國庫集中支付制度與財政支出管理體制關(guān)系

國庫集中支付制度與財政支出管理體制關(guān)系

    財政國庫管理制度是預(yù)算執(zhí)行的根本性制度,在政府財政收支管理中起著關(guān)鍵性的作用。改革開放以來,我國財稅體制進行過一系列改革,但重點是調(diào)整分配關(guān)系和改革分配體制,目前主要完成了財政“收”的部分,而同等重要的“支”的改革尚待進行,導(dǎo)致財政支出體制改革落后于整個財政體制改革。財政支出管理體制改革主要包括三個主要組成部分:改革預(yù)算編制方法,建立國庫集中收付制度,推行政府采購制度。從財政預(yù)算管理的全過程來看,預(yù)算編制和審批一旦完成以后,預(yù)算執(zhí)行過程的控制以及預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果就幾乎完全依賴于一個良好的國庫制度,也就是通常所說的“良好的國庫制度是良好的財政預(yù)算管理的一半”。由于支出改革的滯后,極大地阻礙了財政管理體制改革的平衡發(fā)展,造成預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范,財政監(jiān)督管理弱化,財政支出管理中存在的問題十分突出。因此,改革現(xiàn)行國庫管理分散支付制度為與公共財政相適應(yīng)的國庫集中支付制度,是當(dāng)前財政部門進一步深化財政體制改革的必然要求。
    一、 現(xiàn)行國庫支付制度中存在的主要問題
    目前我國實行的是分散支付制度,也就是將預(yù)算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶,由其自主使用。這種在傳統(tǒng)體制下形成的財政國庫管理制度及運作方式,弊端十分明顯:
    一是預(yù)算單位賬戶管理混亂。由于現(xiàn)行國庫管理制度實行的是以預(yù)算單位設(shè)立多重存款賬戶為基礎(chǔ)的分級分散收付制度,財政支出通過財政部門和用款單位各自開設(shè)的存款賬戶層層撥付,重復(fù)和分散設(shè)置賬戶,導(dǎo)致財政收支活動透明度不高,不利于對其實施有效管理和全面監(jiān)督。
    二是支出過程脫離財政監(jiān)督。預(yù)算資金一經(jīng)撥付給了部門和單位,就脫離了財政監(jiān)督,財政部門只能依賴各支出部門的財務(wù)報告進行事后審查監(jiān)督,不能及時發(fā)現(xiàn)和制止支出過程中的違紀(jì)違法行為,各種擠占、截留、挪用資金的現(xiàn)象無法控制,特別是建設(shè)項目資金,經(jīng)過層層截留,落實到具體項目上的資金往往少而又少, 容易出現(xiàn)“豆腐渣工程”現(xiàn)象。
    三是資金撥付環(huán)節(jié)過多。年度預(yù)算批復(fù)后,財政部門按月、按季或按進度向主管部門撥款,這些資金經(jīng)過層層轉(zhuǎn)撥和很長一段時間,才能到達用款單位賬戶,由于各單位資金都有個逐漸支付的過程,在預(yù)算資金按期撥付,由各單位分散保存的情況下,必然會使大量財政資金分散在各單位形成沉淀,而且資金撥付出去以后便脫離了財政監(jiān)督,大量資金停留在預(yù)算單位銀行賬戶上,何時使用以及如何使用,都由預(yù)算單位決定,財政部門鞭長莫及。
    四是財政資金運行的信息反映滯后。資金脫離財政監(jiān)督導(dǎo)致財政收支信息嚴(yán)重失真,難以為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀調(diào)控提供可靠的決策依據(jù)。一方面,大量預(yù)算外資金游離于政府預(yù)算管理之外,政府預(yù)算無法全面、準(zhǔn)確、完整地反映政府財政收入的實際情況;另一方面,資金支出權(quán)實際控制在預(yù)算單位手中,預(yù)算單位若不按公共財政的要求使用財政資金,財政部門無法全面了解整個財政資金的運轉(zhuǎn)狀況,難以對財經(jīng)形勢做出及時、準(zhǔn)確的判斷。
    二、 推行國庫集中支付制度勢在必行
    針對現(xiàn)行國庫管理體制存在的種種問題,從深化財政支出管理與監(jiān)督的實際需要出發(fā),應(yīng)建立和推行市場經(jīng)濟國家普遍采用的國庫集中支付制度。所謂國庫集中支付制度,即將所有的政府性財政資金全部集中存放到國庫或國庫指定的代理行開設(shè)的單一賬戶,所有的財政支出必須由國庫單一賬戶集中支付的一種制度。在這種制度下,財政部門對各預(yù)算單位的經(jīng)費不再事先預(yù)撥,財政資金的使用,由各部門根據(jù)細化的預(yù)算自主決定,財政部門核對后準(zhǔn)予支出,財政資金將由單一賬戶進行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。但在實際支付之前,所有的資金都集中在國庫,財政部門可以統(tǒng)一調(diào)度。這種制度減少了財政支出的中間環(huán)節(jié),杜絕了財政資金被擠占、截留、挪用等問題,確保了財政資金的使用效益。通過分析我國財政資金管理現(xiàn)狀,推行國庫集中支付制度改革,具有重要的現(xiàn)實意義。
