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:理論中國(guó)實(shí)證研究
:理論中國(guó)實(shí)證研究 一、財(cái)政穩(wěn)定對(duì)發(fā)展中國(guó)家金融自由化改革的重要性分析
(一)財(cái)政穩(wěn)定與利率自由化
麥金農(nóng)(1997)指出,金融自由化改革實(shí)踐受挫并不是金融自由化理論及其政策問(wèn)題,而是一個(gè)排序問(wèn)題,尤其是在未能夠?qū)崿F(xiàn)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之前引入金融自由化。由于信息不對(duì)稱(chēng)普遍存在于信貸市場(chǎng)之中,而資金稀缺又是發(fā)展中國(guó)家最為根本的特征,因此,信貸配給在發(fā)展中國(guó)家是最為常見(jiàn)的現(xiàn)象。如果在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定之際實(shí)行利率自由化,高的通貨膨脹率將會(huì)使得事后方可以實(shí)現(xiàn)的存貸款實(shí)際利率變得愈發(fā)難以確定。在事后實(shí)際利率不確定的情況下,銀行為了吸收存款,必將提高名義存款利率。而存款利率的提高將會(huì)誘發(fā)銀行從事較高風(fēng)險(xiǎn)的投資,從而加劇了銀行自身的道德風(fēng)險(xiǎn),銀行道德風(fēng)險(xiǎn)的加劇反過(guò)來(lái)則會(huì)誘發(fā)存款人的逆向選擇行為,兩者相互作用,最終將導(dǎo)致銀行的名義存款利率的嚴(yán)重偏高、存款供給減少和銀行信用危機(jī)。從銀行自身來(lái)說(shuō),由于高的通貨膨脹率導(dǎo)致貸款事后實(shí)際利率的不確定性以及嚴(yán)重偏高的名義存款利率,為使其貸款事后方可實(shí)現(xiàn)的實(shí)際收益不至于下降,銀行必將提高名義貸款利率。而名義貸款利率的提高不僅會(huì)導(dǎo)致申請(qǐng)貸款者平均質(zhì)量的下降和逆向選擇行為的加劇;同時(shí)也會(huì)誘發(fā)和加劇借款人的道德風(fēng)險(xiǎn)以及借款人拖欠與破產(chǎn)可能性的提高。由此可見(jiàn),在一個(gè)存在信息不對(duì)稱(chēng)和代理成本的信貸市場(chǎng)中,伴隨通貨膨脹和貸款利率的提高,銀行的代理成本將上升,實(shí)際收益將可能下降,逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)將加劇,最終將會(huì)導(dǎo)致銀企債務(wù)危機(jī)、銀行恐慌與金融危機(jī)。
正是由于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定與違約風(fēng)險(xiǎn)之間存在正相關(guān),故而對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言,內(nèi)部?jī)r(jià)格水平的穩(wěn)定是獲得金融實(shí)際利率高增長(zhǎng)而又不至于引起嚴(yán)重金融恐慌和崩潰等過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)必要條件(麥金農(nóng),1997)。此外,利率自由化改革將會(huì)加劇發(fā)展中國(guó)家金融同業(yè)之間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)和非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng),使得金融部門(mén)的贏(yíng)利空間縮小和競(jìng)爭(zhēng)成本上升,由此會(huì)引發(fā)銀行部門(mén)的不良資產(chǎn)的比例和信貸市場(chǎng)上的道德風(fēng)險(xiǎn)加劇,再加之金融監(jiān)管改革滯后或放松和政府隱性存款保險(xiǎn)的存在,從而使得發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)嚴(yán)重的銀行過(guò)度放貸和企業(yè)過(guò)度借款的現(xiàn)象,加劇了發(fā)展中國(guó)家的金融脆弱性,誘發(fā)了銀行危機(jī)(McKinnon &Pill ,1996、1998)。
(二)財(cái)政穩(wěn)定與資本項(xiàng)目的開(kāi)放
麥金農(nóng)(1997)指出,在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)不定情況下,發(fā)展中國(guó)家必須實(shí)行有效的匯率管理和國(guó)際資本流動(dòng)的限制,以確保政府增加稅收、維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。如果政府在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的情形下放開(kāi)資本項(xiàng)目控制,必然將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的資本外逃現(xiàn)象和貨幣替代問(wèn)題,使得通貨膨脹稅的稅基縮減和通貨膨脹率的相應(yīng)提高,從而導(dǎo)致貨幣危機(jī)的爆發(fā),故而主張資本項(xiàng)目開(kāi)放是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的最后一步。
貨幣危機(jī)理論認(rèn)為,在固定匯率制下,當(dāng)一國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定時(shí),資本項(xiàng)目的開(kāi)放將會(huì)使其貨幣受到國(guó)際游資的攻擊,引發(fā)貨幣危機(jī)。貨幣危機(jī)理論的第一代模型(Krugman ,1979)認(rèn)為,由于發(fā)生危機(jī)國(guó)家政府所奉行的赤字或?qū)捤韶泿耪呤沟眯刨J規(guī)模以一定的速度擴(kuò)張,故而導(dǎo)致經(jīng)常項(xiàng)目的赤字,由此而引發(fā)政府國(guó)際儲(chǔ)備的流失,當(dāng)國(guó)際儲(chǔ)備減少到某一個(gè)最低水平時(shí),投機(jī)者必將對(duì)其貨幣發(fā)生攻擊,從而造成其匯率體系的崩潰。因此,貨幣危機(jī)產(chǎn)生的根本原因是固定匯率政策和赤字融資政策之間內(nèi)在的不一致性,而流動(dòng)性困難、集體行動(dòng)、羊群行為以及道德風(fēng)險(xiǎn)等諸多問(wèn)題在金融市場(chǎng)中的存在,則會(huì)進(jìn)一步加劇和惡化貨幣危機(jī)。
