|
論義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付類型與不同政策目標(biāo)組合
論義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付類型與不同政策目標(biāo)組合 摘 要:義務(wù)教育由地方負(fù)責(zé),基于公平和效率的考慮,客觀上要求上級(jí)政府為地方政府提供義務(wù)教育財(cái)政補(bǔ)助。由于不同補(bǔ)助的類型具有不同的經(jīng)濟(jì)效應(yīng),為達(dá)成預(yù)期的各種政策目標(biāo),政府在實(shí)行義務(wù)教育財(cái)政補(bǔ)助時(shí),必須選擇合適的補(bǔ)助類型與之搭配。
關(guān)鍵詞:義務(wù)教育;轉(zhuǎn)移支付;類型;政策目標(biāo)
1985年基礎(chǔ)教育財(cái)政分權(quán)化改革確立的地方負(fù)責(zé)、分級(jí)辦學(xué)的原則,以及此后按照這一原則逐步形成的“三級(jí)辦學(xué)(縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學(xué))、縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理”的體制,極大地調(diào)動(dòng)了地方辦基礎(chǔ)教育的積極性,為我國(guó)2000年底基本普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起到了決定性的作用。然而,作為一項(xiàng)過(guò)渡性的制度安排,在其運(yùn)行的過(guò)程中也暴露出不少弊端,其中最突出的問(wèn)題就是義務(wù)教育投入的地區(qū)差異。最近多項(xiàng)研究表明:自90年代初以來(lái),我國(guó)義務(wù)教育投入的地區(qū)差異逐年呈上升趨勢(shì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,在義務(wù)教育仍由地方負(fù)責(zé)的同時(shí),解決這一問(wèn)題的唯一辦法是建立規(guī)范義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。如何建立,首先我們需要從理論上弄清如下幾個(gè)問(wèn)題:為什么采用分權(quán)的方式提供義務(wù)教育需要上級(jí)政府提供財(cái)政補(bǔ)助?義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有哪些基本類型?不同類型的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府義務(wù)教育財(cái)政支出決策會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響?不同的政策目標(biāo)應(yīng)選擇何種轉(zhuǎn)移支付類型?本文試圖從理論上對(duì)上述問(wèn)題作出回答,以期為建立我國(guó)規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供理論支持。
一、義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的理論依據(jù)
義務(wù)教育由地方政府負(fù)責(zé),上級(jí)政府之所以要提供財(cái)政補(bǔ)助主要是基于如下幾個(gè)方面的原因:第一,地方政府提供義務(wù)教育會(huì)產(chǎn)生正的“外部性”,即通常意義上所說(shuō)的存在收益“外溢”。奧爾森(Olson)指出,在不考慮收入分配的情況下,將聯(lián)邦政府資金轉(zhuǎn)移給州政府唯一合理的理由是地方提供公共產(chǎn)品的收益范圍超出了它所轄的行政邊界。如在本轄區(qū)內(nèi)受過(guò)良好教育的中小學(xué)生,將來(lái)有可能在其它轄區(qū)內(nèi)就業(yè)。至于地方政府提供義務(wù)教育存在外部性時(shí)需要上級(jí)政府提供財(cái)政補(bǔ)助的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理十分簡(jiǎn)單:第一,在缺乏上級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)助時(shí)情況下,地方政府利益極大化的行為會(huì)導(dǎo)致義務(wù)教育的供給不足而存在效率損失。第二,對(duì)于絕大多數(shù)國(guó)家,尤其是像我們這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡的發(fā)展中大國(guó),義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)完全依靠地方本級(jí)財(cái)政收入,由于不同地方的財(cái)政能力和義務(wù)教育支出成本方面的差異,不可避免會(huì)造成各地方間義務(wù)教育服務(wù)水平的非均等化。