轉(zhuǎn)移支付為AC,由于地方政府無條件的得到一筆可以自由支配的資源,地方政府的購買力得到提高,地方政府的初始預(yù)算約束線移動到CD.新的均衡點為更高的無差異曲線Ⅱ與新的預(yù)算約束線CD相切于點E1.從圖中可以看出,一般性轉(zhuǎn)移支付通過收入效應(yīng)使地方政府提供的義務(wù)教育服務(wù)數(shù)量有所增加,但增加的數(shù)量是有限的。因為這種轉(zhuǎn)移支付是無指向的,它可以用于政府提供的任何一種公共品,而義務(wù)教育只是地方政府提供眾多公共品中的一種,按照西方一些經(jīng)濟學(xué)家的觀點,一般性轉(zhuǎn)移交付還具有減稅的作用。
2.非配套性的義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付。中央和地區(qū)性政府為地方政府一次性的提供一筆固定的資金用于義務(wù)教育,并要求地方政府用于義務(wù)教育的自有財政收入不得減少。它對地方政府義務(wù)教育財政支出決策的影響如圖3所示:地方政府面臨的初始條件不變,非配套性的義務(wù)教育專項補助為地方政府提供了更多的資源、導(dǎo)致預(yù)算約束線外移。由于規(guī)定補助只能用于義務(wù)教育,新的預(yù)算約束線AZD為折線。且有條件的限制使地方政府選擇角點Z,在Z點地方政府將所有的補助AZ全部用于義務(wù)教育。與等額的一般性轉(zhuǎn)移支付相比,地方居民的福利水平有所下降。從圖3中可以看出,在一般性轉(zhuǎn)移支付形式下,實現(xiàn)社會福利最大化的點E1處在比無差異曲線Ⅱ更高的無差異曲線Ⅲ上。圖中還顯示出:只有當(dāng)?shù)胤秸糜诹x務(wù)教育的財政支出小于補助金額,即小于X2時,且補助金額大于正常情況下地方用于義務(wù)教育支出的增長,對補助支出的限制才起作用,否則非配套專項補助與一般性財政補助就沒有什么差別。同時也不能保證補助的數(shù)額全部用于義務(wù)教育而不用于其它產(chǎn)品。
3.不封頂?shù)呐涮仔粤x務(wù)教育專項補助。不封頂?shù)呐涮仔粤x務(wù)教育專項補助對地方政府義務(wù)教育財政支出決策的影響如圖4所示:地方政府面臨的初始預(yù)算約束線為AB,效用最大化的組合點為E0.中央和地區(qū)性的政府為地方政府的義務(wù)教育提供一項不封頂?shù)呐涮籽a助,由于配套,它降低了地方政府供應(yīng)的義務(wù)教育服務(wù)的邊際成本(相當(dāng)于一種從價補貼),這樣預(yù)算約束線移動到AC,在新預(yù)算約束線上實現(xiàn)效用最大化組合點變?yōu)镋2.在該點地方政府提供義務(wù)教育服分數(shù)量大幅增加,地方選民消費其它商品Y的數(shù)量減少。便于比較,作出同等規(guī)模的非配套義務(wù)教育專項補助和總量一般性轉(zhuǎn)移制支付的預(yù)算約束線為AZF、DF,效用最大化的組合點分別為Z和E1.從圖中可以明顯看出:不封頂?shù)牧x務(wù)教育專項配套補助能夠增加 論義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付類型與不同政策目標組合地方政府在義務(wù)教育上的支出,其增加的數(shù)量要比同等規(guī)模的總量一般性轉(zhuǎn)移支付和非配套性的義務(wù)教育專項補助大得多。這是因為不封頂配套專項補助會使地方政府受到兩個方面的影響,一方面它降低了義務(wù)教育服務(wù)的價格,使得義務(wù)教育服務(wù)相對于其它產(chǎn)品變得更便宜,產(chǎn)生替代效應(yīng);另一方面它也相應(yīng)地增加了地方政府的財政收入,地方政府的購買力得到提高,從而產(chǎn)生收入效應(yīng)。對于同等規(guī)模的一般性轉(zhuǎn)移支付和非配套性的專項補助來說,同等規(guī)模意味著它們只有相同的收入效應(yīng)而無替代效應(yīng),自然它們在鼓勵地方政府增加義務(wù)教育財政支出上的作用要小一些。不過這些非配套性財政專項補助和一般性轉(zhuǎn)移支付,由于對消費的選擇沒有被價格變化所扭曲,因此它們更能提高地方選民的福利水平(效用水平)。
