積極推進財政支出管理制度的改革

積極推進財政支出管理制度的改革

    一、深入扎實地推進財政支出管理制度改革
    (一)積極推進地方預算管理改革,實行部門預算傳統(tǒng)的預算編制方法,已經(jīng)越來越不適應財政管理的需要,其弊端日趨明顯。
    為此,全國人大提出了改革預算編制方法、編制部門預算的要求,國務院、財政部對此作了精心部署,要求各地把編制部門預算作為今明兩年預算制度改革的重點。所謂部門預算,簡單講就是一個部門一本預算,一個部門的所有各項收支部在一本預算中反映。1、細化預算結(jié)構(gòu)擴大預算范圍。中國傳統(tǒng)的預算是按財政支出功能編制的,預算簡單粗糙,并且多年來政府預算也只是停留在對預算內(nèi)資金的管理上、對包括預算外資金及各項事業(yè)收入等的大量政府性資金,基本上是由各單位自行安排使用。一些腐敗現(xiàn)象也由此而產(chǎn)生。細化預算編制的核心是將預算內(nèi)容細化到單位和項目,各部門預算不僅包括財政預算防撥款安排的項目,也要包括用預算外資金政府性基金和單位自有收入安排的項目,既要包括行政單位的預算,也要包括下屬單位的預算。既要列出支出總量,更應細化具體項目。根據(jù)中央對部門預算編制的要求,部門上預算將作為地方預算制度改革的核心、全面推廣。2、編制方法實行零基預算和績效預算。傳統(tǒng)購功能預算以基數(shù)編制法為特征,收支核心定以上基數(shù)為基礎(chǔ)。由于基數(shù)的不合理,造成部門之間支出項目之間苦樂不均。零基預算是在編制年度預算時,對各項財政支出以財政核定的科學的定員定額標準為依據(jù),按正常經(jīng)費和專項經(jīng)費兩部分重新核定。零基預算痛要掌握各部門的實際使用和應使用的人員和資產(chǎn),進行清產(chǎn)核資,摸清家底,預算自下而上逐級編制匯總成政府預算。零基預算能夠提高預算分配透明度,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),經(jīng)商資金使用效益,使預算管理逐步細化、想范化。續(xù)效碩算是以成本效益分析為基礎(chǔ),是一種以追求效益為目的的公共支出預算方式,它是在分配政府各部預算時產(chǎn)生的,其目的是要解決各單位該得到多少拔款才合理,是一種實物量(績效)與資金供給量相匹的預算�？冃ьA算有利于政府在市場經(jīng)濟中提高效率,更好的發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。3,推進政府預算收支分類改革,我國現(xiàn)行的政府預算科目的基本框架,是建國初期適應計劃經(jīng)濟體制下財政預管理要求建立的,主要是按單位設(shè)立,按資金使用目的和性質(zhì)劃分的科目很少,使預算編制難以細化。為適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制和加強預算管理的需要,必須改革行政府預算科目,建立新的政府收支分類。新的政府收支分類包括部門分類功能分類和經(jīng)濟分類三個部分,部門分類主要明確資金管理者;功能分類主要反映政府支出功能;經(jīng)濟分類主要反映收入和支出的經(jīng)濟性質(zhì),明確收入的具體來源和支出如何使用。這項改革是規(guī)范財政預算管理的一項重要基礎(chǔ)性工作,它不僅為預算編制進一步細化,為推進軍基預算、綜合財政預算國庫集中收付制度政府采購制度等一系列財政預算改革創(chuàng)造有利條件。而且也為依法治國、強化預算監(jiān)督、有效實施宏觀調(diào)控打下良好基礎(chǔ)。
    (二)改革傳統(tǒng)的分散收付制度,實行國庫集中統(tǒng)一支付制度國庫集中支付制度作為政府支出管理的重要手段和改革預算執(zhí)行的必要保障,是建立公共財政框架的一大基石。
    我國長期以來實行的分散收治付制度的弊端十分突出,主要是財政收入容易流失,支出缺乏事前監(jiān)督,使用中被截留、擠占、挪用等問題 時有發(fā)生,財政資金使用效率低。因此,實行集中統(tǒng)一支付的現(xiàn) 代國庫管理制度已勢在必行。 國庫集中收付制度是對財政資金實行集中收繳和支付的管 理制度是現(xiàn)代國庫管理制度。這種制度具有三個基本特征:一是財政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶;二是所有財政收入直接繳入國庫,主要財政支出由財政直接支付到商品或勞務供應者三是建立高效的預算執(zhí)行機制。在這項制度下,財政收支實現(xiàn)了規(guī)范管理,收入不能隨意退庫,支出得到事前監(jiān)督,資金使用效益也明顯提高。