而義務(wù)教育是一個(gè)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ),義務(wù)教育的不公平往往又會(huì)進(jìn)一步加劇地方間社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不平等,繼而危及到社會(huì)的穩(wěn)定,因此,需要上級(jí)政府采取轉(zhuǎn)移支付的辦法來(lái)彌補(bǔ)地方政府間財(cái)政能力的差異,以實(shí)現(xiàn)地方間義務(wù)教育財(cái)政的橫向平衡。第三,在實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦主義(多級(jí)預(yù)算主體)的國(guó)家,考慮到課稅的公平與效率,中央政府將稅基寬泛且具有流動(dòng)性的稅種(如增值稅、消費(fèi)稅)及具有再分配效應(yīng)的個(gè)人所得稅劃歸中央政府,這一部分收入占全部財(cái)政收入的絕大部分,而把適應(yīng)地方政府征收且不具有流動(dòng)性的小稅種留給地方政府。這樣就使得地方政府可能根本就沒(méi)有時(shí)政能力來(lái)承擔(dān)起義務(wù)教育的全部財(cái)政責(zé)任,出現(xiàn)義務(wù)教育財(cái)政縱向失衡。這種情況在我國(guó)1994年的稅制改革后的一些地方是相當(dāng)突出的。地方政府因事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱所形成的財(cái)政縱向不平衡同樣也需要上級(jí)政府為地方負(fù)責(zé)的義務(wù)教育提供財(cái)政補(bǔ)助,以解決結(jié)構(gòu)性的赤字。第四,個(gè)人公平的要求。按照商品平等主義的觀點(diǎn),義務(wù)教育是一種所有公民都有權(quán)獲得的重要物品,即每一個(gè)人都應(yīng)該受到最起碼的學(xué)校教育。在現(xiàn)實(shí)的生活中,盡管地方政府免費(fèi)為轄區(qū)公民提供義務(wù)教育,但對(duì)于那些處境不利的家庭和缺乏正常學(xué)習(xí)能力的個(gè)人來(lái)說(shuō),若沒(méi)有額外的財(cái)政支持,恐怕他們?nèi)匀徊荒芟硎艿狡降鹊牧x務(wù)教育機(jī)會(huì)。對(duì)個(gè)人實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這種帶有再分配性質(zhì)的財(cái)政政策并不適合于分權(quán)的地方政府實(shí)行,它需要中央政府或地區(qū)性政府來(lái)承擔(dān)。因?yàn)橛傻胤秸畧?zhí)行再分配的政策會(huì)因人口的自由流動(dòng)而導(dǎo)致一個(gè)無(wú)效率的結(jié)果。此外,義務(wù)教育還通常被視為一種有益的產(chǎn)品。地方政府在提供有益產(chǎn)品時(shí),往往會(huì)因?qū)τ幸娈a(chǎn)品的評(píng)價(jià)要低于社會(huì)合理的評(píng)價(jià),致使地方政府用在有益產(chǎn)品上的財(cái)政支出達(dá)不到上級(jí)政府或社會(huì)所要求的水平,需要上級(jí)政府通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩絹?lái)加以矯正,而政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是被許多分權(quán)制國(guó)家用來(lái)糾正這類偏差的有效手段之一。
二、義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的類型
上級(jí)政府用于義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付通�？梢苑譃閮深�:一類被包含在上級(jí)政府對(duì)地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付中。如日本的地方交付稅、英國(guó)的RSG撥款中就包含了中央政府對(duì)義務(wù)教育的補(bǔ)助。所謂一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又稱無(wú)條件或總量一次性轉(zhuǎn)移支付,是指上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定使用方向,不附加任何條件,資金按公式分配,公式中包含了地方政府不可控制的因素,如人口密度、地理?xiàng)l件以及人均財(cái)政收入等。