貨幣危機(jī)理論是從國(guó)際資本流動(dòng)角度揭示了金融自由化改革中貨幣危機(jī)的成因,而貨幣替代理論則從資產(chǎn)替代角度揭示了在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的情況下,資本項(xiàng)目的開(kāi)放則會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的貨幣替代現(xiàn)象,同樣也會(huì)引發(fā)貨幣危機(jī)。貨幣替代是指在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)和貨幣可兌換條件下,由于本幣貶值使本國(guó)居民對(duì)本幣失去信心,從而產(chǎn)生本幣的貨幣職能部分或全部被外國(guó)貨幣所替代的現(xiàn)象。拉丁美洲、前蘇聯(lián)以及東歐等在其金融自由化歷程都發(fā)生過(guò)不同程度的貨幣替代現(xiàn)象,尤其以拉丁美洲國(guó)家的" 美元化"現(xiàn)象最為典型。貨幣替代不僅使得這些國(guó)家的匯率出現(xiàn)頻繁的波動(dòng)和通貨膨脹現(xiàn)象的加劇,同時(shí)也嚴(yán)重地削弱了這些國(guó)家貨幣政策的實(shí)施效果。首先,由于貨幣實(shí)際收益率等于名義利率減通貨膨脹率,故而匯率水平高低則取決于兩國(guó)的貨幣供給、名義利率差異和通貨膨脹率差異。若兩國(guó)貨幣的名義利率不變,那么兩國(guó)通貨膨脹率的差異將決定匯率水平的變化,故而可以將兩國(guó)通貨膨脹率差異視為匯率的預(yù)期變化,因此,財(cái)政不穩(wěn)定和高的通貨膨脹率所引發(fā)的嚴(yán)重的貨幣替代則會(huì)加劇匯率不穩(wěn)定。其次,貨幣替代將使一國(guó)貨幣量變得難以估計(jì),進(jìn)而影響貨幣政策的效果。如果中央銀行試圖通過(guò)實(shí)施擴(kuò)張性貨幣政策和財(cái)政政策刺激國(guó)內(nèi)的投資與消費(fèi)需求,經(jīng)濟(jì)主體的預(yù)期通脹率將會(huì)上升,故而會(huì)立即將部分增加的貨幣余額轉(zhuǎn)換為幣值穩(wěn)定的外幣,貨幣替代必將削弱貨幣政策和財(cái)政政策的效力。第三,在通貨膨脹期間,由于外幣資產(chǎn)的存在提供了一種高效廉價(jià)的逃稅方法,貨幣替代的存在將會(huì)降低國(guó)內(nèi)居民本幣的需求量,使得通貨膨脹稅的稅基減少。若要彌補(bǔ)因貨幣替代所導(dǎo)致通脹稅收入的損失,唯一的辦法就是提高通貨膨脹率。由此可知,兩者博弈的最終結(jié)果是貨幣替代進(jìn)一步加劇了一國(guó)通貨膨脹率水平及其發(fā)生的頻率。
二、中國(guó)財(cái)政現(xiàn)狀及其穩(wěn)定性狀況分析
(一)中國(guó)的財(cái)政現(xiàn)狀
中國(guó)的稅收制度歷經(jīng)了多次重要變革,總的來(lái)看,自1994年之后,中國(guó)財(cái)政狀況有所好轉(zhuǎn),徹底遏制了1994年以前財(cái)政收入占GDP 的比重持續(xù)下跌的不利局面,基本實(shí)現(xiàn)了"兩個(gè)比重"同時(shí)提高的1994年稅制改革目標(biāo),國(guó)家財(cái)政收入占GDP 的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重分別由1993年的12.56%和22.0%回升到1999年13.97%和51.1%(見(jiàn)表1和表2)。但自 1994以來(lái),中國(guó)財(cái)政支出始終保持著較高的增長(zhǎng)速度,故而財(cái)政支出占GDP 的比重也同樣保持上升的態(tài)勢(shì)(見(jiàn)表1),結(jié)果導(dǎo)致了財(cái)政赤字逐年擴(kuò)大,尤其是近幾年,速度之快是改革以來(lái)從所未有的。在1978~1999年期間,財(cái)政赤字的年均增速為299.22億元/年;而在1994~1999年期間,財(cái)政赤字的年均增速822.31億元/年,為1978~1999年的年均增速的 2.75倍。為了考察中國(guó)財(cái)政赤字快速增加的源頭以及中國(guó)財(cái)政增長(zhǎng)的原因,筆者在此將財(cái)政赤字在中央財(cái)政和地方財(cái)政之間進(jìn)行了分解,同時(shí)考察了財(cái)政債務(wù)收入分別占財(cái)政收入和GDP 的比重。
第一,在1994年之后,中國(guó)政府財(cái)政收入占GDP 的比重止跌回升。從表面上看,這似乎是1994分稅制改革的結(jié)果,但在財(cái)政收入占GDP 的比重回升的背后卻是財(cái)政債務(wù)收入和國(guó)內(nèi)債務(wù)收入的急劇攀高(見(jiàn)圖1)�？梢�(jiàn),政府財(cái)政收入占GDP 的比重在1994年之后回升主要的支撐是財(cái)政的債務(wù)收入增加和非稅收收入的增加。據(jù)統(tǒng)計(jì),在1978年,財(cái)政收入占GDP 的比重、財(cái)政債務(wù)收入占財(cái)政收入的比重和國(guó)內(nèi)債務(wù)占財(cái)政收入的比重分別為24.18%、10.35%和4.14%;1994年三者分別為11.16%、 22.52%和19.71%,1999年三者分別是13.97%、32.46%和32.35%(注:由于中國(guó)當(dāng)前的財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)中不包括財(cái)政的債務(wù)收入,因此中國(guó)的財(cái)政債務(wù)收入占財(cái)政收入的比重以及國(guó)內(nèi)債務(wù)占財(cái)政收入的比重要比國(guó)際同類(lèi)比重高。)。
