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財(cái)政支出增長(zhǎng)的政治制度模型
財(cái)政支出增長(zhǎng)的政治制度模型 財(cái)政支出增長(zhǎng)的決定因素很多,既有經(jīng)濟(jì)性因素,也有非經(jīng)濟(jì)性因素。本文從非經(jīng)濟(jì)因素特別是從政治、制度角度來(lái)分析財(cái)政支出增長(zhǎng)的規(guī)律,即官僚行為增長(zhǎng)論、多數(shù)投票規(guī)則增長(zhǎng)論以及票選舉權(quán)擴(kuò)大增長(zhǎng)論。官僚行為增長(zhǎng)論從制度角度分析財(cái)政支出規(guī)模與官僚行為的關(guān)系,多數(shù)投票規(guī)則增長(zhǎng)論強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)與政治程序之間的關(guān)系,選舉權(quán)擴(kuò)大增長(zhǎng)論則考察選舉權(quán)利擴(kuò)大到窮人階層會(huì)對(duì)財(cái)政支出增長(zhǎng)產(chǎn)生怎樣的影響。
一、財(cái)政支出增長(zhǎng)的制度解釋:官僚行為增長(zhǎng)論
國(guó)家預(yù)算規(guī)定了一國(guó)政府在一定時(shí)期內(nèi)計(jì)劃支配的財(cái)力規(guī)模及其結(jié)構(gòu),它不僅關(guān)系到自身的資源配置效率,而且影響著整個(gè)社會(huì)資源的配置效率。在西方許多國(guó)家,國(guó)家預(yù)算可以說(shuō)是許多政黨的交易結(jié)果,因?yàn)閲?guó)家預(yù)算涉及下一年度的各種財(cái)政支出計(jì)劃和稅收立法,表明了執(zhí)政黨所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。不僅如此,一些壓力集團(tuán)和其他利益集團(tuán)也極大地影響著國(guó)家預(yù)算的結(jié)果。在預(yù)算的形成過(guò)程中,不僅選民、政治家的作用比較明顯,官僚的行為也很重要。過(guò)去一直認(rèn)為,官僚服務(wù)于現(xiàn)政府主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是他們確保政府的職能部門為決策者提供信息;二是管理、執(zhí)行現(xiàn)行的立法,確保共用品有效地向選民(消費(fèi)者)提供。可是,過(guò)去對(duì)官僚的這種看法現(xiàn)在有些過(guò)時(shí)。公共選擇理論通常假定官僚與選民、政治家一樣,也追求自我利益,試圖使其效用最大化。于是,在國(guó)家預(yù)算形成這個(gè)舞臺(tái)上,官僚充當(dāng)了一名賞而不是舞臺(tái)監(jiān)督。現(xiàn)在的問(wèn)題就是:追求效用最大化的官僚對(duì)政府規(guī)模以及配置效率會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響?本節(jié)主要從制度角度來(lái)探討財(cái)政支出的增長(zhǎng)原因,即集中分析政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及官僚、利益集團(tuán)和政治家之間的關(guān)系。
(一)官僚行為的經(jīng)濟(jì)分析
按照公共選擇理論的觀點(diǎn),官僚是指負(fù)責(zé)執(zhí)行通過(guò)政治制度作出的集體選擇的代理人集團(tuán),或更明確地說(shuō)是指負(fù)責(zé)政府提供服務(wù)的部門。每一政府部門都是一個(gè)非贏利性組織,其資金來(lái)源主要是一次撥款而非產(chǎn)品銷售。有些政府機(jī)構(gòu)與其他政府機(jī)構(gòu)是合作關(guān)系,他們的活動(dòng)是互補(bǔ)的,而有些政府機(jī)構(gòu)在稀缺資源的需求上是彼此競(jìng)爭(zhēng)的。雖然官僚制度通過(guò)建立一系列特定的限制和刺激,影響著官僚的行為,但是,在分析政府機(jī)構(gòu)和政府官員的行為及其在資源配置中的作用時(shí),必須要特別注意官僚的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)。