無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付的目的旨在確保地方政府有財(cái)政能力提供同全國(guó)大致相等的包括義務(wù)教育在內(nèi)的公共服務(wù)水平,通常很難精確計(jì)算出這類轉(zhuǎn)移支付用于義務(wù)教育的具體比例。另一類是上級(jí)政府指定用于義務(wù)教育的專項(xiàng)補(bǔ)助。如我國(guó)中央對(duì)縣的“貧九工程款”和“特困生補(bǔ)助”、日本中央政府通過(guò)國(guó)庫(kù)支出金對(duì)地方教育當(dāng)局的直接補(bǔ)助、美國(guó)聯(lián)邦政府和州對(duì)學(xué)區(qū)的資助等均屬于這一類。一般來(lái)說(shuō),用于義務(wù)教育的專項(xiàng)補(bǔ)助具有很強(qiáng)的政策性,地方政府在使用這類資金時(shí),必須嚴(yán)格按照上級(jí)的有關(guān)規(guī)定不得挪作他用。專項(xiàng)補(bǔ)助在分配方式上,既可以按公式分配,也可以按項(xiàng)目分配。
根據(jù)補(bǔ)助款項(xiàng)是否要求下級(jí)政府用本級(jí)資金配套,又可以進(jìn)一步將用于義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助分為配套補(bǔ)助和非配套補(bǔ)助。配套補(bǔ)助又稱對(duì)稱性的補(bǔ)助,是指上級(jí)政府為支持地方義務(wù)教育某一特定活動(dòng)而提供每一元錢(qián),地方政府必須按一定的比例進(jìn)行配套,且對(duì)其使用有詳盡周密的說(shuō)明。配套補(bǔ)助主要按項(xiàng)目分配,補(bǔ)助的規(guī)模取決于地方政府本身的支出金額。配套補(bǔ)助按照對(duì)補(bǔ)助的規(guī)模是否有限額還可以細(xì)分為不封頂?shù)呐涮籽a(bǔ)助和封頂配套補(bǔ)助。非配套性的補(bǔ)助又稱一次性的專項(xiàng)補(bǔ)助。雖然它也指定用于義務(wù)效育,但對(duì)于地方政府如何使用以及用在義務(wù)教育的哪些方面并無(wú)具體要求。這類補(bǔ)助一般按公式一次性的撥付給地方,補(bǔ)助的規(guī)模與地方政府義務(wù)教育財(cái)政支出決策無(wú)關(guān)。
三、不同轉(zhuǎn)移支付類型的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)
政府間不同補(bǔ)助類型對(duì)地方政府義務(wù)教育財(cái)政支出決策的影響是不同的。
1.一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上是中央和地區(qū)性的政府對(duì)地方政府的整塊補(bǔ)助。它對(duì)地方政府義務(wù)教育支出決策的影響如圖2所示:地方政府初始預(yù)算線為AB,所能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的點(diǎn)為無(wú)差異曲線Ⅰ與AB的相切點(diǎn)E0,地方政府用自有的財(cái)政收入提供義務(wù)教育服務(wù)的量OX0.中央政府和地區(qū)級(jí)的政府為地方政府提供一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為AC,由于地方政府無(wú)條件的得到一筆可以自由支配的資源,地方政府的購(gòu)買(mǎi)力得到提高,地方政府的初始預(yù)算約束線移動(dòng)到CD.新的均衡點(diǎn)為更高的無(wú)差異曲線Ⅱ與新的預(yù)算約束線CD相切于點(diǎn)E1.從圖中可以看出,一般性轉(zhuǎn)移支付通過(guò)收入效應(yīng)使地方政府提供的義務(wù)教育服務(wù)數(shù)量有所增加,但增加的數(shù)量是有限的。因?yàn)檫@種轉(zhuǎn)移支付是無(wú)指向的,它可以用于政府提供的任何一種公共品,而義務(wù)教育只是地方政府提供眾多公共品中的一種,按照西方一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn),一般性轉(zhuǎn)移交付還具有減稅的作用。
2.非配套性的義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。中央和地區(qū)性政府為地方政府一次性的提供一筆固定的資金用于義務(wù)教育,并要求地方政府用于義務(wù)教育的自有財(cái)政收入不得減少。它對(duì)地方政府義務(wù)教育財(cái)政支出決策的影響如圖3所示:地方政府面臨的初始條件不變,非配套性的義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助為地方政府提供了更多的資源、導(dǎo)致預(yù)算約束線外移。由于規(guī)定補(bǔ)助只能用于義務(wù)教育,新的預(yù)算約束線AZD為折線。且有條件的限制使地方政府選擇角點(diǎn)Z,在Z點(diǎn)地方政府將所有的補(bǔ)助AZ全部用于義務(wù)教育。