資料來(lái)源:歷年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》,下文表格中未注明資料出處的皆來(lái)自于歷年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。
第二,中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重在1994年之后出現(xiàn)了明顯的好轉(zhuǎn),始終在50%左右,徹底改變了1994年以前那種中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入的比重嚴(yán)重偏低、中央財(cái)力不足的不利局面,中央財(cái)政的宏觀(guān)調(diào)控職能得以加強(qiáng)。但中央財(cái)力狀況好轉(zhuǎn)主要由財(cái)政債務(wù)收入的增加支撐,而不是稅收收入增加的結(jié)果(注:雖然中國(guó)當(dāng)前財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)中不包括財(cái)政的債務(wù)收入,但財(cái)政的債務(wù)收入使得中央財(cái)政支出有了重要而可靠的來(lái)源,故而使其收支狀況得以改善。)。因?yàn)橹袊?guó)地方政府至今尚沒(méi)有地方政府債券的發(fā)行權(quán),故而國(guó)債收入自然而然就構(gòu)成中央財(cái)政收入,并成為其財(cái)政支出的重要來(lái)源。這在一定程度上也揭示了中國(guó)金融機(jī)構(gòu)為什么會(huì)出現(xiàn)日漸擴(kuò)大的、正的存貸差以及中國(guó)近年來(lái)的貨幣政策效果不理想的原因所在。由于國(guó)債實(shí)際利率一般都高于同期的銀行存款的實(shí)際利率,并且具有一定的流動(dòng)性和低風(fēng)險(xiǎn)性,在當(dāng)前國(guó)企效益普遍不理想而銀行貸款責(zé)任約束機(jī)制加強(qiáng)的前情形下,銀行部門(mén)理所當(dāng)然地成為國(guó)債主要持有者之一,故而在銀行存貸差加大的背后,則是銀行部門(mén)的有價(jià)證券資產(chǎn)的增加。據(jù)統(tǒng)計(jì),1995 年,金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)債券余額為3064.2億元,到了1999年,金融機(jī)構(gòu)有價(jià)證券和投資的余額為12505.8億元,為1995年的4.08倍�？梢�(jiàn),中國(guó)的貨幣政策與財(cái)政政策應(yīng)該如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題應(yīng)該引起有關(guān)政府部門(mén)的高度重視。筆者一直認(rèn)為,赤字財(cái)政政策就如同運(yùn)動(dòng)員所服用的"興奮劑",拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成效固然顯著,但只能是一種權(quán)宜之計(jì),否則,財(cái)政赤字貨幣化和"滯漲"現(xiàn)象的發(fā)生必將是難以避免。
第三,在1994年之后,中央財(cái)政不僅有效地遏制了逆差,而且順差逐年擴(kuò)大,由1994年1152.07億元增加到1999年的1696.88億元。但是地方財(cái)政卻在1994年之后赤字驟然上升且逐年攀高,由1994年的-1726.59億元增加到1999年的-3440.47億元,中國(guó)財(cái)政赤字也在最近幾年快速增長(zhǎng)。可見(jiàn),中國(guó)財(cái)政赤字的主要源頭是地方財(cái)政而非中央財(cái)政。之所以如此,一方面是由于中央政府擁有債券發(fā)行權(quán)而地方?jīng)]有,另一方面則是由于中央與地方之間的財(cái)政收入與財(cái)政支出存在嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng)性。中央財(cái)政收入1994年以來(lái)所占的比重始終在50%左右,而中央財(cái)政支出所占的比重自1978年改革以來(lái)卻逐年下降,1994年以來(lái)一直徘徊在30%左右;與此同時(shí),地方財(cái)政收入的比重1994年以來(lái)已經(jīng)降至50%左右,但是地方財(cái)政支出的比重卻是逐年上升,1994以來(lái)一直徘徊在 70%左右,這種顯著的不對(duì)稱(chēng)已經(jīng)使得許多地方政府財(cái)政尤其是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政處境極度困難,出現(xiàn)嚴(yán)重赤字也就在所難免。
(二)中國(guó)財(cái)政穩(wěn)定性分析
財(cái)政穩(wěn)定這一概念包含3重含義:(1)政府如果能夠長(zhǎng)期保持財(cái)政收支平衡,則政府財(cái)政處于穩(wěn)定狀態(tài);(2)盡管在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡,但政府卻能通過(guò)發(fā)行國(guó)債為赤字財(cái)政融資,則政府財(cái)政依然可以說(shuō)處于穩(wěn)定狀態(tài);(3)如果在經(jīng)濟(jì)中存在一種機(jī)制,當(dāng)財(cái)政脫離穩(wěn)定狀態(tài)之后,經(jīng)濟(jì)變量之間的相互作用可以是財(cái)政狀況恢復(fù)或趨于穩(wěn)定狀態(tài),則政府的財(cái)政狀況也可以說(shuō)是穩(wěn)定的(余永定,2000)�？梢�(jiàn),財(cái)政穩(wěn)定的核心內(nèi)涵就是在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)政府不需要通過(guò)貨幣的財(cái)政發(fā)行而能夠保持財(cái)政收支平衡。
