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地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)類型和防范
地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)類型和防范 地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的矛盾在財(cái)政領(lǐng)域的集中表現(xiàn),是指由于財(cái)政運(yùn)行所面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、體制環(huán)境、政策環(huán)境和融資環(huán)境變動(dòng),而導(dǎo)致政府無(wú)力提供社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的最基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù),以及對(duì)法律所規(guī)定的政府支付責(zé)任的大規(guī)模違約(如政府債務(wù)違約、拖欠公務(wù)人員工資及養(yǎng)老金、失業(yè)補(bǔ)貼等等)的可能性。
正確認(rèn)識(shí)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)首先了解風(fēng)險(xiǎn)的種類,辨別不同類型財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方社會(huì)帶來(lái)隱患的大小,從而便于采取相應(yīng)措施進(jìn)行防范和化解。一般來(lái)說(shuō),地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下幾種:
財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)
衡量財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)大小的一個(gè)重要指標(biāo)是財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重,目前我國(guó)這一指標(biāo)很不樂(lè)觀。首先,在相當(dāng)一部分地區(qū),已無(wú)力維持機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),長(zhǎng)此以往,勢(shì)必對(duì)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定帶來(lái)隱患。其次,由于國(guó)家財(cái)力有限,履行公共性支出責(zé)任力不從心,有的甚至連最低限度的資金需求也不能保證,這對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展是極其不利的。再次,隨著國(guó)家財(cái)力集中度的下降,財(cái)政投資日益弱化。
財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)
財(cái)政支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重是衡量財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)大小的一個(gè)重要指標(biāo)。我國(guó)財(cái)政支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重一直呈下降趨勢(shì),1980年為27.19%,1990年降到16.63%,1998年再降到12.11%,而發(fā)達(dá)國(guó)家的這一指標(biāo)卻是不斷上升的。
財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)除了表現(xiàn)在財(cái)政支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重上外,還表現(xiàn)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理上。一方面存在支出“越位”現(xiàn)象。目前在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,政府財(cái)政仍承擔(dān)了應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的支出(如國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼、居民價(jià)格補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)挖潛改造資金等),形成了財(cái)政支出的“越位”;另一方面,存在支出“缺位”的現(xiàn)象。財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的支出(如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施、農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障等),卻因財(cái)力不足而無(wú)法予以保證,致使這些方面的發(fā)展一直滯后,嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展,形成了財(cái)政支出的“缺位”。
財(cái)政制度性風(fēng)險(xiǎn)
財(cái)政制度性風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在兩方面,一方面,不規(guī)范的收費(fèi)越來(lái)越多,預(yù)算外資金占財(cái)政收入的比重也越來(lái)越高。政府部門通過(guò)收費(fèi)形成了越來(lái)越多的預(yù)算外收入,以此解決財(cái)政及經(jīng)費(fèi)困難,造成了分配秩序的混亂,形成了一定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn);另一方面,財(cái)政收入的水分越來(lái)越大。一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢,但稅收任務(wù)很重,為了保證任務(wù)的完成,一些征收部門采取了不規(guī)范甚至違法的方法,如“空轉(zhuǎn)”寅吃卯糧、貸款交稅以及包稅等。以上兩方面的問(wèn)題都是因?yàn)橹贫壬系穆┒炊a(chǎn)生的,其造成的風(fēng)險(xiǎn),不僅僅是財(cái)政收入的流失和財(cái)政秩序的混亂等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),更重要的是,影響了法律的尊嚴(yán),增加了人民的負(fù)擔(dān)。
債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
目前來(lái)看,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要形成原因。