官僚(或者說(shuō)高級(jí)決策者)一般認(rèn)為是能力很強(qiáng)的管理者,他們能夠客觀地看待已建立起來(lái)的一系列管理制度,并毫不猶豫地貫徹執(zhí)行這些制度。這就是韋伯早在19世紀(jì)提出的理性官僚的規(guī)范觀點(diǎn),以后由尼斯克南和伯萊頓等經(jīng)濟(jì)學(xué)家予以修正和發(fā)展。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家們經(jīng)常假設(shè)個(gè)人是以追求自身利益為最大目標(biāo),而官僚的行為追求的是什么目標(biāo)最大化?尼斯克南認(rèn)為,官僚與其他所有人一樣,都是效用最大化者。他利用管理者效用函數(shù)方法提出,官僚的效用函數(shù)變量包括他的薪金、為他工作的職員人數(shù)和他們的薪金、他的公共聲譽(yù)、他的額外收入以及他的權(quán)力或地位、裝修考究的辦公室、現(xiàn)代化的辦公設(shè)施、公費(fèi)活動(dòng)等等。為了效用最大化,官僚竭力追求機(jī)構(gòu)最大化;機(jī)構(gòu)規(guī)模越大,們的權(quán)力越大。鑒于官僚效用函數(shù)中的許多變量與預(yù)算規(guī)模直接相關(guān),故可以認(rèn)為,作為效用最大化者的官僚也會(huì)是預(yù)算最大化者。因此,效用最大化或預(yù)算最大化的官僚在預(yù)算決策過(guò)程中決不是一個(gè)中性代理人。
正因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)以機(jī)構(gòu)規(guī)模最大化作為目標(biāo),導(dǎo)致財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大,甚至財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)超出了共用品最優(yōu)產(chǎn)出水平所需要的支出水平。
利用這種官僚行為模型,我們就可以考察官僚的產(chǎn)量決策。像非贏利私人部門組織和壟斷者那樣,官僚不受競(jìng)爭(zhēng)力量的影響。然而,官僚行為與其他組織行為之間確有許多差異。壟斷者選擇在市場(chǎng)上出售的產(chǎn)量水平,以便使其利潤(rùn)最大化;而官僚從上級(jí)機(jī)關(guān)(如財(cái)政部)取得一次性撥款,并保證提供一定數(shù)量的總產(chǎn)量。同時(shí),假定撥款單位的行為符合納稅人的利益。
同私人部門壟斷者的產(chǎn)量決策相比,私人部門非贏利組織和政府官僚的產(chǎn)量決策由圖1所示。每一組織所面臨的需求函數(shù)、生產(chǎn)函數(shù)和生產(chǎn)要素的價(jià)格等都相同。因此,每一“企業(yè)”面臨的長(zhǎng)期平均成本曲線(LRAC)都相同。又假定,規(guī)模收益率不變,故LRAC=LRMC.需求曲線是D,邊際收入曲線是MR.為了簡(jiǎn)化分析,我們假定需求曲線D既是市場(chǎng)需求曲線,也是中位選民需求曲線。
壟斷者選擇的產(chǎn)量水平是OQ1,價(jià)格是OP1,他的壟斷利潤(rùn)是P1CBP2.非贏利私人部門企業(yè)選擇的產(chǎn)量水平是OQ2,價(jià)格是OP2.假定官僚的預(yù)算規(guī)模是OP2AQ3,這是由政治程序決定的。
倘若官僚的預(yù)算規(guī)模既定了,等于OP2AQ3,官僚就會(huì)利用以上LRAC表示的生產(chǎn)函數(shù)關(guān)系,提供OQ3單位的產(chǎn)量。在這種情況下,官僚的產(chǎn)量水平高于壟斷者和非贏利企業(yè)的產(chǎn)量水平。而且,倘若既定的價(jià)格是OP2,官僚正在提供的產(chǎn)量超出了中位選民(消費(fèi)者)愿意消費(fèi)的數(shù)量。因此,只要OP2是長(zhǎng)期帕累托效率價(jià)格,壟斷者對(duì)這種物品的供給不足,而官僚在預(yù)算既定情況下對(duì)這種物品的供給過(guò)度。這兩種情況都會(huì)造成福利損失。在壟斷情況下,消費(fèi)者的福利損失是CBF,在官僚情況下,消費(fèi)者的福利損失是FAG.應(yīng)當(dāng)指出的是,在上述分析中。我們一直假定壟斷者和官僚都面臨著相同的生產(chǎn)函數(shù)和相同的投入品價(jià)格。
官僚情況的這種結(jié)果在定程度上取決于其預(yù)算規(guī)模。倘若撥款單位撥給它的預(yù)算不是OP2AQ3而是OP2FQ2,那么,在其他條件不變的情況下,官僚的產(chǎn)量就會(huì)與非贏利企業(yè)的產(chǎn)量相同。另一方面,倘若官僚的預(yù)算撥款額小于OP2FQ2而大于OP2BQ1,那么,其產(chǎn)量水平將位于壟斷者與非贏利企業(yè)的產(chǎn)量水平之間。在后一種情況下,消費(fèi)者(選民)就會(huì)給撥款單位施加壓力,要求增加預(yù)算規(guī)模以滿足其需求;而在預(yù)算等于OP2AQ3這種最初情況下,消費(fèi)者(選民)可能希望削減預(yù)算規(guī)模。
在預(yù)算決定過(guò)程中,利益起關(guān)鍵作用。效用最大化的官僚按照他們的利益使其預(yù)算規(guī)模最大化,而對(duì)消費(fèi)者(選民)負(fù)責(zé)任的撥款單位要全力保證預(yù)算大到足以滿足選民的需求,但不能大得使選民感到不快的程度。
