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公共財(cái)政的法治基礎(chǔ)的試論
公共財(cái)政的法治基礎(chǔ)的試論 隨著西來公共財(cái)政理論逐漸為人們所接受,公共財(cái)政已經(jīng)與活生生的現(xiàn)實(shí)生活相結(jié)合,從單純的理論概念邁入了我國財(cái)政制度建設(shè)的實(shí)踐中,并被作為我國財(cái)政體制改革的目標(biāo)不斷得到強(qiáng)化。《中共中央關(guān)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》和《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》則旗幟鮮明地把“健全公共財(cái)政體制”、“加快公共財(cái)政體系建設(shè)”作為推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革的重點(diǎn)。
一、法治情境下的公共財(cái)政
西方財(cái)政學(xué)認(rèn)為,財(cái)政之所以有必要存在是因?yàn)橛幸活惪梢詽M足公共需求,但卻無法通過市場機(jī)制自發(fā)供給的公共產(chǎn)品必須由政府這個(gè)公共主體予以提供,因?yàn)檎峁┕伯a(chǎn)品是采取非市場方式的,不具有贏利性,且對(duì)所有的主體一視同仁,平等地提供服務(wù)、平等的收取費(fèi)用,再加之民主代議制度下必須符合建立在個(gè)人利益基礎(chǔ)上的公共利益,接受選民的監(jiān)督,因此這種財(cái)政活動(dòng)具有明顯的公共性,故而稱之為公共財(cái)政。
在我國,經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)于公共財(cái)政已經(jīng)基本達(dá)成了共識(shí),一般認(rèn)為,公共財(cái)政是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的一種財(cái)政類型,它是以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的由政府配置資源的一種方式。首先,公共財(cái)政通過彌補(bǔ)市場失效和滿足社會(huì)公共需要保障了市場的順暢運(yùn)行,為市場機(jī)制有效發(fā)揮資源配置效率創(chuàng)造必要的外部條件,其側(cè)重點(diǎn)在于整個(gè)社會(huì)資源配置效率;其次,公共財(cái)政又是以國家為主體的分配活動(dòng),因而公共財(cái)政既要保障市場資源配置效率的發(fā)揮,又要注重財(cái)政本身掌握的資源配置效率,從而使兩者的耦合達(dá)到優(yōu)化整個(gè)社會(huì)資源配置的目的。
市場經(jīng)濟(jì)是一種法治經(jīng)濟(jì),從這個(gè)意義上說,公共財(cái)政既然是與其相適應(yīng)的一種財(cái)政類型,自然也是法治財(cái)政。在依法治國方略的基本框架下,公共財(cái)政建設(shè)理所當(dāng)然從屬于黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治國的重要組成部分,應(yīng)該納入依法治國的軌道。故而從法治的視野來考察,公共財(cái)政也可以理解為與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府為民眾提供有效公共產(chǎn)品的法治財(cái)政。
二、公共財(cái)政的法治原則
公共財(cái)政作為法治財(cái)政應(yīng)當(dāng)遵循財(cái)政民主原則、財(cái)政法定原則、財(cái)政健全原則、財(cái)政平等原則等財(cái)政法的基本原則。
(一)財(cái)政民主原則
一般情況下,財(cái)政民主原則主要表現(xiàn)為財(cái)政議會(huì)主義,即重大財(cái)政事項(xiàng)必須經(jīng)過議會(huì)審批。如果一國的預(yù)算制度較為完善,能夠覆蓋所有的財(cái)政收入和財(cái)政支出形式,需要經(jīng)過審批的重大財(cái)政事項(xiàng)主要表現(xiàn)為年度財(cái)政預(yù)算。財(cái)政民主原則對(duì)我國財(cái)政活動(dòng)的要求具體表現(xiàn)為,對(duì)財(cái)政稅收方面的基本制度制定法律,重大財(cái)政事項(xiàng)由人民代表大會(huì)審查決定,以及人民對(duì)財(cái)政事項(xiàng)的廣泛監(jiān)督權(quán)等。只有以財(cái)政民主原則作為根本指導(dǎo)原則,才能確立社會(huì)主義公共財(cái)政的正確目標(biāo)模式。偏離了財(cái)政民主,偏離了人民對(duì)財(cái)政的自主權(quán),無論怎樣強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共性、強(qiáng)調(diào)財(cái)政與公共服務(wù)的聯(lián)系,在理論上都很難讓人信服。
