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優(yōu)化我國近中期財政支出結(jié)構(gòu)的思考
優(yōu)化我國近中期財政支出結(jié)構(gòu)的思考 「摘 要 題」財苑縱橫
「 正 文」一、調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的總體構(gòu)想
1.目標。按照社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政理論對財政支出結(jié)構(gòu)的客觀需要,并根據(jù)財政供給的基本范圍以及需要和可能相結(jié)合的原則,我國近、中期調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的總體目標應為:按照社會主義市場經(jīng)濟的要求,合理界定公共產(chǎn)品的內(nèi)涵,明確政府職能,充分保障社會公共需要,加強財政資金管理,提高財政資金使用效率,促進財政法制化建設。從財政支出職能結(jié)構(gòu)來看,在現(xiàn)行支出結(jié)構(gòu)的基礎上,經(jīng)濟建設支出比重應逐步下降,行政管理費支出比重降中趨穩(wěn),社會文教費支出逐步增加等。要逐步降低政府購買性支出占財政支出的比重,提高轉(zhuǎn)移性支出所占比重。當然,財政支出結(jié)構(gòu)的目標不是也不可能一步到位,需逐步實施,系統(tǒng)推進。
2.原則。在現(xiàn)階段調(diào)整和優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)應遵循以下幾個原則:一是體現(xiàn)政府職能原則。財政支出結(jié)構(gòu)與政府職能存在緊密聯(lián)系,政府職能的范圍和方向決定著財政支出的范圍和方向。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,政府通過財政參與社會資源配置,彌補市場缺陷,為社會提供必不可少的服務。因此,財政職能必須服從于政府的職能,財政資金供給范圍也要服從政府職能范圍。
二是體現(xiàn)社會公共需要原則。我國財政改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共財政。社會公共需要是公共財政理論的基石,規(guī)范財政支出結(jié)構(gòu)應體現(xiàn)社會公共需要,財政支出范圍應與社會公共需要相符。在調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)中,必須以公共需要為原則來界定和規(guī)范財政行為。
三是體現(xiàn)社會效益最大化原則。效益涉及經(jīng)濟效益和社會效益,經(jīng)濟效益大都可由市場解決,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)應特別注重社會效益最大化原則。公共產(chǎn)品中的純公共產(chǎn)品,因其社會效益最高,應首先保證這部分支出,然后再安排準公共產(chǎn)品財政負擔的部分。政府應根據(jù)公共產(chǎn)品社會效益的不同,分層次、有重點地確定財政支出范圍。
四是注重財政支出結(jié)構(gòu)相互協(xié)調(diào)原則。財政支出結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)主要指結(jié)構(gòu)內(nèi)部各個要素的相互適應,是明確支出重點與非重點的平衡發(fā)展,而不是各個要素不分主次的平均發(fā)展。在不同的條件下,各要素在財政支出結(jié)構(gòu)中的地位不同,有著明確的主與次、重點與非重點的分別。支出結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)是動態(tài)的協(xié)調(diào),是支出各要素在承認差別的基礎上實現(xiàn)各支出要素之間相互促進的發(fā)展。五是體現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則。財政支出結(jié)構(gòu)按行政級別劃分有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級財政支出,由于各級政府職責權(quán)限不同,財政支出范圍也不同,即事權(quán)與財權(quán)應相一致。國家可通過立法等形式確定中央政府和地方政府各自的事權(quán),根據(jù)各自事權(quán)確定相應的財權(quán)。在明確財政職責范圍的前提下,合理、科學地劃分中央與地方的支出范圍。