官僚機(jī)構(gòu)與撥款單位之間的關(guān)系類似于雙邊壟斷情況,最終結(jié)果取決于權(quán)力和影響在雙方之間的分配。雖然從正常情況來(lái)看,撥款單位擁有立法權(quán)和權(quán)威,但在實(shí)踐中他們主要依靠官僚取得有關(guān)服務(wù)提供的信息。正因?yàn)槭枪倭哦皇秦?fù)責(zé)某一部門的最高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)有關(guān)服務(wù)提供、投入價(jià)格以及服務(wù)需求趨勢(shì)等等了如指掌,故撥款單位沒(méi)有足夠的信息對(duì)官僚的預(yù)算要求提出質(zhì)疑。
(二)尼斯克南模型
20世紀(jì)60年代末和70年代初,尼斯克南最早全面系統(tǒng)地對(duì)官僚行為進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)分析,還有許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家如唐斯、圖洛克、伯萊頓和溫特羅彼、杰克森等在這方面做出重大貢獻(xiàn),豐富了尼斯克南模型。
尼斯克南的官僚理論經(jīng)他在70年代初作了進(jìn)一步修正之后,對(duì)供給經(jīng)濟(jì)學(xué)家和公共選擇理論家的影響很大。其原因在于,比較簡(jiǎn)單的尼斯克南模型表明,政府官僚機(jī)構(gòu)具有把公共部門產(chǎn)量擴(kuò)大到兩倍于“社會(huì)最適產(chǎn)量水平”的趨勢(shì)。倘若公共產(chǎn)量與預(yù)算規(guī)模(公共支出)之間存在著一種簡(jiǎn)單關(guān)系,那么可以認(rèn)為,政府的規(guī)模就是其社會(huì)最適規(guī)模的兩倍。這種觀點(diǎn)為削減公共部門規(guī)模的政策需要奠定了基礎(chǔ)。
根據(jù)尼斯克南的分析,選民選舉政治家,他們代表了選民對(duì)共用品的偏好。立法機(jī)關(guān)決定共用品的不同產(chǎn)量水平,反映出中位選民的評(píng)價(jià)。因此,立法機(jī)關(guān)撥給官僚機(jī)構(gòu)的用以購(gòu)買共用品的預(yù)算,將滿足中位選民的偏好。而官僚機(jī)構(gòu)需要的預(yù)算不僅滿足反映共用呂供給的生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù),而且還要滿足官僚機(jī)構(gòu)自身的效用函數(shù)。
圖2說(shuō)明了尼斯克南模型的基本關(guān)系。在圖2 (a)中,MV是中位選民的邊際估價(jià)曲線,也是他的需求曲線D.如果共用呂通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供,那么,這可能就是市場(chǎng)需求曲線。在圖2(b)中,TB是總收益曲線,即
TB=aQ-bQ2 a>0,b>0 (1)
式中,Q代表官僚機(jī)構(gòu)產(chǎn)出水平,a和b是常數(shù)。這個(gè)總收益函數(shù)界定了立法機(jī)構(gòu)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)產(chǎn)出的總估價(jià),即邊際估價(jià)曲線之下到有關(guān)產(chǎn)量水平的面積。因此,
MV=dTB/dQ=a-2bQ (2)
總成本函數(shù)式是:
TC=cQ+dQ2 c>0,d>0
邊際成本函數(shù)式是:
MC=dTC/dQ=c+2dQ
假定官僚機(jī)構(gòu)是壟斷供給者,立法機(jī)構(gòu)是壟斷購(gòu)買者。因此,這兩大集團(tuán)之間的關(guān)系是一種雙邊壟斷關(guān)系。機(jī)構(gòu)試圖使其預(yù)算盡可能地大,而選民希望收益最大化。在總成本(預(yù)算)不能超過(guò)總收益的情況下:
eQ+dQ2=aQ-bQ2
在圖2中,使TC與TB相等的數(shù)量是:
Q2=(a-c)/(b+d)
對(duì)應(yīng)于收益函數(shù)TB最大化的產(chǎn)量水平是:
Q3=a/2b (3)
在總收益曲線的斜率既定、總成本曲線的斜率既定的情況下,社會(huì)最適產(chǎn)量水平Q1位于邊際估價(jià)或邊際收益等于邊際成本 財(cái)政支出增長(zhǎng)的政治制度模型之處。依據(jù)上述給定的關(guān)系,當(dāng)MV=MC時(shí),
a-2bQ=c+2dQ
2Q(b-d)=a-c
因此,
Q1=(a-c)/2(b+d) (4)
可見(jiàn),Q1是Q2的一半。也就是說(shuō),社會(huì)最適預(yù)算規(guī)模(Q1)是總收益等于總成本時(shí)的預(yù)算規(guī)模(Q2)的一半。為什么會(huì)出現(xiàn)這種結(jié)果?官僚機(jī)構(gòu)作為共用品(公共服務(wù))的專職供給者,他們對(duì)生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)的了解遠(yuǎn)比撥款單位多。鑒于這種信息不對(duì)稱性,當(dāng)討論預(yù)算時(shí),官僚機(jī)構(gòu)能夠索取消費(fèi)者剩余(總收益曲線與總成本曲線之間的差額),并把它們轉(zhuǎn)化成更多的產(chǎn)量,從而擴(kuò)大了預(yù)算。由于假定官僚效用是預(yù)算規(guī)模的增函數(shù),故官僚機(jī)構(gòu)的這種行為是有其動(dòng)力的。