(二)財(cái)政法定原則
財(cái)政“法定”,即財(cái)政行為必須滿足合法性要件,必須得到法律的明確許可或立法的專門授權(quán)。正所謂“無法則無行政”,只有在法律允許的范圍內(nèi),政府才享有財(cái)政方面的自由裁量權(quán)。財(cái)政法定原則一般表現(xiàn)為財(cái)政權(quán)力法定、財(cái)政義務(wù)法定、財(cái)政程序法定、財(cái)政責(zé)任法定。據(jù)此,無論是黨的政策,還是政府的政策,都必須在法律的框架下運(yùn)行才具有合法性。因此我國的財(cái)政實(shí)踐必須從政府主導(dǎo)型財(cái)政、政策主導(dǎo)型財(cái)政,轉(zhuǎn)變?yōu)榉芍鲗?dǎo)型財(cái)政,即公共財(cái)政。只有這樣,才能杜絕財(cái)政活動(dòng)中的隨意性,提高財(cái)政機(jī)關(guān)活動(dòng)的遵紀(jì)守法意識(shí),同時(shí)也才能更好的保護(hù)財(cái)政相對(duì)人的權(quán)益,以促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
(三)財(cái)政健全原則
財(cái)政健全原則所關(guān)注的是財(cái)政運(yùn)行的安全和穩(wěn)健。其基本要求是:經(jīng)常性收支必須維持平衡,公債只能用于具有公共性建設(shè)項(xiàng)目,公債應(yīng)當(dāng)遵守實(shí)體法上的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,公債應(yīng)當(dāng)履行程序法上審查監(jiān)督手續(xù)等。財(cái)政健全原則實(shí)際上是一種未雨綢繆的舉措,它通過具體的法律標(biāo)準(zhǔn)和程序,將財(cái)政風(fēng)向控制在可以預(yù)測和接受的范圍內(nèi),對(duì)經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展具有十分重要的意義。
(四)財(cái)政平等原則
財(cái)政平等原則包含著對(duì)正義的價(jià)值追求,在制度上主要體現(xiàn)為一種平等的對(duì)待。它既包括財(cái)政收入方面義務(wù)人的平等犧牲,也包括財(cái)政開支方面權(quán)利人的平等收益,還包括在財(cái)政程序方面的同等條件同等處理,等等。當(dāng)然這種平等是相對(duì)的平等,實(shí)質(zhì)的公平,而不是絕對(duì)的平均或無差別。
三、公共財(cái)政的法治基礎(chǔ)
在當(dāng)代社會(huì)主義中國,法治是民主、自由、平等、人權(quán)、理性、文明、秩序、效益和合法性的完美結(jié)合。據(jù)此意義,社會(huì)主義法治國家或法治社會(huì)的基本標(biāo)志應(yīng)該是:(1)社會(huì)生活的基本方面和主要社會(huì)關(guān)系均應(yīng)納入法律治理的軌道。(2)法律建筑在尊重民主、人權(quán)和潛能,保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)公平、社會(huì)秩序和社會(huì)進(jìn)步的基礎(chǔ)上。(3)建立法律至上的信仰,樹立法律的權(quán)威,以法律約束政府的權(quán)力。(4)公民在法律面前一律平等。(5)認(rèn)真對(duì)待權(quán)力,公民的權(quán)利、自由和利益機(jī)會(huì)非經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦蚝统渥愕睦碛刹皇軇儕Z,一切非法的侵害(不管來自個(gè)人或國家)都能得到公正、合理、及時(shí)的補(bǔ)償。
以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的當(dāng)代中國法治建設(shè),市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制迫切要求建立一種與之相適應(yīng)的公共財(cái)政體制,而這種體制只能在法治的支撐下才能真正的形成,其運(yùn)行應(yīng)當(dāng)有法可依,其實(shí)現(xiàn)必須建立在法尤其是憲法和財(cái)政法良性運(yùn)行的基石之上。這一法治基礎(chǔ)至少應(yīng)當(dāng)包含法律體系的健全和法律得到普遍遵從這兩大方面的基本內(nèi)容。
(一)法律體系的健全