4.封頂?shù)牧x務(wù)教育專項配套補助。與不封頂?shù)膶ｍ椗涮籽a助相比,封頂?shù)膶ｍ椗涮籽a助對地方義務(wù)教育財政支出影響的區(qū)別在于預(yù)算約束線的變化不同。如圖5所示,假定地方政府面臨初始預(yù)算約束線為折線ACD,配套補助使義務(wù)教育服務(wù)的價格降到點C,在C點之后,義務(wù)教育服務(wù)的價格又回到?jīng)]有補助時的價格。這樣,預(yù)算約束線平行于原先的預(yù)算約束線并且外移。如果效用最大化組合點在C點的左邊,封頂?shù)难a助就是配套補助;如果效用最大化組合點在C點的右邊,補助就成了一次性的補助;如果效用最大化的組合點正好位于C點,在該點上地方政府利用了封頂專項補助的全部潛力。由此可以看出,在不了解地方政府具體支出的情況下,是無法確切知道封頂?shù)呐涮籽a助對地方義務(wù)教育財政支出決策的影響,究竟發(fā)揮的是配套的作用還是一次性專項補助的作用。就一般情況而言,由于地方政府感受到了價格效應(yīng),封頂?shù)呐涮籽a助在增加地方政府義務(wù)教育財政支出的作用要比純粹配套專項補助更有效。
至此,通過上面的經(jīng)濟學(xué)分析我們可以引出有關(guān)政府間義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的如下幾個主要結(jié)論:第一,在增加地方政府的義務(wù)教育財政支出作用上,配套義務(wù)教育專項補助要遠遠大于非配套性義務(wù)教育專項補助,其中不封頂配套的義務(wù)教育專項補助作用最大;而非配套性的義務(wù)教育專項補助與總量的一般性轉(zhuǎn)移支付相比,前者又更有效。第二,由于總量的一般性轉(zhuǎn)移支付和非配套性義務(wù)教育專項補助不改變地方消費品的相對價格,他們在改善地方選民的福利水平方面要比配套義務(wù)教育專項補助的作用大,其中總量的一般性轉(zhuǎn)移支付是最好的機制。第三,一般而言,非配套的義務(wù)教育專項補助和封頂?shù)牧x務(wù)教育專項補助應(yīng)謹慎使用。除非補助的數(shù)額比地方政府本身用于義務(wù)教育支出大得多,否則將達不到上級補助的預(yù)期政策目標。尤其是非配套性的義務(wù)教育專項補助,它不僅在激勵地方政府增加義務(wù)教育財政支出和提高效用水平方面是次優(yōu)的,而且也無法保證上級政府為義務(wù)教育提供的財政補助不用于其它公共品或?qū)Φ胤秸a(chǎn)生替代作用。當(dāng)然,非配套性的專項補助用于個人或者是一些應(yīng)急措施還是起作用的。
四、不同的義務(wù)教育財政政策目標與財政轉(zhuǎn)移支付類型選擇
前已述及,在分權(quán)的義務(wù)教育財政制度下,義務(wù)教育的外部性、義務(wù)教育財政的縱向和橫向失衡、地方政府在實現(xiàn)義務(wù)教育個人公平方面的欠缺以及地方政府與上級政府在義務(wù)教育認識上的偏差,是上級政府為地方政府提供義務(wù)教育財政補助的經(jīng)濟學(xué)依據(jù)。相應(yīng)地它也為政府間的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付確立了政策目標:一是將義務(wù)教育外部性內(nèi)在化;二是實現(xiàn)義務(wù)教育財政縱向和橫向平衡,三是滿足義務(wù)教育個人公平的要求;四是體現(xiàn)上級政府對義務(wù)教育的偏好。由于不同的轉(zhuǎn)移支付形式對地方政府義務(wù)教育財政決策的影響不同,因而它們具有不同的政策效應(yīng)。為了達成上述目標,上級政府必須根據(jù)不同的政策目標選擇不同的轉(zhuǎn)移支付的形式。