參照國際通行的作法。結(jié)合我國具體國情和管理要 求,我國現(xiàn)代國庫管理制度建設(shè)的基本框架是:按照政府預算級次,建立財政國庫單一賬戶體系所有財政性資金都逐步納入各 級政府預算統(tǒng)一管理。主要財政性支出由財政國庫支付機構(gòu)從 單一賬戶直接支付到商品或勞務供應者。凡通過財政預算、政 府基金安排并適宜集中支付的資金,均納入財政集中支付范 圍。在具體實行中,財政部門可設(shè)立“財政集中支付中心”,統(tǒng)一辦理和具體承擔各預算單位用財政預算內(nèi)、外貿(mào)金安排的支付 業(yè)務;統(tǒng)一部門財務管理,實行銀行賬戶審批、登記、建檔制度,部門各項資金和財務統(tǒng)一歸口管理。財政部門內(nèi)實行財政性資金統(tǒng)一賬戶管理,探索不同的資金撥付辦法,對本級財政開支人員工資實行銀行代發(fā)制度。減少資金的撥付環(huán)節(jié)并保證工資的 按時發(fā)放;對公用經(jīng)費和專項資金推行政府采購制度,確保財政資金的規(guī)模效益。同時必須相應建立支付的監(jiān)督檢查機制。國庫集中支付的最大特點是資金流轉(zhuǎn)鏈條短,支付程序簡潔,各資金使用部門沒有資金的直接支配權(quán),填補了預算外資金管理方面的漏洞。
    (三)調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),逐步建立公共財政的基本框架
    改革開放以來,我國財政統(tǒng)收的局面被打破,但財政統(tǒng)支的局面依然存在,財政職能范圍及其支出責任沒有進行相應調(diào)整,仍相當程度上沿襲了計劃經(jīng)濟體制下的供給制分配模式。財政支出的供給范圍界定不清。支出結(jié)構(gòu)不合理的問題一直沒有得到有效解決。企業(yè)虧損補貼價格補貼還在延續(xù)支出,相當一些非公益性,甚至是有收益的事業(yè)單位仍在吃財政“大鍋飯”。一些能夠由市場給予補償?shù)捻椖咳杂韶斦�供給,造成財政難以履行好基本公共供給職能,相當一些地方出現(xiàn)拖欠國家公教人員工資現(xiàn)象,政權(quán)機構(gòu)由于經(jīng)費短缺而不能正常運轉(zhuǎn);財政公共建設(shè)性支出比重不斷下降,在公共交通城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)教育科技衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等方面投入不足,財政社會保障能力與建立社會主義市場經(jīng)濟的要求不相稱等。很多地方財政捉襟見襯,形象地以“吃飯財政”來比喻財政窘境。因此,必須從加快經(jīng)濟發(fā)展,建立穩(wěn)固、平衡、強大的國家財政的高度,充分認識優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的緊迫性,大力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),逐步建立起公共財政的基本框架。按照公共財政理論。財政支出安排的重點是滿足公共需要,也就是要保證國家安全和政權(quán)建設(shè)的需要,保證法定增長的公共事業(yè)發(fā)展的需要,保證行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放和補充社會保障資金的不足,保證那些關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重點支出需要。
    (四)逐步推進政府采購工作
    政府采購制度是加強財政支出監(jiān)督管理的一個重要方面。在我國,傳統(tǒng)的“政府采購”方式是由財政撥款到各個實行預算管理的部門和單位。然后由各個實行預算管理的單位自行采購自己所需要的貨物工程和服務。對財政資金的監(jiān)管僅僅停留在價值
    形態(tài)上,而各個單位如何使用財政資金,用財政資金采購了什么樣的貨物、工程和服務則一般缺乏監(jiān)督管理。完善的政府采購制度的一方面,可以實現(xiàn)對采購過程進行監(jiān)督管理,杜絕在政府采購過程當中出現(xiàn)的行賄受賄等腐敗現(xiàn)象,避免財政資金的揮霍浪費;另一方面,實行集中的、競爭性采購方式,可以采購到質(zhì)量和價格比較合理的貨物、工程和服務、提高了財政資金的使用效率,一般不會出現(xiàn)“質(zhì)次價高”的結(jié)果。