首先,中國(guó)財(cái)政總體狀況不容樂(lè)觀(guān),盡管1994年之后中國(guó)的財(cái)政收入占GDP 的比重有所上升,但是,中國(guó)的財(cái)政赤字狀況明顯惡化。財(cái)政赤字增長(zhǎng)過(guò)快的原因主要是地方財(cái)政收支狀況惡化所致,這說(shuō)明中國(guó)當(dāng)前的分稅制的財(cái)政制度與現(xiàn)行的 5級(jí)政府的行政制度之間存在內(nèi)在的不協(xié)調(diào),突出地表現(xiàn)為各級(jí)政府的事權(quán)與其財(cái)權(quán)存在顯著的不對(duì)稱(chēng)性。其次,中國(guó)政府的行政支出費(fèi)用 :理論中國(guó)實(shí)證研究一直占有較大的比重,尤其是近幾年在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、節(jié)儉開(kāi)支的改革力度加大的情形下,政府的行政支出費(fèi)用卻一直在12.50%徘徊,始終處于中國(guó)改革以來(lái)的最高水平,這表明中國(guó)政府近年來(lái)的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的成功。第三,從債務(wù)依存度來(lái)看,在1994年分稅制改革以前,中國(guó)財(cái)政的債務(wù)依存度一直都比較低,從沒(méi)有超過(guò) 20%,并且大部分年度的債務(wù)依存度都在15%以下。而1994年分稅制改革之后,債務(wù)依存度不僅沒(méi)有降低,反而快速上升,近兩年已經(jīng)達(dá)到30%左右,這一方面表明中國(guó)的分稅制改革并沒(méi)有提高稅收對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率,分稅制改革是否成功現(xiàn)在還不能予以肯定;另一方面也表明赤字財(cái)政政策已經(jīng)成為中國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策的主導(dǎo)。如果債務(wù)依存度過(guò)高,最不利的影響則是可能誘發(fā)利息率的提高,從而抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如果政府不想提高債務(wù)依存度,同時(shí)還寄希望利用擴(kuò)張性財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì),那么,政府只能降低國(guó)債的發(fā)行利率和提高平均稅率,而平均稅率的提高則會(huì)抑制企業(yè)與居民的消費(fèi)需求和投資需求,從而抵消了擴(kuò)張性財(cái)政政策的政策效果。由此可見(jiàn),債務(wù)依存度的提高,則會(huì)迫使政府為增加自主性支出而過(guò)度舉債。第四,再?gòu)膬攤蕘?lái)看,中國(guó)的償債率自1994年以來(lái),同樣也是居高不下,近兩年已經(jīng)超過(guò)了30%.償債率升高則意味著在既定財(cái)政支出條件下國(guó)家的自主性支出減少,如果政府要增加自主性支出,在既定的稅制條件下,舉債可能是其最佳的選擇。這也就是說(shuō),償債率越高,政府增加發(fā)行國(guó)債的壓力也就越大,財(cái)政赤字狀況也將會(huì)更加惡化,最終可能將導(dǎo)致財(cái)政赤字貨幣發(fā)行。據(jù)中國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)的2002年的財(cái)政預(yù)算報(bào)告,2002年中國(guó)預(yù)算赤字將高達(dá)3098億元,相比2001年的 2598億元將增長(zhǎng)19.24%,超過(guò)GDP 的3%,是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放后第一次逾越國(guó)際公認(rèn)的赤字警戒線(xiàn)。
注:債務(wù)依存度是財(cái)政債務(wù)收入占財(cái)政支出的百分比;負(fù)債率是財(cái)政債務(wù)收入占財(cái)政收入的百分比;償債率是財(cái)政債務(wù)的還本付息支出占財(cái)政支出的百分比(注:通常情況下,依賴(lài)度是指在一國(guó)的中央財(cái)政預(yù)算中,國(guó)債收入占財(cái)政支出的比重;償債率是指在財(cái)政收入中用于支付國(guó)債利息支出占財(cái)政支出的比重。由于中國(guó)財(cái)政債務(wù)收入不僅來(lái)自國(guó)債收入,同時(shí)還包括向金融機(jī)構(gòu)的借款,因此,本文中債務(wù)收入不僅僅包括國(guó)債收入,還包括其他形式的債務(wù)收入。)。
盡管中國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度有所上升(注:據(jù)統(tǒng)計(jì),中國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度,1998年為14.2%,1999年為15.9%,2000年為17%,2001年增加到22.2%.),但是目前中國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重只有16%,低于發(fā)展中國(guó)家25%左右的平均水平,更低于發(fā)達(dá)國(guó)家40%左右的平均水平。同時(shí),中國(guó)財(cái)政尚存在著一定程度上的不穩(wěn)定,尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)緊縮的形勢(shì)下,中國(guó)政府面臨著巨大的增加舉債的壓力,中國(guó)財(cái)政赤字存在著進(jìn)一步惡化的態(tài)勢(shì)。值得注意的是,在1998~2001年期間,中國(guó)財(cái)政支出增長(zhǎng)率平均為20%左右,但是在這一期間中國(guó)GDP 的增長(zhǎng)一直是一位數(shù)。以20%左右的財(cái)政支出增長(zhǎng)率和超過(guò)高速增長(zhǎng)的財(cái)政赤字來(lái)支持7%左右的總需求增長(zhǎng)率,這是否是一種可持續(xù)的增長(zhǎng)方式?值得人們深思!如果再考慮到政府需承擔(dān)的銀行國(guó)有不良資產(chǎn)、社保資金等隱性負(fù)債,中國(guó)的財(cái)政狀況不容樂(lè)觀(guān)。可見(jiàn),實(shí)現(xiàn)財(cái)政穩(wěn)定是金融市場(chǎng)化改革首先必須解決的一個(gè)重大課題。
三、中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政條件下的金融穩(wěn)定性分析