與等額的一般性轉(zhuǎn)移支付相比,地方居民的福利水平有所下降。從圖3中可以看出,在一般性轉(zhuǎn)移支付形式下,實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的點(diǎn)E1處在比無(wú)差異曲線Ⅱ更高的無(wú)差異曲線Ⅲ上。圖中還顯示出:只有當(dāng)?shù)胤秸糜诹x務(wù)教育的財(cái)政支出小于補(bǔ)助金額,即小于X2時(shí),且補(bǔ)助金額大于正常情況下地方用于義務(wù)教育支出的增長(zhǎng),對(duì)補(bǔ)助支出的限制才起作用,否則非配套專項(xiàng)補(bǔ)助與一般性財(cái)政補(bǔ)助就沒(méi)有什么差別。同時(shí)也不能保證補(bǔ)助的數(shù)額全部用于義務(wù)教育而不用于其它產(chǎn)品。
3.不封頂?shù)呐涮仔粤x務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助。不封頂?shù)呐涮仔粤x務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助對(duì)地方政府義務(wù)教育財(cái)政支出決策的影響如圖4所示:地方政府面臨的初始預(yù)算約束線為AB,效用最大化的組合點(diǎn)為E0.中央和地區(qū)性的政府為地方政府的義務(wù)教育提供一項(xiàng)不封頂?shù)呐涮籽a(bǔ)助,由于配套,它降低了地方政府供應(yīng)的義務(wù)教育服務(wù)的邊際成本(相當(dāng)于一種從價(jià)補(bǔ)貼),這樣預(yù)算約束線移動(dòng)到AC,在新預(yù)算約束線上實(shí)現(xiàn)效用最大化組合點(diǎn)變?yōu)镋2.在該點(diǎn)地方政府提供義務(wù)教育服分?jǐn)?shù)量大幅增加,地方選民消費(fèi)其它商品Y的數(shù)量減少。便于比較,作出同等規(guī)模的非配套義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助和總量一般性轉(zhuǎn)移制支付的預(yù)算約束線為AZF、DF,效用最大化的組合點(diǎn)分別為Z和E1.從圖中可以明顯看出:不封頂?shù)牧x務(wù)教育專項(xiàng)配套補(bǔ)助能夠增加 論義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付類型與不同政策目標(biāo)組合地方政府在義務(wù)教育上的支出,其增加的數(shù)量要比同等規(guī)模的總量一般性轉(zhuǎn)移支付和非配套性的義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助大得多。這是因?yàn)椴环忭斉涮讓ｍ?xiàng)補(bǔ)助會(huì)使地方政府受到兩個(gè)方面的影響,一方面它降低了義務(wù)教育服務(wù)的價(jià)格,使得義務(wù)教育服務(wù)相對(duì)于其它產(chǎn)品變得更便宜,產(chǎn)生替代效應(yīng);另一方面它也相應(yīng)地增加了地方政府的財(cái)政收入,地方政府的購(gòu)買(mǎi)力得到提高,從而產(chǎn)生收入效應(yīng)。對(duì)于同等規(guī)模的一般性轉(zhuǎn)移支付和非配套性的專項(xiàng)補(bǔ)助來(lái)說(shuō),同等規(guī)模意味著它們只有相同的收入效應(yīng)而無(wú)替代效應(yīng),自然它們?cè)诠膭?lì)地方政府增加義務(wù)教育財(cái)政支出上的作用要小一些。不過(guò)這些非配套性財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助和一般性轉(zhuǎn)移支付,由于對(duì)消費(fèi)的選擇沒(méi)有被價(jià)格變化所扭曲,因此它們更能提高地方選民的福利水平(效用水平)。
4.封頂?shù)牧x務(wù)教育專項(xiàng)配套補(bǔ)助。與不封頂?shù)膶ｍ?xiàng)配套補(bǔ)助相比,封頂?shù)膶ｍ?xiàng)配套補(bǔ)助對(duì)地方義務(wù)教育財(cái)政支出影響的區(qū)別在于預(yù)算約束線的變化不同。如圖5所示,假定地方政府面臨初始預(yù)算約束線為折線ACD,配套補(bǔ)助使義務(wù)教育服務(wù)的價(jià)格降到點(diǎn)C,在C點(diǎn)之后,義務(wù)教育服務(wù)的價(jià)格又回到?jīng)]有補(bǔ)助時(shí)的價(jià)格。這樣,預(yù)算約束線平行于原先的預(yù)算約束線并且外移。如果效用最大化組合點(diǎn)在C點(diǎn)的左邊,封頂?shù)难a(bǔ)助就是配套補(bǔ)助;如果效用最大化組合點(diǎn)在C點(diǎn)的右邊,補(bǔ)助就成了一次性的補(bǔ)助;如果效用最大化的組合點(diǎn)正好位于C點(diǎn),在該點(diǎn)上地方政府利用了封頂專項(xiàng)補(bǔ)助的全部潛力。由此可以看出,在不了解地方政府具體支出的情況下,是無(wú)法確切知道封頂?shù)呐涮籽a(bǔ)助對(duì)地方義務(wù)教育財(cái)政支出決策的影響,究竟發(fā)揮的是配套的作用還是一次性專項(xiàng)補(bǔ)助的作用。就一般情況而言,由于地方政府感受到了價(jià)格效應(yīng),封頂?shù)呐涮籽a(bǔ)助在增加地方政府義務(wù)教育財(cái)政支出的作用要比純粹配套專項(xiàng)補(bǔ)助更有效。