可見(jiàn),政府壟斷官僚機(jī)構(gòu)產(chǎn)出大大超過(guò)社會(huì)最適產(chǎn)出水平,而私人部門壟斷者的產(chǎn)出水平Q4則大大低于社會(huì)最適產(chǎn)出水平。
此外,由于官僚機(jī)構(gòu)通常擁有提供共用品的壟斷權(quán),例如,環(huán)境保護(hù)、國(guó)防、社會(huì)保險(xiǎn)等都是由專門機(jī)構(gòu)提供的。在很多情況下,官僚們獨(dú)家掌握著特殊信息,這就使他們能夠讓政治家們相信他們確定的產(chǎn)出水平的社會(huì)收益比較高,從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算規(guī)模最大化的產(chǎn)出。
由于交易成本很高,撥款機(jī)構(gòu)很難控制官僚行為。因此,官僚機(jī)構(gòu)通常以兩種方式擴(kuò)大其預(yù)算規(guī)模。第一,如上所述,他們千方百計(jì)讓政府相信他們確定的產(chǎn)出水平是必要的。第二,利用低效率的生產(chǎn)技術(shù)來(lái)增加生產(chǎn)既定的產(chǎn)出量所必需的投入量(增加預(yù)算、附加福利、工作保障,減少工作負(fù)荷),這時(shí)的效率損失不是由于官僚服務(wù)的過(guò)度提供,而是由于投入的濫用所致。有人曾經(jīng)作過(guò)經(jīng)驗(yàn)研究,比較了公共企業(yè)與私人企業(yè)在生產(chǎn)相同產(chǎn)量情況下的生產(chǎn)成本,結(jié)論是私人企業(yè)的效率更高。由此可見(jiàn),官僚行為從產(chǎn)出和投入兩個(gè)方面迫使財(cái)政支出規(guī)模不斷膨脹。
從直觀上看,上述分析簡(jiǎn)明易懂,但杰克森認(rèn)為,對(duì)官僚行為的這種描述事實(shí)上不盡合理。官僚的效用函數(shù)要比尼斯克南所說(shuō)的復(fù)雜得多。在很多情況下,官僚的動(dòng)機(jī)是服務(wù)于公共利益,或完成公共職責(zé),而不是通過(guò)預(yù)算最大化使其自身效用最大。
尼斯克南模型把人們的注意力引向政府官僚行為的潛在配置無(wú)效率。批評(píng)該模型的人指出,尼斯克南模型過(guò)于夸張了,那些有公共責(zé)任感的官僚無(wú)疑是一種抵消力量,但這并不否認(rèn)存在其他配置無(wú)效率的因素。此外,有些公共服務(wù)的消費(fèi)者(選民)認(rèn)為產(chǎn)量水平太低,而有些人認(rèn)為產(chǎn)量水平太高,這一事實(shí)說(shuō)明,在每個(gè)人都是共用品的數(shù)量接受者、中位選民決定共用品數(shù)量的情況下,不可能使所有人在任何時(shí)候下都感到滿意。
此外,從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政支出增長(zhǎng)的很大一部分是由轉(zhuǎn)移性支出增加所致。由于這種支出對(duì)官僚機(jī)構(gòu)沒(méi)有什么直接利益,受益者是廣大公眾,故官僚沒(méi)有明顯的動(dòng)力來(lái)增加這類支出。因此,財(cái)政支出擴(kuò)張的這種制度-官僚解釋實(shí)際上沒(méi)有說(shuō)明財(cái)政支出增長(zhǎng)的最大來(lái)源。
二、財(cái)政支出增長(zhǎng)的政治解釋:多數(shù)投票規(guī)則增長(zhǎng)論
在傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)中,福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家的作用就是對(duì)哪種財(cái)政工具能最佳地實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)提出建議,但最終選擇是政府的事,政府最后可能接受也可能拒絕這些建議。在實(shí)際選擇過(guò)程中,經(jīng)濟(jì)學(xué)家不一定就比其他人對(duì)決策的影響大。公共選擇方法的長(zhǎng)處在于對(duì)政治程序的一般性分析,這已是顯而易見(jiàn)的。在這種方法中,一個(gè)很重要的因素就是假定個(gè)人最大化其自身利益。布坎南就曾突出這一假設(shè),并強(qiáng)調(diào)指出,政治程序本身可能就是政府失靈的一個(gè)來(lái)源;而且,政治程序參與者的這種自身利益行為趨勢(shì),導(dǎo)致政府的“過(guò)度”增長(zhǎng)。