(一)中國(guó)財(cái)政赤字與貨幣供給的相關(guān)性分析
自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái),盡管中國(guó)的GNP 始終保持著較高的增長(zhǎng)率,但是國(guó)家財(cái)政收入占GNP 的比重卻呈現(xiàn)出逐年下降的態(tài)勢(shì),并且除個(gè)別年份之外,絕大多數(shù)年份都存在不同程度上的財(cái)政赤字,財(cái)政赤字呈逐年擴(kuò)大之態(tài)勢(shì)(見(jiàn)圖2)。據(jù)統(tǒng)計(jì),國(guó)家財(cái)政收入占GNP的比重已由1978年的31.24%降至1999年的13.97%;而財(cái)政赤字卻由1978年的-356.35億元快速增至1999年的- 1743.59億元。
前文已經(jīng)指出,發(fā)展中國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的一個(gè)重要原因財(cái)政赤字的貨幣化,在中國(guó)是否也存在財(cái)政赤字貨幣化?是否會(huì)引發(fā)通貨膨脹?為此,我們?cè)诖艘载泿殴┙o量()作為因變量,以財(cái)政赤字(DF)作為自變量,對(duì)1978~1999年期間的財(cái)政赤字(DF)與貨幣供給量()之間的相關(guān)性進(jìn)行線(xiàn)性回歸檢驗(yàn),結(jié)果如方程1和圖3所示:
由方程1和圖3可知,中國(guó)貨幣供給量()與財(cái)政赤字存在顯著的線(xiàn)性相關(guān),這意味著財(cái)政赤字每增加1億元,中國(guó)貨幣供給量就會(huì)相應(yīng)地增加30.95億元,可見(jiàn),中國(guó)存在較為嚴(yán)重的財(cái)政赤字貨幣化問(wèn)題。但是,中國(guó)在財(cái)政赤字和貨幣供給量"雙增"的情況下,中國(guó)的零售物價(jià)指數(shù)并沒(méi)有隨之出現(xiàn)上漲的趨勢(shì),反而呈現(xiàn)出下滑的態(tài)勢(shì)(見(jiàn)圖2),中國(guó)的物價(jià)水平與財(cái)政赤字、貨幣供給量()之間并沒(méi)有出現(xiàn)理論上那種相關(guān)性,麥金農(nóng)(1997)將中國(guó)在財(cái)政下降的同時(shí)保持價(jià)格水平穩(wěn)定的現(xiàn)象稱(chēng)為"中國(guó)之謎".麥金農(nóng)(1997)認(rèn)為,中國(guó)之所以能夠做到在財(cái)政下降的同時(shí)保持價(jià)格水平穩(wěn)定,最重要的是擁有可以控制的國(guó)家銀行體系,中國(guó)政府通過(guò)國(guó)家銀行體系向非銀行公眾借入公開(kāi)的或隱蔽的債務(wù)彌補(bǔ)財(cái)政赤字,實(shí)現(xiàn)了非通脹融資。但是"中國(guó)政府不可能無(wú)限期地依賴(lài)于如此嚴(yán)重的借款,因?yàn)榫用褚呀?jīng)不再是'低貨幣化的'了,并且中國(guó)的/GNP也不可能會(huì)升到無(wú)限高"."當(dāng)居民流動(dòng)資產(chǎn)與收入的比例過(guò)了高峰,甚至在這之前,如果國(guó)有部門(mén)繼續(xù)借入,就可能發(fā)生金融危機(jī)"."解決的辦法在經(jīng)濟(jì)上是很明顯的,……,中央政府必須很快建立一個(gè)能夠直接對(duì)所有工業(yè)——中央的、地方的和私人的——以及農(nóng)業(yè)部門(mén)征稅的內(nèi)部稅收機(jī)構(gòu)"(麥金農(nóng),1997)。
由此可見(jiàn),在財(cái)政收入占GNP 的比重逐年遞減而財(cái)政赤字又逐年高速攀升之際,實(shí)行以利率市場(chǎng)化為突破口的金融市場(chǎng)化必將會(huì)使得潛在的通貨膨脹危機(jī)顯現(xiàn)化,其產(chǎn)生的不利影響我們從阿根廷、墨西哥、智利等國(guó)家金融自由化實(shí)踐就可略知一二。中國(guó)若在如此財(cái)政背景之下進(jìn)行以利率市場(chǎng)化為突破口的金融市場(chǎng)化改革,高通脹率、高利率、日益擴(kuò)大的財(cái)政赤字、日趨沉重的政府債務(wù)利息負(fù)擔(dān)以及政府向銀行體系強(qiáng)制融資等問(wèn)題也就難免。因此,當(dāng)前必須要解決的首要問(wèn)題就是如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支均衡,否則,以利率市場(chǎng)化為突破口的金融市場(chǎng)化改革只會(huì)讓我們付出更為慘重的代價(jià)。
(二)中國(guó)資本外逃與貨幣替代狀況
伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)和中國(guó)居民收入的快速增長(zhǎng),居民和企業(yè)的外幣需求以及外幣資產(chǎn)的持有量都有不同程度上的增加。盡管中國(guó)目前對(duì)資本項(xiàng)目仍然實(shí)施嚴(yán)格的管制,隔絕了中國(guó)與國(guó)際資本之間的自由流動(dòng),使得中國(guó)可以成功避免亞洲金融危機(jī)對(duì)中國(guó)的直接沖擊。但是不可否認(rèn),中國(guó)尚存在一定程度上的資本外逃和貨幣替代現(xiàn)象。
自1992年,中國(guó)資本國(guó)際化的進(jìn)程明顯加快,流入中國(guó)的國(guó)外資本平均每年以28.9%的速度增長(zhǎng),至1997年底,中國(guó)累計(jì)利用外資3479.4億美元,其中,國(guó)際直接投資2201.8億美元,中國(guó)已經(jīng)成為僅次于美國(guó)的世界第二大吸引外資國(guó)(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所宏觀(guān)課題組,1999)。大量的資本流入,不僅可以彌補(bǔ)中國(guó)國(guó)內(nèi)資本的不足,同時(shí)也帶來(lái)了國(guó)外的先進(jìn)的技術(shù)、知識(shí)、管理和制度,促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在流入中國(guó)的國(guó)際資本不斷增加的同時(shí),中國(guó)資本外逃現(xiàn)象也比較嚴(yán)重,據(jù)估計(jì),在1992~1996年期間,中國(guó)資本外逃規(guī)模為875.3億美元,平均每年為175億美元(李揚(yáng),1998);在1994~1998年期間,中國(guó)資本外逃規(guī)模為1966億美元,平均每年為393億美元(俞喬,1999)。