至此,通過(guò)上面的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析我們可以引出有關(guān)政府間義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的如下幾個(gè)主要結(jié)論:第一,在增加地方政府的義務(wù)教育財(cái)政支出作用上,配套義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非配套性義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助,其中不封頂配套的義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助作用最大;而非配套性的義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助與總量的一般性轉(zhuǎn)移支付相比,前者又更有效。第二,由于總量的一般性轉(zhuǎn)移支付和非配套性義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助不改變地方消費(fèi)品的相對(duì)價(jià)格,他們?cè)诟纳频胤竭x民的福利水平方面要比配套義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助的作用大,其中總量的一般性轉(zhuǎn)移支付是最好的機(jī)制。第三,一般而言,非配套的義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助和封頂?shù)牧x務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助應(yīng)謹(jǐn)慎使用。除非補(bǔ)助的數(shù)額比地方政府本身用于義務(wù)教育支出大得多,否則將達(dá)不到上級(jí)補(bǔ)助的預(yù)期政策目標(biāo)。尤其是非配套性的義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助,它不僅在激勵(lì)地方政府增加義務(wù)教育財(cái)政支出和提高效用水平方面是次優(yōu)的,而且也無(wú)法保證上級(jí)政府為義務(wù)教育提供的財(cái)政補(bǔ)助不用于其它公共品或?qū)Φ胤秸a(chǎn)生替代作用。當(dāng)然,非配套性的專項(xiàng)補(bǔ)助用于個(gè)人或者是一些應(yīng)急措施還是起作用的。
四、不同的義務(wù)教育財(cái)政政策目標(biāo)與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付類型選擇
前已述及,在分權(quán)的義務(wù)教育財(cái)政制度下,義務(wù)教育的外部性、義務(wù)教育財(cái)政的縱向和橫向失衡、地方政府在實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育個(gè)人公平方面的欠缺以及地方政府與上級(jí)政府在義務(wù)教育認(rèn)識(shí)上的偏差,是上級(jí)政府為地方政府提供義務(wù)教育財(cái)政補(bǔ)助的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)。相應(yīng)地它也為政府間的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付確立了政策目標(biāo):一是將義務(wù)教育外部性內(nèi)在化;二是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育財(cái)政縱向和橫向平衡,三是滿足義務(wù)教育個(gè)人公平的要求;四是體現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的偏好。由于不同的轉(zhuǎn)移支付形式對(duì)地方政府義務(wù)教育財(cái)政決策的影響不同,因而它們具有不同的政策效應(yīng)。為了達(dá)成上述目標(biāo),上級(jí)政府必須根據(jù)不同的政策目標(biāo)選擇不同的轉(zhuǎn)移支付的形式。