本節(jié)依據(jù)庫(kù)利斯的研究,集中討論公共選擇方法如何論證簡(jiǎn)單多數(shù)投票規(guī)則這種政治程序?qū)?dǎo)致公共部門預(yù)算的規(guī)�！斑^(guò)度”。
根據(jù)共用品的性質(zhì),由于共用品具有強(qiáng)大的外部收益,如果沒(méi)有公共提供,它們的供給就會(huì)不足;或者說(shuō),相對(duì)于帕累托最優(yōu)而言,它們的供給太少。這就產(chǎn)生了這樣一個(gè)問(wèn)題,給公共提供的范圍是“不足”還是“過(guò)度”。我們首先提出這樣一個(gè)問(wèn)題,即是否存在著多數(shù)投票實(shí)際上能夠提供帕累托最優(yōu)的共用產(chǎn)出的條件。
鮑溫曾經(jīng)對(duì)多數(shù)投票與共用品提供進(jìn)行了分析。所謂多數(shù)票規(guī)則是指在政府政策方案在付諸全體選民表的時(shí)候,只要贊成票占多數(shù),該方案即獲通過(guò)。在圖中,為簡(jiǎn)化起見(jiàn),假定共用品可以在邊際成本不變的情況下提供;該社會(huì)由N個(gè)人構(gòu)成,并在他們之間等額劃分該邊際成本,故每位選民假定他承擔(dān)的成本是MC/N.需求曲線代表每個(gè)人從這種物品獲得的邊際收益。因此,需求曲線上的任何一點(diǎn)表明的是對(duì)這種共用品的“支付意愿”。每位選民所偏好的共用品產(chǎn)量是額外單位產(chǎn)量的邊際收益等于稅收價(jià)格MC/N的那個(gè)產(chǎn)量。如果每位選民都投票贊同這個(gè)產(chǎn)量,那么,選民A就會(huì)投票贊同qa,選民B贊同qb,以此類推。按照多數(shù)投票規(guī)則,每個(gè)人可能同意的產(chǎn)出至少是qa,選民B、C、D和E可能同意的產(chǎn)出應(yīng)是qb,選民C、D和E可能同意的產(chǎn)出應(yīng)是qc,但再高的產(chǎn)量就不會(huì)有多數(shù)人同意。因此,多數(shù)投票規(guī)則決定的產(chǎn)量是qc,中位選民所偏好的情況產(chǎn)生于多數(shù)投票。
在這種局部均衡框架下,如果人們的需求相互抵消地分布于中位數(shù)周圍,那么,這個(gè)產(chǎn)量就是帕累托最優(yōu)共用品產(chǎn)量。如果這種需求曲線是縱
向相加的,那么,依據(jù)定義,總需求就會(huì)在Oqc處等于邊際成本。結(jié)論是:只有在十分特殊的條件下,多數(shù)投票才能產(chǎn)生帕累托最優(yōu)結(jié)果。正如馬斯格雷夫所指出,共用品的提供是“多了”還是“少了”,這個(gè)問(wèn)題在模型中取決于偏好的分布。如果Da向左移動(dòng)而其他偏好保持不變,那么,多數(shù)投票所產(chǎn)生的產(chǎn)量可能是一種“過(guò)度”產(chǎn)量。相反,如果偏好分布改變了,使得De向右移動(dòng),那么,共用品的產(chǎn)量“太少”。下面,我們分析多數(shù)投票有造成共用品“過(guò)度”提供趨勢(shì)這種假設(shè)
(一)稅收價(jià)格與多數(shù)投票
圖洛克曾經(jīng)認(rèn)為,多數(shù)投票可能導(dǎo)致公共部門比私人部門提供更多的私用品。他舉了五個(gè)農(nóng)場(chǎng)主的例子,這五個(gè)農(nóng)場(chǎng)主利用簡(jiǎn)單多數(shù)投票規(guī)則決定維護(hù)通往農(nóng)場(chǎng)道路的公共支出方案。在A、B、C、D和E這五個(gè)農(nóng)場(chǎng)主當(dāng)中,多數(shù)人可能會(huì)投票贊同用于其道路上的支出達(dá)到這樣一點(diǎn),即維護(hù)道路的邊際成本等于其收益的邊際價(jià)值。對(duì)A、B和C而言,維護(hù)道路的資金用一般稅收來(lái)籌措,故2/5的稅收成本由D和E來(lái)承擔(dān)。在圖3中,A、B和C的邊際成本進(jìn)一步降低,因?yàn)閷?duì)D和E而言,沒(méi)有道路支出,而該道路計(jì)劃的邊際成本仍然由五個(gè)人分擔(dān)。因?yàn)橹痪S護(hù)三條道路,而N不變,故MC將下降。只要中位選民的決策仍然是核心,A、B和C依然會(huì)投票贊同這項(xiàng)計(jì)劃,但這時(shí)如果需求具有價(jià)格彈性,他們就會(huì)投票贊同更大的公共支出。這項(xiàng)計(jì)劃由整個(gè)經(jīng)濟(jì)來(lái)分擔(dān)實(shí)際上把某些成本轉(zhuǎn)嫁給少數(shù)人,故只要有這種隱含的補(bǔ)貼,他們就會(huì)贊同更多的道路維護(hù)支出。
人們對(duì)這種分析也曾提出質(zhì)疑。如馬斯格雷夫指出,這種私用品為什么必須要由公共部門來(lái)提供?D和E這兩個(gè)農(nóng)場(chǎng)主為什么沒(méi)有站在其自身利益上聯(lián)合C來(lái)否決這項(xiàng)計(jì)劃?