在中國(guó)的"外資內(nèi)流"和"內(nèi)資外流"這一似乎矛盾的現(xiàn)象之背后,則是中國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在缺陷的外在表現(xiàn)。"內(nèi)資外流"的一部分原因是有貶值預(yù)期和投資信心動(dòng)搖所致。自1995年之后,中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始處于周期性下滑階段,1997年之后,通貨緊縮趨勢(shì)加劇,財(cái)政赤字?jǐn)U大,宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性增強(qiáng),從而動(dòng)搖了投資者的信心,影響了其預(yù)期;另一方面,東南亞金融危機(jī)之后,受沖擊的國(guó)家的匯率開(kāi)始大幅度貶值,而中國(guó)政府對(duì)外承諾人民幣不貶值,人民幣名義匯率基本保持不變,這反而加重投資者的顧慮,貶值預(yù)期也隨之加重與擴(kuò)散。兩種因素相互作用,最終導(dǎo)致和加速了國(guó)內(nèi)資本通過(guò)各種渠道大量流出。據(jù)宋文兵(1999)測(cè)算,在1997年,中國(guó)資本外逃總額達(dá)到474.41億美元,超過(guò)同期在中國(guó)的直接投資的國(guó)際資本(當(dāng)年為453億美元)。此外,中國(guó)還存在大量的"過(guò)渡性"的資本外逃(宋文兵,1999),這種資本外逃原因是由于內(nèi)外資所享受的政策優(yōu)惠不同所致,通過(guò)"迂回投資"方式以獲得外資投資的各種優(yōu)惠政策。當(dāng)然,也不可否認(rèn),非法收入的資本外逃也是造成中國(guó)"內(nèi)資外流"的一個(gè)重要原因。
此外,中國(guó)還存在一定程度上的貨幣替代現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2001年末,中國(guó)境內(nèi)中資金融機(jī)構(gòu)外匯各項(xiàng)存款余額為1348.8億美元,比上年末增長(zhǎng)5.2%,全年各項(xiàng)存款累計(jì)比上年增加61.2 億美元。企業(yè)外匯存款余額為452.9億美元;其中,企業(yè)活期外匯存款為157.9億美元,比上年增加18.3億美元,同比多增15.4億美元。居民外匯儲(chǔ)蓄存款余額為815.6億美元,比上年末增長(zhǎng)11.8%,全年累計(jì)新增82.4億美元;其中,定期外匯儲(chǔ)蓄存款余額為739.1億美元,占全部居民外匯儲(chǔ)蓄存款余額的比重為90.6%,比上年末增加52.6億美元。盡管F/D指標(biāo)和F/指標(biāo)均顯示中國(guó)的貨幣替代程度整體水平較低(F/D ≤14%,F/≤7%)(王國(guó)松、張鵬,2001),但由此可以看出,人們對(duì)人民幣的幣值穩(wěn)定尚存在一定程度上的顧慮,中國(guó)的貨幣替代不是以狹義貨幣間替代為主,而是以準(zhǔn)貨幣間替代為主,即存款貨幣之間替代。由此可推知,外幣替代本幣的職能,在中國(guó)境內(nèi)主要是貯藏職能的替代而非交易媒介職能替代,這說(shuō)明形成中國(guó)貨幣替代的主要原因還是規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn),也就是說(shuō),匯率風(fēng)險(xiǎn)是中國(guó)外幣資產(chǎn)需求的主要原因。
綜上所述,由于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定可能導(dǎo)致通貨膨脹、本幣的頻繁貶值以及對(duì)本幣的需求下降都將引起資本外逃和貨幣替代的發(fā)生,因此,防止資本外逃和貨幣替代現(xiàn)象產(chǎn)生的一個(gè)重要前提條件就是消除或降低通貨膨脹、維系宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和提高本國(guó)貨幣的實(shí)際收益率,使得公眾對(duì)持有本國(guó)貨幣的信心增強(qiáng)。由此可見(jiàn),中國(guó)應(yīng)當(dāng)采取穩(wěn)健的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策,使通貨膨脹保持在較低的水平上,提高人民幣的實(shí)際收益率和較為穩(wěn)定的真實(shí)匯率,將有助于改善公眾對(duì)人民幣幣值的預(yù)期,以此削弱資本外逃和貨幣替代的動(dòng)力,這對(duì)于防止可能產(chǎn)生的嚴(yán)重的資本外逃和貨幣替代將起到積極的防治作用。
四、實(shí)現(xiàn)中國(guó)財(cái)政穩(wěn)定的對(duì)策與建議
由前文已經(jīng)指出,實(shí)現(xiàn)財(cái)政穩(wěn)定是中國(guó)今后經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步開(kāi)放和金融自由化改革最為重要的前提條件。雖然1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制在理順中央與地方之間、政府與企業(yè)之間的分配關(guān)系、增強(qiáng)中央政府的宏觀(guān)調(diào)控能力等方面取得了一定的成功,但由于當(dāng)時(shí)的改革重點(diǎn)是通過(guò)重新界定中央與地方之間事權(quán)和財(cái)權(quán)的范圍以達(dá)到增強(qiáng)中央政府的宏觀(guān)調(diào)控能力的目標(biāo),未能深入而及時(shí)地界定省(市)級(jí)政府與其以下地方各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán),因而導(dǎo)致現(xiàn)行省(市)級(jí)以下地方各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng),地方財(cái)政出現(xiàn)嚴(yán)重困難。正是由于財(cái)政制度缺陷使得中國(guó)財(cái)政出現(xiàn) :理論中國(guó)實(shí)證研究了嚴(yán)重的不穩(wěn)定因素,因此,必須進(jìn)行制度創(chuàng)新,消除這種集權(quán)政體與分權(quán)經(jīng)濟(jì)體制的矛盾,方可實(shí)現(xiàn)財(cái)政穩(wěn)定。