在中國,成文法律是通過立法途徑產(chǎn)生的。而法治,按照最樸素的解釋,一是要有法,二是要有良法,三是要有良好的法的實(shí)行。法治這三要素中,前兩個(gè)都屬于立法的范疇,可見立法問題對(duì)法制和法治而言,具有何等重要的意義。立法是法律運(yùn)行的邏輯起點(diǎn),它對(duì)于法律的運(yùn)行具有基礎(chǔ)性的影響。顯然,公共財(cái)政的有效運(yùn)行離不開一個(gè)健全的法律體系前提,而其最為基本的卻要數(shù)憲法和財(cái)政法。
公共財(cái)政實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府財(cái)政職能的定位,直接引起我國政府經(jīng)濟(jì)行為的變革,若沒有作為國家根本大法的憲法作為基礎(chǔ),只能是無源之水,無本之木。我國現(xiàn)行《憲法》中大多是有關(guān)財(cái)政立法依據(jù)的原則規(guī)定,此外,對(duì)具體財(cái)政稅收事項(xiàng)只作了一些零星的規(guī)定。盡管這些規(guī)定對(duì)公共財(cái)政建設(shè)具有最為重要的指導(dǎo)意義,但與財(cái)政立憲的期望還相去甚遠(yuǎn),迫切需要完善。
憲法的有關(guān)規(guī)定畢竟更多是原則性的、宣示性的,公共財(cái)政只能更多地寄希望于財(cái)政法。財(cái)政法則無疑是支撐公共財(cái)政制度的基本骨架,理論上包括財(cái)政基本法、財(cái)政平衡法、財(cái)政預(yù)算法、財(cái)政支出法、財(cái)政收入法、財(cái)政監(jiān)督法等六個(gè)方面,這與公共財(cái)政的基本內(nèi)容是相一致的。從一定意義上說,財(cái)政法亦可以理解為法律化的公共財(cái)政。財(cái)政法的完善抑或健全應(yīng)當(dāng)涵蓋公共財(cái)政的收入、支出和管理的全部內(nèi)容,嚴(yán)格貫徹法定原則、法律保留原則和議會(huì)保留原則,摒棄現(xiàn)實(shí)生活中過多過濫的低層次的規(guī)章和規(guī)范性文件,充實(shí)立法數(shù)量,提升立法質(zhì)量,為法律的實(shí)施奠定良好的制度基礎(chǔ),從而使公共財(cái)政的有效運(yùn)行真正有法可依。
需要明確的是,財(cái)稅法制度的運(yùn)行,同私法制度的調(diào)整存在著交互影響。財(cái)稅法作為高級(jí)法,其調(diào)整是以私法的調(diào)整為基礎(chǔ)的。當(dāng)然財(cái)政法制度的運(yùn)行也同樣與其它法律制度有著密切的關(guān)聯(lián),因而對(duì)于公共財(cái)政而言,對(duì)于法律的需求是健全的、完整意義上的法律體系,即法律體系的全部而不是部分。
(二)法律得到普遍遵從
真正意義上的法治應(yīng)當(dāng)是良法之治,而與之相伴隨的是法的良性運(yùn)行。法律得到遵守是法治社會(huì)一個(gè)必不可少的普遍原則。不僅普通社會(huì)成員要遵守法律,國家機(jī)關(guān)及其工作人員更應(yīng)以身垂范�，F(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事,接受法律的約束。政府官員所為必須與公布的法律相一致,這是因?yàn)楣珯?quán)力的行使往往會(huì)對(duì)公民、法人或社會(huì)組織的權(quán)利產(chǎn)生重大的影響,如果政府官員隨意行使法律并未規(guī)定的權(quán)力,人們的消極自由及排除非正當(dāng)權(quán)利的干涉的自由就不能得到保護(hù)。
對(duì)于公共財(cái)政而言,法律得到普遍遵從在內(nèi)容上主要表現(xiàn)為,財(cái)政法律的自覺遵守、依法行政的貫徹落實(shí)、財(cái)政法律的正確適用、有效的財(cái)政法律監(jiān)督,等等。而我國的財(cái)政法治建設(shè)在這些方面顯得十分脆弱,財(cái)政法律意識(shí)的淡薄、財(cái)政行政權(quán)力的膨脹與肆虐、財(cái)政司法的缺失、法律監(jiān)督的虛化等,都極大的削弱了財(cái)政民主原則、財(cái)政法定原則、財(cái)政健全原則、財(cái)政平等原則等財(cái)政法的基本原則的實(shí)效,進(jìn)而嚴(yán)重影響了財(cái)政法律乃至整個(gè)法律體系的有效運(yùn)行,甚至成為財(cái)政危機(jī)潛滋暗長的法律因素。
顯然,我國公共財(cái)政的法治基礎(chǔ)依然十分薄弱,而力圖“健全公共財(cái)政體制”、“加快公共財(cái)政體系建設(shè)”,就應(yīng)當(dāng)從立法、守法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等多方面不斷的補(bǔ)實(shí)其所需要的法治基礎(chǔ),營建一個(gè)良好的法治環(huán)境。這恰恰是我們研究視野所應(yīng)當(dāng)格外關(guān)注的。
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