(二)財(cái)政錯(cuò)覺(jué)
財(cái)政支出增長(zhǎng)的一種政治解釋是由唐斯提出的財(cái)政錯(cuò)覺(jué)分析。財(cái)政錯(cuò)覺(jué)觀點(diǎn)是說(shuō)選民不同于消費(fèi)者,他們沒(méi)有認(rèn)識(shí)到財(cái)政支出給他們?cè)斐傻某杀九c帶來(lái)的利益之間的聯(lián)系,或者說(shuō),選民低估公共支出計(jì)劃的成本,因而他們就會(huì)支持財(cái)政支出的增加。選民低估公共支出的成本,其原因表現(xiàn)在許多方面。
第一,由于支出計(jì)劃的成本由大量選民承擔(dān),對(duì)任何一個(gè)選民來(lái)說(shuō),稅收價(jià)格似乎很小。在圖3中,由于N非常大,對(duì)于任何支出計(jì)劃來(lái)說(shuō),MC/N可能失去了意義。鑒于MC/N似乎低于“實(shí)際”稅收價(jià)格,相對(duì)于中位選民的需求曲線而言,多數(shù)投票規(guī)則顯然會(huì)導(dǎo)致較大的公共支出水平。選民不能賦予稅收成本以很大權(quán)數(shù),因?yàn)樗粡V泛分擔(dān)。而且,有人認(rèn)為,由于對(duì)小集團(tuán)來(lái)說(shuō)支出計(jì)劃的利益更容易看到,所以,選民不強(qiáng)烈抵制支出計(jì)劃的壓力。更準(zhǔn)確地說(shuō),這種觀點(diǎn)要求進(jìn)行稅制改革,更加依賴稅種的明顯性。顯然有證據(jù)表明,有些征稅形式比其他征稅形式更具有明顯性。
第二,政府收入并非全部都由稅收籌措的,這可能導(dǎo)致選民低估了政府支出計(jì)劃的成本。政府也可能選擇發(fā)行公債的辦法彌補(bǔ)預(yù)算赤字。自愿借錢給政府的那些人會(huì)調(diào)整其資產(chǎn)組合,很可能放棄當(dāng)前的消費(fèi)而換取將來(lái)的消費(fèi)。由于資源并不都是通過(guò)稅收來(lái)動(dòng)員的,稅收價(jià)格顯然會(huì)低于支出計(jì)劃的實(shí)際成本。在圖3中,稅收只能融資MC的一部分。因此,選民可能會(huì)出現(xiàn)一種錯(cuò)覺(jué)。稅收總額(T)在選民之間分擔(dān),并基于T/N作出決策,可是,T/N<MC/N.