3.總體思路調(diào)整和優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)的前提是科學界定我國財政支出的范圍,明確政府及財政應當承擔什么事務,應重點支持什么,重點控制什么等等。因此,我國財政支出調(diào)整的總體思路可作以下考慮:(1)確保國家政權(quán)建設支出需要,保證國家機器正常運轉(zhuǎn)。政權(quán)建設支出屬社會公共需要支出,市場機制無法滿足,只能由政府財政通過稅收籌集資金予以解決。(2)增加社會保障支出。近年來,我國財政用于社會保障的支出逐年增加,但仍存在支出比重較低、社會保障覆蓋面較窄的問題,這難以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。各級財政應進一步加大社會保障的投入。(3)加大對社會公益事業(yè)的支持力度。社會公益事業(yè)具有較強的社會效益,私人投資者通常不愿介入或介入不充分,政府財政對社會公益事業(yè)的支持,有利于促進社會事業(yè)進步,提高人民生活水平和改善生活環(huán)境。(4)退出一般競爭性領域,加大對基礎設施建設、基礎產(chǎn)業(yè)的支持力度。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政理論的客觀要求,財政預算內(nèi)投資要退出“競爭性”領域,逐步讓位于市場,財政主要增加對能源、交通等基礎設施以及基礎研究、環(huán)境保護等方面的投資。
二、調(diào)整和優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)的對策思考
根據(jù)上述財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的原則及總體思路,針對目前財政支出結(jié)構(gòu)存在的問題,在近、中期應采取下列對策:1.逐步解決行政事業(yè)經(jīng)費增長過快的問題行政管理、外交、公檢法等部門執(zhí)行社會管理的必要經(jīng)費支出是國家機器正常運轉(zhuǎn)的基本需要,屬于公共需要,是財政必須保證的部分。但我國行政管理費支出與世界各國相比較高,2000年達17.42%,增長速度超過同期GDP增長速度。針對我國現(xiàn)狀,可采取如下改革措施:(1)進一步精減機構(gòu),控制行政編制,提高行政支出效率。1998年以來我國進行政府機構(gòu)改革,精簡了機構(gòu)人員,但仍然存在機構(gòu)重疊龐大、人浮于事的現(xiàn)象,人員費、辦公費居高不下,給國家財政造成了沉重負擔。要嚴格控制政府機構(gòu)的公共經(jīng)費,改革會議制度、公共用車制度和招待制度,減少會議費、車輛購置維護費和接待費支出,提高資金的使用效率。
(2)規(guī)范事業(yè)單位的財政經(jīng)費供給。事業(yè)單位可分為三類:一是社會公益型,如基礎教育、技術推廣等;二是準公益型;三是經(jīng)營型。對這三種類型的事業(yè)單位,財政應保證社會公益型經(jīng)費,對準公益型實行定額或定項補助方式,并適當核減部分經(jīng)費,把經(jīng)營型事業(yè)單位推向市場。
(3)推行行政事業(yè)單位收支統(tǒng)管。按照財政部頒布的�！缎姓䥺挝回攧找�(guī)則》和《事業(yè)單位財務規(guī)則》,貫徹預算內(nèi)外資金結(jié)合作用、統(tǒng)籌安排的原則,保證單位的預算外資金和其它收入主要用于彌補正常經(jīng)費的不足和促進事業(yè)的發(fā)展,建立一套能全面、系統(tǒng)反映單位財務收支狀況的報表體系。
2.改革財政投資體制財政用于固定資產(chǎn)的投資是經(jīng)濟建設支出的重要組成部分,財政投資對于加快基礎設施建設和基礎產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展具有重要意義。1998年起,中央政府針對我國存在的消費需求和投資需求不足,連年增發(fā)國債用于基礎設施投資,有力地拉動了我國經(jīng)濟增長,但同時中央政府承擔了很大的債務風險。
在市場經(jīng)濟條件下,投資主體多元化是必然的,總體來看,應以企業(yè)和家庭部門投資為主,政府投資只能限于公共需要、私人不愿意投資的領域。要把過去財政對生產(chǎn)、經(jīng)營領域的投入轉(zhuǎn)到支持基礎設施建設和公共工程上來,并隨著財力的豐裕逐步增加投入,通過轉(zhuǎn)變資金投入方式,為市場經(jīng)濟和企業(yè)平等競爭創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。因此,經(jīng)濟建設主體應由政府轉(zhuǎn)向企業(yè),財政只進行涉及國計民生的公益性基礎設施的建設。要從直接投入生產(chǎn)領域,逐步轉(zhuǎn)移到為生產(chǎn)建設的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件上來,轉(zhuǎn)向基礎設施、環(huán)境保護、公共服務項目,轉(zhuǎn)移到共同需要方面來。要改革國家政策性投資體制,財政預算內(nèi)投資不宜實行有償使用的方式管理,宜采取無償投資的方式;由國有資產(chǎn)經(jīng)營預算安排的投資,應采取國家資本金投入的方式。