    一是實行國庫集中支付制度,有利于改多頭開戶為國庫單一賬戶,徹底扭轉(zhuǎn)賬戶管理混亂。通過建立國庫單一賬戶,能夠有效地克服目前財政資金分散收付的局面,實現(xiàn)財政性資金集中化管理,有利于規(guī)范預(yù)算約束,促進政府部門依法行政和依法理財。
    二是實行國庫集中支付制度,有利于庫款統(tǒng)一調(diào)度,降低財政資金運行成本,提高財政資金使用效益。實行國庫集中支付后,可以有效解決過去財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問題。使過去的財政向多頭撥款變?yōu)橄蛞活^撥款,由一次大量撥款變?yōu)槎啻涡×繐芸?由單位分散存放變?yōu)閱我毁~戶集中存放,由層層下?lián)苤С鲎優(yōu)閲鴰熘苯又Ц�。這將有利于財政對資金加強統(tǒng)一調(diào)度和管理,增強財政宏觀調(diào)控能力,有效降低資金劃撥支付成本,提高財政資金的使用效益。
    三是實行國庫集中支付制度,有利于強化財政預(yù)算執(zhí)行,有效地防止單位擠占、挪用和截留財政資金。實行國庫集中支付制度后,把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督,把對支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制,使各項支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行,從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性,強化預(yù)算的嚴(yán)格性。同時,由于實際資金不到單位賬戶,單位想擠占、挪用和截留財政資金已不可能。
    四是實行國庫集中支付制度,有利于健全財政監(jiān)督機制,從源頭上有效預(yù)防和遏制腐敗。實行國庫集中支付制度,財政部門內(nèi)部實行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開,財政收支過程高度透明和公開,真正做到“管支的不管編,管編的不管撥,管撥的不管錢,管錢的不見錢”,預(yù)算監(jiān)督由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑�、事中、事后全過程監(jiān)督,有利于財政部門全方位地加強管理監(jiān)督。財政預(yù)算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機體,有利于加強對財政支出全過程的監(jiān)督和管理,杜絕不合理支出,提高財政資金的使用效益。同時,還能有效地防止利用財政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
    三、建立和推行國庫集中支付制度是財政支出管理改革的必然選擇
    財政支出管理體制改革是由一系列相互配套的制度構(gòu)成的,具有綜合性、系統(tǒng)性。任何一項支出制度的改革一旦深入展開,就會與另外一些制度發(fā)生沖突�？梢�,財政支出管理體制改革必然是一種全面的改革。國庫集中支付制度必須以部門預(yù)算為前提,以政府采購做配套,以相關(guān)法律制度做保障。同時,國庫集中支付也為部門預(yù)算、政府采購的改革發(fā)揮積極的推動作用。只有財政支出管理體制中的這三項制度互為條件、相互配套的聯(lián)合實施,才能構(gòu)建比較規(guī)范的財政支出管理體制。
    (一)國庫集中支付以明確政府職能為首要前提
    社會主義市場經(jīng)濟體制下的財政是公共財政,是國家以社會和經(jīng)濟管理者的身份取得收入,用于政府公共活動支出、保障國家安全和社會秩序、提高社會公共服務(wù)水平、促進社會公平、實現(xiàn)經(jīng)濟均衡發(fā)展的政府財政活動,整個政府預(yù)算管理體制的建立是以劃分市場和政府各自的職能為基礎(chǔ)的,只有明確了政府在國家事務(wù)和社會經(jīng)濟生活中的角色,才能確定政府應(yīng)該通過稅收、各種收費、國債等方式籌集多少財政收入,分別用于那些項目,各花費多少。國庫集中支付制度要求各級政府支出部門根據(jù)年初預(yù)算合理確定所需購買的商品和勞務(wù)或者它們所需調(diào)撥的資金數(shù)額,而制定預(yù)算計劃本質(zhì)上就是決定政府的支出安排。這種支出安排的范圍應(yīng)主要限定在政權(quán)機關(guān)和那些代表社會共同利益和長遠利益的非盈利性的領(lǐng)域和事務(wù),包括政權(quán)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、環(huán)境保護等。因此,明確政府職能和各級政府的事權(quán)范圍是實行國庫集中支付制度的基礎(chǔ)和前提。