第三,鑒于在經(jīng)濟(jì)中存在著各種力量,自動(dòng)地增加政府收入,而無(wú)需在形式上開(kāi)征一種新稅或改變稅率,故也可以認(rèn)為納稅意識(shí)降低了。比如,通貨膨脹將增加名義所得,把納稅人推進(jìn)到更高的所得檔次;在累進(jìn)稅稅收制度下,納稅人繳納的稅收實(shí)際值增加了。在這種情況下,支出 財(cái)政支出增長(zhǎng)的政治制度模型計(jì)劃的稅收成本從未引起納稅人的注意,結(jié)果支出越來(lái)越大。
當(dāng)然,持相反觀點(diǎn)的人認(rèn)為,選民對(duì)公共支出計(jì)劃的收益知之甚少,很可能會(huì)造成共用品提供“不足”。唐斯認(rèn)為,政府項(xiàng)目的收益常常是無(wú)形的,或者在很長(zhǎng)時(shí)間才能實(shí)現(xiàn),如國(guó)防支出和對(duì)外援助等就屬此類。在這種情況下,如圖3所示,選民的需求曲線可能位于“完全了解情況的”需求的左邊。加爾布雷斯也持這種觀點(diǎn),認(rèn)為同公共生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)相比,私用品得到私人企業(yè)家的強(qiáng)有力的宣傳。倘若如此,這也說(shuō)明共用品提供“不足”。
到目前為止,幾乎沒(méi)有證據(jù)表明財(cái)政錯(cuò)覺(jué)的凈影響會(huì)以某種方法左右公共部門的規(guī)模。還沒(méi)有證據(jù)支持樂(lè)觀的錯(cuò)覺(jué)(稅收價(jià)格低于實(shí)際情況)或悲觀的錯(cuò)覺(jué)(收益低于實(shí)際情況)。
(三)多數(shù)人專制
在圖洛克描述的情況中,多數(shù)人投票贊同“過(guò)大的”公共支出計(jì)劃,因?yàn)樗麄兡軌虻窒贁?shù)人承擔(dān)的成本,這影響了他們看到的稅收價(jià)格。按照這種思路,更為一般的觀點(diǎn)是多數(shù)人能夠直接從少數(shù)人那里再分配收入。有人早就認(rèn)為,選舉權(quán)擴(kuò)大到比較貧窮的階層從歷史的角度充分解釋了累進(jìn)征稅制的發(fā)展和社會(huì)保障制度的建立。這類制度很可能為大多數(shù)人支持,因?yàn)檫@意味著比較富有的少數(shù)人要納稅,以幫助收入較低的多數(shù)人。這種選舉活動(dòng)的結(jié)果可能會(huì)增加公共預(yù)算中的轉(zhuǎn)移支出。
雖然這一過(guò)程似乎很明確,但值得注意的是通過(guò)這種政治程序?qū)崿F(xiàn)的再分配不很明顯,而且也不只是發(fā)生在低收入與高收入階層之間,其中一個(gè)例子就是工作在私人部門的人與工作在公共部門的人之間可能存在收入轉(zhuǎn)移。馬斯格雷夫曾指出,隨著公共部門的雇員人數(shù)增加,公共部門的增長(zhǎng)越來(lái)越快,具有“滾雪球效應(yīng)”。由于社會(huì)中越來(lái)越多的人靠公共部門生存,所以,多數(shù)人支持公共增加的可能性越來(lái)越大。
馬斯格雷夫曾對(duì)多數(shù)人力爭(zhēng)盡可能地從少數(shù)人那里再分配收入這種所謂的“多數(shù)人專制”觀點(diǎn)提出質(zhì)疑。第一,人們也許是一時(shí)的考慮;也就是說(shuō),如果他們?cè)O(shè)想到將來(lái)他們會(huì)從低收入階層進(jìn)入到高收入階層,就不會(huì)選擇特別急劇的累進(jìn)稅率。第二,他們也許意識(shí)到這種再分配會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的總產(chǎn)出,因?yàn)楦叨惵蕦?duì)工作、投資以及冒險(xiǎn)具有抑制作用。如果這種連續(xù)再分配被認(rèn)為過(guò)分了,用于再分配的產(chǎn)出就會(huì)減少。第三,存在著普遍接受的規(guī)范性很強(qiáng)的收入權(quán)利,它也限制著收入再分配。除了上述這些對(duì)多數(shù)人的愿望的限制外,也應(yīng)當(dāng)提醒注意的是也可能存在著“少數(shù)人專制”的條件。
總之,公共選擇學(xué)派認(rèn)為,多數(shù)投票規(guī)則內(nèi)在一種財(cái)政支出“過(guò)度膨脹”傾向。降低多數(shù)人稅收價(jià)格的機(jī)會(huì)、稅收價(jià)格的財(cái)政錯(cuò)覺(jué)以及無(wú)限制的多數(shù)人專制都會(huì)導(dǎo)致國(guó)家預(yù)算(包括消耗性支出和轉(zhuǎn)移性支出)大于傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)所預(yù)測(cè)的規(guī)模。然而,需要指出的是,財(cái)政支出水平“過(guò)度”是因政治程序的不完善而非這種投資規(guī)則本身所致。
三、財(cái)政支出增長(zhǎng)的政治解釋:選舉權(quán)擴(kuò)大增長(zhǎng)論