1.義務(wù)教育外部影響內(nèi)在化。將外部影響內(nèi)部化,就是上級(jí)政府通過(guò)一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式,激勵(lì)和引導(dǎo)地方政府在義務(wù)教育上花錢(qián),從而達(dá)到帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)所要求的義務(wù)教育支出水平。在眾多義務(wù)教育轉(zhuǎn)移形式中,無(wú)疑不封頂?shù)呐涮籽a(bǔ)助是最佳的選擇。因?yàn)檫x擇其它非配套性補(bǔ)助形式,要達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo),上級(jí)政府要付出極高的代價(jià)。在理論上,若配套的比率等于非居民收益份額,則這項(xiàng)不封頂配套補(bǔ)助將剛好抵消地方間義務(wù)教育的外部性影響。
2.義務(wù)教育財(cái)政的縱向和橫向平衡。根據(jù)前面的分析,義務(wù)教育財(cái)政縱向失衡主要是指地方政府收不抵支,需要上級(jí)政府為地方政府義務(wù)教育提供更多的財(cái)政收入。顯然增加地方政府收入最好的辦法是采用無(wú)條件的一般性轉(zhuǎn)移支付形式。實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育財(cái)政橫向平衡應(yīng)選擇何種形式取決于政府對(duì)這一概念的理解。若把財(cái)政橫向平衡定義為財(cái)政能力的平衡,只需要選擇無(wú)條件的一般性轉(zhuǎn)移支付形式即可;若上級(jí)政府更關(guān)心義務(wù)教育財(cái)政支出結(jié)果的橫向平衡,從前面的分析可知,選擇有條件的專項(xiàng)補(bǔ)助要比一般性轉(zhuǎn)移支付成本低(或更有效)。
3.義務(wù)教育個(gè)人公平。對(duì)處境不利的群體或無(wú)財(cái)政能力的個(gè)人提供額外的財(cái)政支持,以確保其享受均等的義務(wù)教育機(jī)會(huì),這實(shí)際上是針對(duì)個(gè)人或家庭的一項(xiàng)收入再分配的財(cái)政政策,很明顯應(yīng)該采用非配套性義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助。由于這類補(bǔ)助旨在提高個(gè)人的支付能力而非平等地方政府的財(cái)政能力,根據(jù)前面的分析,一次性的專項(xiàng)補(bǔ)助若委托地方政府代理實(shí)施,很難保證該項(xiàng)補(bǔ)助不用于其它方面。為防止補(bǔ)助受益“滲漏”,上級(jí)政府的補(bǔ)助應(yīng)該采取憑證形式直接撥付給個(gè)人而非地方政府。
4.體現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的偏好。體現(xiàn)政府對(duì)義務(wù)教育偏好的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付財(cái)政目標(biāo),也主要是鼓勵(lì)地方政府增加義務(wù)教育財(cái)政支出以達(dá)到社會(huì)所要求的水平,很明顯適合于這類政策目標(biāo)的最好轉(zhuǎn)移支付形式也是配套補(bǔ)助。
總之,義務(wù)教育由地方負(fù)責(zé),上級(jí)政府為地方政府提供義務(wù)教育財(cái)政補(bǔ)助的原因是多方面的,相應(yīng)也確立了上級(jí)政府實(shí)施義務(wù)教育財(cái)政補(bǔ)助的多個(gè)目標(biāo)。上述理論分析表明:為達(dá)成預(yù)期的政策目標(biāo),政府須根據(jù)不同轉(zhuǎn)移支付形式的經(jīng)濟(jì)效應(yīng),從中選擇合適的轉(zhuǎn)移支付類型與不同的政策目標(biāo)搭配。一般來(lái)說(shuō),在不考慮財(cái)政縱向平衡的情況下,配套補(bǔ)助是實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)的最佳選擇,一般性轉(zhuǎn)移支付是均等地方義務(wù)教育財(cái)政地位員合適的機(jī)制,若要確保地方義務(wù)教育財(cái)政支出結(jié)果均等化,非配套專項(xiàng)補(bǔ)助要比一般性轉(zhuǎn)移支付的效果好。這樣就形成兩種理論模式:一種為專項(xiàng)義務(wù)教育配套補(bǔ)助與總量一次性補(bǔ)助組合,另一種為義務(wù)教育專項(xiàng)配套補(bǔ)助與專項(xiàng)一次性(非配套)補(bǔ)助組合。當(dāng)然,具體到一個(gè)國(guó)家,義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付究竟應(yīng)選擇何種模式,除了理論上的考慮以外,往往還要兼顧本國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)制度和文化傳統(tǒng)等。
|