    政府采購,不論對我國政府還是對民眾都是一件新事物。我國起步較晚,但進展很快。經(jīng)過幾年的推行,這項“陽光工程”在基本制度、管理體制、采購方式、資金管理辦法、監(jiān)督檢查機制等方面形成了一套比較完整的管理體系,取得了突出成績。但是,在政府采購全面推進過程中。有些問題也逐步暴露出來。首先是規(guī)模小,范圍窄;其次是采購隊伍的專業(yè)化水平不高,采購程序不規(guī)范,再有是計劃性不強;第三是政府采購缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)程。地方保護部門壟斷等行為都制約著政府采購工作的健康發(fā)展。
    造成以上制約政府采購工作進一步開展的原因是多方面的。首當其沖的是法制不鍵全。我國還沒有頒布政府采購法,只有部門規(guī)章,這種規(guī)章的約束力顯然不夠;既得利益保護是另一個重要原因。政府采購沖擊的是既得利益者,于是一些部門及行業(yè)的抵制則在所難免;改革不配套是又一個原因。
    二、大膽實踐,積極探索適應社會市場經(jīng)濟的財政支出管理制度
    面對財政支出體制改革的新形勢廣西梧州市委、市政府和財政部門以高度的責任感和改革精神,在抓好財源建設(shè)的同時,切實轉(zhuǎn)變觀念,不等不看,敢擔風險,勇于創(chuàng)新,抓出實效,把財政支出管理制度改革推上一個新臺階。
    1.試編部門預算。梧州市根據(jù)全國人大和財政部有關(guān)編制部門預算的文件,在廣西地、市基本還沒有推開的情況下,從2001年開始,在市直部分單位大膽探索編制部門預算。主要從三方面組織實施,一是細化預算科目,不管誰要錢,要多少錢,都要編制預算,凡是沒有列入預算的項目,年度中間不予辦理追加,嚴格按《預算法》辦事。二是做好公共資源統(tǒng)計工作,對各類國有資產(chǎn)進行清查、登記。對各項國有資本金及債權(quán)、債務進行核對、查實、做到摸清家底,心中有數(shù),為編制和細化預算奠定基礎(chǔ)。三是對編制部門預算單位的收支情況進行全面清理,區(qū)別不同情況,制定切合實際酌定員定額標準。這是編制綜合預算、零基預算的基礎(chǔ)和依據(jù)。從實施半年看,既提高預算編制的透明度,防止腐敗發(fā)生,又加強人大對預算的監(jiān)督,提高政府調(diào)控能力。還解決部門之間苦樂不均問題等。
    2、大力調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。為優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)進一步規(guī)范財政資金供給范圍。解決財政供養(yǎng)人口和對事業(yè)單位包攬過多、負擔過重的問題。梧州市委市政府明確提出“三不”原則。即不推、不包、不攬。一是加快事業(yè)單位改革步伐。根據(jù)事業(yè)單位的不同情況,分別采取三種辦法。對經(jīng)營性的事業(yè)單位實行推向市場,財政逐步停止供養(yǎng)資金;對具有經(jīng)營性、公益性雙重性質(zhì)的事業(yè)單位,考慮其收入條件和能力,適當核減其補貼;對靠財政撥款的事業(yè)單位,如學校等,其經(jīng)費保證。二是財政逐步退出經(jīng)營性、競爭性投資領(lǐng)域。除了基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、事關(guān)全市經(jīng)濟社會發(fā)展的支出外。對生產(chǎn)性領(lǐng)域的投資格由企業(yè)進行,財政不再對企業(yè)進行直接投資。集中財力,保證政府機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)和干部職工工資的發(fā)放,保證教育、科技、扶貧等重點公益事業(yè)支出的需要。三是加大對建立社會保障體系的支持力度。一方面,通過多渠道籌集社會保障資金,加大社會保障支出占財政支出的比重,制定與經(jīng)濟發(fā)展水平及各方面承受能力相適應的社會保障標準,嚴格管好用好社會保障資金。另一方面堅決確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金和城鎮(zhèn)居民最低生活費的及時足額發(fā)放,維護社會穩(wěn)定。此外,還要建立和完善職工失業(yè)和養(yǎng)

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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