1.義務(wù)教育外部影響內(nèi)在化。將外部影響內(nèi)部化,就是上級政府通過一項轉(zhuǎn)移支付的形式,激勵和引導(dǎo)地方政府在義務(wù)教育上花錢,從而達到帕累托效率標準所要求的義務(wù)教育支出水平。在眾多義務(wù)教育轉(zhuǎn)移形式中,無疑不封頂?shù)呐涮籽a助是最佳的選擇。因為選擇其它非配套性補助形式,要達到預(yù)期的政策目標,上級政府要付出極高的代價。在理論上,若配套的比率等于非居民收益份額,則這項不封頂配套補助將剛好抵消地方間義務(wù)教育的外部性影響。
2.義務(wù)教育財政的縱向和橫向平衡。根據(jù)前面的分析,義務(wù)教育財政縱向失衡主要是指地方政府收不抵支,需要上級政府為地方政府義務(wù)教育提供更多的財政收入。顯然增加地方政府收入最好的辦法是采用無條件的一般性轉(zhuǎn)移支付形式。實現(xiàn)義務(wù)教育財政橫向平衡應(yīng)選擇何種形式取決于政府對這一概念的理解。若把財政橫向平衡定義為財政能力的平衡,只需要選擇無條件的一般性轉(zhuǎn)移支付形式即可;若上級政府更關(guān)心義務(wù)教育財政支出結(jié)果的橫向平衡,從前面的分析可知,選擇有條件的專項補助要比一般性轉(zhuǎn)移支付成本低(或更有效)。
3.義務(wù)教育個人公平。對處境不利的群體或無財政能力的個人提供額外的財政支持,以確保其享受均等的義務(wù)教育機會,這實際上是針對個人或家庭的一項收入再分配的財政政策,很明顯應(yīng)該采用非配套性義務(wù)教育專項補助。由于這類補助旨在提高個人的支付能力而非平等地方政府的財政能力,根據(jù)前面的分析,一次性的專項補助若委托地方政府代理實施,很難保證該項補助不用于其它方面。為防止補助受益“滲漏”,上級政府的補助應(yīng)該采取憑證形式直接撥付給個人而非地方政府。
4.體現(xiàn)上級政府對義務(wù)教育的偏好。體現(xiàn)政府對義務(wù)教育偏好的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付財政目標,也主要是鼓勵地方政府增加義務(wù)教育財政支出以達到社會所要求的水平,很明顯適合于這類政策目標的最好轉(zhuǎn)移支付形式也是配套補助。
總之,義務(wù)教育由地方負責(zé),上級政府為地方政府提供義務(wù)教育財政補助的原因是多方面的,相應(yīng)也確立了上級政府實施義務(wù)教育財政補助的多個目標。上述理論分析表明:為達成預(yù)期的政策目標,政府須根據(jù)不同轉(zhuǎn)移支付形式的經(jīng)濟效應(yīng),從中選擇合適的轉(zhuǎn)移支付類型與不同的政策目標搭配。一般來說,在不考慮財政縱向平衡的情況下,配套補助是實現(xiàn)效率目標的最佳選擇,一般性轉(zhuǎn)移支付是均等地方義務(wù)教育財政地位員合適的機制,若要確保地方義務(wù)教育財政支出結(jié)果均等化,非配套專項補助要比一般性轉(zhuǎn)移支付的效果好。這樣就形成兩種理論模式:一種為專項義務(wù)教育配套補助與總量一次性補助組合,另一種為義務(wù)教育專項配套補助與專項一次性(非配套)補助組合。當(dāng)然,具體到一個國家,義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付究竟應(yīng)選擇何種模式,除了理論上的考慮以外,往往還要兼顧本國的政治經(jīng)濟制度和文化傳統(tǒng)等。
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