    (二)國庫集中支付以建立和完善部門預(yù)算為先決條件
    國庫集中支付與部門預(yù)算是相互配套,不可分割的。國庫集中支付要求預(yù)算具體準(zhǔn)確,而當(dāng)前的預(yù)算編制比較粗糙,年中增加預(yù)算的隨意性大,集中支付后將直接影響改革的效果。因此,要根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定,細化預(yù)算編制的內(nèi)容,推行市場經(jīng)濟國家普遍采用的部門預(yù)算編制方法,將預(yù)算支出按部門和支出項目進行細分,為國庫集中支付制度推行提供可靠的保障。預(yù)算編制只有采取部門預(yù)算的方法,國庫集中支付才能付諸實施,因為集中支付制下的分類賬戶本身就是按政府各支出部門設(shè)置的,各支出部門必須嚴(yán)格按照編制好的部門預(yù)算來確定用款項目和用款時間,并通過單一賬戶進行資金劃撥,這有利于預(yù)算的執(zhí)行操作,防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法,便于預(yù)算審查和監(jiān)督。另一方面,國庫分類賬戶和政府財務(wù)信息系統(tǒng)很好地反映了各部門資金的使用情況和預(yù)算執(zhí)行效果以及存在的問題,有利于下一年度按照零基預(yù)算的方法重新編制新的部門預(yù)算。
    (三)國庫集中支付以建立國庫單一賬戶體系為核心內(nèi)容
    改革財政性資金賬戶設(shè)置,建立國庫單一賬戶體系,按照統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一收支、統(tǒng)一管理的原則,取消各單位自行設(shè)立和管理的各類財政性資金賬戶,由財政部門在人民銀行和商業(yè)銀行建立統(tǒng)一的國庫單一賬戶體系,將政府所有財政性收支全部納入國庫單一賬戶體系進行核算、反映和管理。國庫單一賬戶體系應(yīng)由五部分組成:(1)財政部門在人民銀行開設(shè)的用于記錄、核算、反映納入預(yù)算管理的財政資金的國庫單一賬戶;(2)財政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)的用于預(yù)算資金的日常支付和與國庫單一賬戶清算的零余額賬戶;(3)財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的用于記錄、核算、反映預(yù)算外資金使用情況的預(yù)算外資金賬戶;(4)用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的小額零星支出的預(yù)算單位零余額賬戶;(5)經(jīng)同級政府批準(zhǔn)或授權(quán)財政部門批準(zhǔn)開設(shè)的特設(shè)賬戶。國庫單一賬戶集中了所有的財政資金,并且只有財政國庫部門才可以簽發(fā)支付命令。
    (四)國庫集中支付與政府采購制度相互配合
    國庫集中支付的顯著特點是資金的流轉(zhuǎn)鏈條短、速度快、支付程序簡潔,各資金使用部門沒有資金的直接支配權(quán),因此彌補了預(yù)算外資金管理方面的漏洞。但是,僅有集中支付制度還不足以保證政府支出的絕對合理性、合法性和安全性,因為它無法徹底排除由于利益驅(qū)動而使支出部門與供貨商勾結(jié)起來共同侵吞財政資金的可能性,因而也就無法實現(xiàn)由“共謀博弈”向“囚徒博弈”的轉(zhuǎn)變,不能根本杜絕腐敗現(xiàn)象。政府采購制度遵循“公開、公平、公正”的原則,極大地增強了采購過程的透明度,在提高財政資金使用效益的同時,使腐敗行為失去了滋生的蔓延的土壤。因為此時支出部門只需將所需商品和勞務(wù)的規(guī)格和數(shù)量告知政府采購機構(gòu),由該機構(gòu)負責(zé)具體的招標(biāo)事宜,因而切斷了支出部門與供貨商之間的聯(lián)系渠道。 從而體現(xiàn)“效率、規(guī)范”要求,有效地提高政府采購工作質(zhì)量。
   

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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