所謂選舉權(quán)擴(kuò)大是指選舉權(quán)擴(kuò)大到更多的貧窮階層,這種政治權(quán)利從一國(guó)的富人階層轉(zhuǎn)向窮人階層,導(dǎo)致社會(huì)福利性支出顯著增加,從而促使財(cái)政支出總規(guī)模不斷擴(kuò)張。這種解釋分為兩類模型,一種是收入再分配模型,另一種是政府服務(wù)模型。
(一)收入再分配模型
收入再分配模型又分為三種,即純?cè)俜峙淠Ｐ�、利他主義的中位選民模型和特殊利益集團(tuán)模型。我們分別簡(jiǎn)要介紹這些模型的主要思想。
純?cè)俜峙淠Ｐ�。麥爾特澤和里查德認(rèn)為財(cái)政支出的增長(zhǎng)在一定程度上是因?yàn)橥镀边x舉權(quán)擴(kuò)大所致,因?yàn)槭杖敕峙渲凶畹碗A層的人加入選民行列,一般會(huì)擁護(hù)“大政府”,以便獲更多的再分配利益。在他們的模型中,假定人們的人力資本是不同的。每個(gè)人獲得相同的一次性轉(zhuǎn)移支付,這種轉(zhuǎn)移性支付是按收入的一定比例融資的。人力資本最少的人沒(méi)有工作,希望稅率提高;而工作的那些人隨著人力資本的增加而希望稅率降低。在該模型中,該稅率是由中位選民決定的,而中位選民的人數(shù)因投票選舉權(quán)的擴(kuò)大,增加了窮人的人數(shù),因此,稅率可能會(huì)提高,再分配性財(cái)政支出增加。
利他主義的中位選民模型。利他主義中位選民模型假定不是福利受益者的中位選民出于利他主義(或關(guān)心犯罪率和社會(huì)安定問(wèn)題)而偏向窮人,從而使再分配性財(cái)政支出增加。后來(lái),又有些學(xué)者從利他主義和自身利益出發(fā)構(gòu)建再分配模型,認(rèn)為潛在的和現(xiàn)有的福利受益者的自身利益將促使他們投贊同提高福利支出的利他主義富人的票。這些人掌政之后,無(wú)疑要考慮增加福利性財(cái)政支出。
特殊利益集團(tuán)模型。特殊利益集團(tuán)模型也可以解釋福利支出水平的增長(zhǎng)趨勢(shì)。在這個(gè)模型中,選票最大化的政治家會(huì)在來(lái)自窮人的選票與失去其他集團(tuán)的選票之間進(jìn)行權(quán)衡;由于福利受益人口所掌握的選票數(shù)量增加了,特殊利益集團(tuán)就會(huì)支持增加福利性財(cái)政支出,以贏得選票。
(二)政府服務(wù)模型
政府服務(wù)模型旨在解釋對(duì)政府服務(wù)的需求狀況,強(qiáng)調(diào)投票選舉權(quán)擴(kuò)大在財(cái)政支出增長(zhǎng)中的重要作用。該模型假定稅收按收入的一定比例征收。擁有收入Mi的個(gè)人能夠購(gòu)買Ci單位的私用品:
Mi=Ci+tMi (5)
式中,t代表稅率。在政府服務(wù)模型中,政府服務(wù)水平G用稅收來(lái)融資,這些服務(wù)由全體公民消費(fèi)。更為具體地說(shuō),政府預(yù)算約束要求總收入等于總支出:
tMc=PG·G·N (6)
式中,MC代表該社會(huì)的總收入,PG代表政府所提供服務(wù)的單位價(jià)格,N代表該社會(huì)的人數(shù)。根據(jù)(6)式,可以得到t的表達(dá)式:
t= PG·G·(N /Mc)
=PG·(G/Mm) (7)
式中,Mm代表平均收入。把(7)式代入(5)式,得到:
Mi=Ci+ PG·(Mi/Mm)·G (8)
在平均收入為Mm的情況下,全部個(gè)人預(yù)算線具有相同的政府服務(wù)截距(Mm/PG),政府服務(wù)的相對(duì)價(jià)格與個(gè)人收入――平均收入比率(Mi/Mm)成正比。政府服務(wù)模型利用特殊的效用函數(shù)來(lái)確定窮人是否比富人更偏好政府服務(wù)。如果改變社會(huì)的收入分配狀況,政府服務(wù)的相對(duì)價(jià)格PG·(Mi/Mm)下降,導(dǎo)致政府服務(wù)的需求增加。相反,如果窮人的境況變差,他們對(duì)政府服務(wù)的需求就會(huì)減少。總的來(lái)看,如果替代效應(yīng)大于收入效應(yīng),那么,窮人就需要更多的政府服務(wù)。凱尼發(fā)展了拉維爾的研究成果,證明當(dāng)政府服務(wù)與私人消費(fèi)之間的替代彈性大于政府服務(wù)的收入彈性時(shí),就會(huì)發(fā)生這種情況。同樣道理,如果政府服務(wù)的非補(bǔ)償性價(jià)格彈性(它是收入彈性和替代彈性的加權(quán)平均值)大于其收入彈性時(shí),窮人需要更多的政府服務(wù)。
可見(jiàn),在政府服務(wù)的價(jià)格彈性大于其收入彈性的情況下,增加窮人選民的這種投票選舉權(quán)擴(kuò)大將使政府服務(wù)的支出增加。但是,胡斯特德和凱尼指出,大多數(shù)經(jīng)驗(yàn)估計(jì)結(jié)果表明,政府服務(wù)的價(jià)格彈性不一定大于其收入彈性,二者很可能相等;他們的結(jié)論是:投票選舉權(quán)的擴(kuò)大會(huì)明顯推動(dòng)福利性財(cái)政支出,但其他財(cái)政支出不會(huì)改變。
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