3.優(yōu)化社會文教支出在知識經(jīng)濟時代,科技進步成為經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。我國政府早已提出科教興國戰(zhàn)略,2001年,中央財政教育支出完成213億元、科技支出完成373億元,為了進一步加快推進科技和教育事業(yè)發(fā)展,提高全民族素質(zhì),不斷增強國際競爭力,2002年,中央財政安排教育支出251億元,安排科技支出408億元,比上年分別增加17.84%和9.38%.總的來說,教育是一種“準公共產(chǎn)品”,其中,基礎教育基本上屬于公共產(chǎn)品,整個社會成員都可以從中受益,具有正外部效應,其經(jīng)費應全部或絕大部分由財政供給。高等教育是一種“準公共產(chǎn)品”,更多地帶有私人產(chǎn)品的特性,其費用可由受益者來支付一部分。因此,按照公共財政理論,高等教育可以由政府來辦,也可以由私人來辦。對此,國家應調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),財政應為義務教育提供資金保證,為重點高校提供更多的財力支持。
基礎科學研究屬于公共產(chǎn)品范疇,其成果為社會所共享,其經(jīng)費應全部由財政負擔。應用型科學研究由于可以市場化,財政不應負擔經(jīng)費或酌情負擔一部分。在我國現(xiàn)階段,由于科技力量與發(fā)達國家相比仍處于較低水平,因此,政府應提高對科學研究事業(yè)的財力投入,并使科學投入的增長快于同期財政支出的增長,同時,在科學研究支出總量提高的基礎上,不斷加大基礎科研的投入力度,優(yōu)化科研支出結(jié)構(gòu)。
4.逐步增加社會保障支出在社會主義市場經(jīng)濟條件下,社會保障是一個重要的“內(nèi)在穩(wěn)定器”。目前我國社會保障體系很不完善,許多應由財政承擔的社會保障由企業(yè)、行政事業(yè)單位負擔。另外,社會保障支出劃分不明確,支出比重低的現(xiàn)象仍然存在,難以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。各級政府要加大對社會保障支出的投入力度,大力推進社會保障制度改革,完善社會保障體系。財政必須按照公共財政要求,進一步調(diào)整現(xiàn)行支出分配結(jié)構(gòu),盡快使財政資金退出一般競爭性領域,同時相應削減行政經(jīng)費和一般事業(yè)經(jīng)費支出,真正把社會保障支出作為財政預算的一個重要內(nèi)容。要加快失業(yè)保險制度改革,擴大失業(yè)保險實施范圍,使各類城鎮(zhèn)企事業(yè)職工都參加失業(yè)保險;盡快建立起比較完善的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系;進一步深化醫(yī)療保險制度改革,建立社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的基本醫(yī)療保險制度模式。
5.改革財政補貼制度我國財政補貼主要包括價格補貼和企業(yè)虧損補貼兩大類。價格補貼主要是糧、棉、油補貼,企業(yè)虧損補貼的范圍幾乎涵蓋了國民經(jīng)濟的主要行業(yè)。目前我國補貼的比重仍然較高,隨著市場機制逐步發(fā)揮作用和國有企業(yè)改革的深入,尤其是市場價格體系的日益完善,對現(xiàn)行財政補貼制度應進行清理和整頓,減少補貼項目,壓縮補貼規(guī)模,規(guī)范補貼方式,提高補貼效益。
此外,要注重財政支出結(jié)構(gòu)的制度建設。政策調(diào)整是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的一方面,為建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的規(guī)范、科學、透明的支出管理方式,還需要進行支出管理的改革和創(chuàng)新,如切實推行政府采購制度,實行國庫集中支付制度,推行零基預算等。
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