(一)實(shí)行制度創(chuàng)新,重新界定地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán),實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一
中央政府集中財(cái)權(quán)是實(shí)現(xiàn)分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制最為常用的辦法,符合中央政府自上而下轉(zhuǎn)移支付宏觀(guān)調(diào)控職能的要求。但是,在中國(guó),這種自下而上的集中財(cái)權(quán)模式卻被地方各級(jí)政府廣泛地采用,使得財(cái)政資金層層向上級(jí)政府集中,而與此不對(duì)稱(chēng)的是,基本事權(quán)卻反向移動(dòng),層層向下轉(zhuǎn)移,從而造成地方各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的高度不對(duì)稱(chēng),尤其是縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)政府這種矛盾表現(xiàn)得尤為突出。因?yàn)榘凑帐聶?quán)劃分的原則,地方性公共產(chǎn)品理應(yīng)由相應(yīng)的地方政府提供,同時(shí)現(xiàn)行中國(guó)各級(jí)地方政府還需要承當(dāng)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的" 義務(wù)",使得中國(guó)各級(jí)地方政府在事權(quán)上呈現(xiàn)出高度的剛性,沒(méi)有任何與上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的余地。但是在財(cái)權(quán)方面,由于財(cái)權(quán)集中的層層集中,而地方各級(jí)政府又不具有發(fā)行地方政府債券和地方立法征稅的權(quán)力,現(xiàn)行的分稅制又沒(méi)有確定省(市)級(jí)以下地方各級(jí)政府獨(dú)享的稅基,使得其財(cái)政收入失去穩(wěn)定而可靠的收入來(lái)源,從而出現(xiàn)了無(wú)相應(yīng)財(cái)權(quán)支撐的剛性事權(quán),地方政府財(cái)政出現(xiàn)嚴(yán)重困難必然是不可避免。由此可見(jiàn),要解決目前地方政府的財(cái)政困難這種處境,必須從兩個(gè)方面入手,首先必須按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱(chēng)的原則,重新界定各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán),賦予地方各級(jí)政府相應(yīng)而必要的稅種選擇、稅率調(diào)整、立法收稅以及發(fā)行地方債券的財(cái)權(quán),使得各級(jí)政府的事權(quán)必須有相應(yīng)的穩(wěn)定而可靠的財(cái)權(quán)作支撐;其次,進(jìn)行行政體制改革,減少政府分級(jí)層次。目前中國(guó)政府的5級(jí)層次已經(jīng)造成政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事和政府行政支出逐年攀升的弊端,因此,適當(dāng)?shù)乜s減政府層次,精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu),不僅又有利于分稅分級(jí)財(cái)政管理制度的改革與實(shí)施,使得財(cái)政分級(jí)層次與政府分級(jí)層次相對(duì)應(yīng),同時(shí)也有利于提高政府的運(yùn)作效率和財(cái)政支出的效用。
(二)加速稅制改革,嚴(yán)肅稅收紀(jì)律,提高稅收收入對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率
自1985年之后,中國(guó)稅收收入占總的財(cái)政收入的比重呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì),1985年稅收收入所占的比重為97.43%,1994年降到 80.16%,1999年已經(jīng)降到70.47%;而與此同時(shí),財(cái)政的債務(wù)收入占總的財(cái)政收入的比重卻呈現(xiàn)逐年攀升的態(tài)勢(shì),由1985年的4.29%,上升到1994年的18.38%,再上升到1999年的24.51%(見(jiàn)圖4)。
造成稅收收入所占比重減少的原因較多:一是近年來(lái),中央在保持稅制基本穩(wěn)定的前提下,先后出臺(tái)了減征、停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、降低關(guān)稅稅率、減免農(nóng)業(yè)稅、下調(diào)證券交易印花稅稅率等政策,并且繼續(xù)清理取消了部分不合理、不合法的收費(fèi)和基金項(xiàng)目;二是由于經(jīng)濟(jì)緊縮,企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)效益有所下降;三是稅收?qǐng)?zhí)法人員的執(zhí)法不嚴(yán),"尋租"行為及其自身素質(zhì)低下等原因所導(dǎo)致企業(yè)與個(gè)人的偷稅、逃稅、避稅等現(xiàn)象嚴(yán)重,這一點(diǎn)從中國(guó)實(shí)施的"金稅工程"和"金關(guān)工程"所取得的階段性成績(jī)中可見(jiàn)一斑;四是中國(guó)現(xiàn)行的支付體系不發(fā)達(dá)、公眾偏愛(ài)現(xiàn)金支付以及現(xiàn)金管理制度存在的缺陷等原因?qū)е露愂帐杖胗绕涫撬枚愂杖氲拇罅苛魇�。由此可�?jiàn),要提高稅收收入對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率,一方面要大力提高稅收?qǐng)?zhí)法人員素質(zhì),依法加大稅收征管力度,堅(jiān)決打擊偷稅、漏稅、逃稅和非法避稅等各種違法犯罪行為,擴(kuò)大稅基,同時(shí)加快稅制改革,對(duì)某些已經(jīng)不合時(shí)宜的稅種和收率進(jìn)行重新調(diào)整與修改,擴(kuò)大稅基,重新界定各級(jí)政府所應(yīng)享受的稅種,充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府在稅收征管的積極性和主動(dòng)性,提高稅收征管效率與征管力度,在稅負(fù)的公平與公正的前提下確保稅收收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。
圖4中國(guó)稅收入與財(cái)政債務(wù)收入對(duì)總的財(cái)政收入的貢獻(xiàn)度(注:這里"總的財(cái)政收入"等于現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)上的財(cái)政收入與財(cái)政債務(wù)兩者之和。)
(三)轉(zhuǎn)變觀(guān)念,理性認(rèn)識(shí)積極財(cái)政的擴(kuò)張效應(yīng)
由前文分析可知,中國(guó)的財(cái)政赤字和債務(wù)余額占GDP 的比重尚在安全線(xiàn)以?xún)?nèi),截止到2001年底,中央財(cái)政赤字占GDP 的比重為2.7%,債務(wù)余額占GDP 的比重為16.3%.從上述指標(biāo)來(lái)看,中國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策尚有一定空間。但是,中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)緊縮并非簡(jiǎn)單的需求不足所導(dǎo)致的,而是一種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)和各種有關(guān)居民的收入、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和教育等改革政策在短期內(nèi)同時(shí)出臺(tái)共同作用的結(jié)果,故而那種寄希望于依靠積極的財(cái)政政策解決當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)緊縮問(wèn)題是不可行。首先,在既定的社會(huì)積累資金不變的條件下,政府舉債的增加則意味著社會(huì)公眾可支配的積累資金減少,財(cái)政的"擠出效應(yīng)"是必然的。其次,從資金使用效率來(lái)看,由于道德風(fēng)險(xiǎn)的存在,政府的資金使用效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)公眾的資金使用效率,這已為學(xué)術(shù)界的共識(shí)。第三,中國(guó)已經(jīng)加入WTO ,降低關(guān)稅已經(jīng)成為必然,這意味著中國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度將有所減緩。目前中國(guó)的債務(wù)依存度和財(cái)政赤字率都已經(jīng)達(dá)到一個(gè)比較高的水平,積極的財(cái)政政策不僅將增加政府的還本付息的債務(wù)負(fù)擔(dān),同時(shí)也意味著政府自主性支出的減少。如果政府希望能夠保持原有的自主性支出水平,其最終的結(jié)果正如前分析所指出的那樣,舉債規(guī)模日趨擴(kuò)大、財(cái)政赤字也日趨惡化,財(cái)政赤字貨幣化將會(huì)成為不可避免的事實(shí)。但是,中國(guó)目前理論界和實(shí)踐界都十分推崇的積極財(cái)政政策,這種對(duì)積極財(cái)政政策"情有獨(dú)鐘"的過(guò)度偏好無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上都是立不住腳的,也是十分危險(xiǎn)的。
貨幣化將會(huì)成為不可避免的事實(shí)。但是,中國(guó)目前理論界和實(shí)踐界都十分推崇的積極財(cái)政政策,這種對(duì)積極財(cái)政政策"情有獨(dú)鐘"的過(guò)度偏好無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上都是立不住腳的,也是十分危險(xiǎn)的。
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(12)托馬斯。赫爾曼、凱文·穆?tīng)柖嗫�、約瑟夫·斯蒂格利茨:《金融約束:一個(gè)新的分析框架》,轉(zhuǎn)載于青木昌彥等《政府在東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用——比較制度分析》,中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,1997.(13)王國(guó)松:《中國(guó)的利率管制與利率市場(chǎng)化》,《經(jīng)濟(jì)研究》,2001第6期。
(14)王國(guó)松、張鵬:《貨幣替代理論及中國(guó)貨幣替代問(wèn)題的研究》,《國(guó)際金融研究》,2001年第3期。
(15)余永定:《財(cái)政穩(wěn)定問(wèn)題研究的一個(gè)理論框架》,《世界經(jīng)濟(jì)》,2000第6期。
(16)俞喬:《論我國(guó)匯率政策與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的沖突及協(xié)調(diào)》,《經(jīng)濟(jì)研究》,1999年第7期。
(17)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所宏觀(guān)課題組:《貿(mào)易、資本流動(dòng)與匯率》,《經(jīng)濟(jì)研究》,1999年第9期。
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