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源很多方面的,既有直接型債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),又有或有型債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);既有外債風(fēng)險(xiǎn),又有國(guó)債風(fēng)險(xiǎn);既有糧食流通資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn),又有社會(huì)保障資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。地方政府舉債的負(fù)面效應(yīng)是顯而易見(jiàn)的,表現(xiàn)在:(1)舉債規(guī)模較大,財(cái)政負(fù)擔(dān)增加。目前,不少地方政府舉債都已經(jīng)超過(guò)了本級(jí)財(cái)政的承受能力,如果不加以控制,那么到一定程度或一定時(shí)期,其中一些債務(wù)會(huì)要求“最后償債機(jī)構(gòu)”——財(cái)政部門來(lái)承擔(dān),這便使本來(lái)已經(jīng)十分困難的地方財(cái)政雪上加霜。(2)地方政府信用降低,舉債成本提高。隨著各部門債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大,其資產(chǎn)負(fù)債率和償債率提高,舉債成本也相應(yīng)提高。從有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看,政府債務(wù)較單一,以銀行貸款為主,雖然可利用政府的權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)借款計(jì)劃,但這會(huì)因發(fā)生暫時(shí)的拖欠而損害政府的信用。(3)省級(jí)政府調(diào)控難度增加。各市縣政府債務(wù)的規(guī)模失控,當(dāng)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí),市縣財(cái)務(wù)不能解決,就需要上級(jí)政府協(xié)調(diào),從而加大了省級(jí)政府的負(fù)擔(dān)。另一方面,各市縣債務(wù)是省債務(wù)的重要組成部分,其規(guī)模若不加以控制,省級(jí)政府的調(diào)控難度將加大。
從長(zhǎng)期來(lái)看,發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí),開(kāi)辟新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)是防范和化解地方政府債務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本所在。但由于受資金、技術(shù)、市場(chǎng)、人才、信息等因素的制約,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程,因此,在短期內(nèi)防范和化解地方政府債務(wù)的重要一環(huán),甚至可以說(shuō)是關(guān)鍵一環(huán),是要完善制度保障。
——轉(zhuǎn)變政府職能。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種市場(chǎng)與政府干預(yù)有效結(jié)合的、統(tǒng)一的運(yùn)行模式,改革的目標(biāo)是讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用,政府的職能是規(guī)范、組織和完善市場(chǎng),在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用,為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的歷史時(shí)期,要強(qiáng)化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管,而不是直接參與,要重新界定政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的作用,規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容和方式,這包括干預(yù)范圍的適當(dāng)縮小,從“無(wú)所不管”轉(zhuǎn)向“有限領(lǐng)域”,從“過(guò)度干預(yù)(越位)”轉(zhuǎn)向“適度干預(yù)(定位)”,從公共服務(wù)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域的“缺少干預(yù)(缺位)”轉(zhuǎn)向“加強(qiáng)干預(yù)(到位)”;同時(shí)實(shí)現(xiàn)干預(yù)手段從直接干預(yù)為主轉(zhuǎn)向間接控制為主,干預(yù)由基于“人治”轉(zhuǎn)向“法治”,提高干預(yù)的透明度和有效性,減少干預(yù)過(guò)程中的“尋租”現(xiàn)象,消除或減少地方政府債務(wù)的形成機(jī)制。
——改革國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)改革中出現(xiàn)的一些棘手的問(wèn)題,如企業(yè)轉(zhuǎn)制過(guò)程中的債務(wù)問(wèn)題、大規(guī)模下崗失業(yè)問(wèn)題等,都需要政府加以解決,成為地方或有負(fù)債產(chǎn)生的重要來(lái)源。因此,要加大國(guó)有企業(yè)改革力度,通過(guò)有效的產(chǎn)權(quán)交易實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體多元化,解決國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體“虛位”的問(wèn)題,形成新的、高效率的資源配置格局,解決國(guó)有企業(yè)缺乏有效的約束激勵(lì)機(jī)制和委托代理成本過(guò)高的問(wèn)題。
——規(guī)范政府擔(dān)保行為,使擔(dān)保合約最小化。嚴(yán)格執(zhí)行《擔(dān)保法》,規(guī)范政府擔(dān)保行為,嚴(yán)格控制擔(dān)保的范圍,控制擔(dān)保事項(xiàng)的決策權(quán),明確政府擔(dān)保的原則、條件、范圍、責(zé)任以及有效的政府擔(dān)保的執(zhí)行機(jī)制、控制機(jī)制和責(zé)任處理機(jī)制。
對(duì)于現(xiàn)階段的地方政府擔(dān)保而言,地方政府要對(duì)被擔(dān)保地方的自有資金比例做出要求,對(duì)其融資額度進(jìn)行限制,要求其實(shí)行償債準(zhǔn)備金制度,以及建立政府追索權(quán)制度等,減小地方政府擔(dān)保所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
——完善社會(huì)保障體制。要按照保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則,尊重地區(qū)差異的原則,兼顧公平與效率的原則,國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共同分擔(dān)的原則,普遍覆蓋的原則,社會(huì)保障與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的原則,政府行政管理與社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)相分開(kāi)的原則逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)保障體系,實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)化,推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展。
——改革財(cái)政管理體制。財(cái)政是政府理財(cái)?shù)牟块T,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者,財(cái)政管理的水平直接關(guān)系到財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解能力,要按照公共財(cái)政的基本原則改革現(xiàn)行的財(cái)政管理體制,努力提高財(cái)政收入占GDP的比重。
改革現(xiàn)行的財(cái)政收入征管機(jī)制。首先,要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和稅源的分布狀況合理布局和健全稅收征管機(jī)構(gòu),形成完整的稅收征管網(wǎng)絡(luò)。同時(shí),在各級(jí)稅務(wù)部門普遍建立和不斷完善目標(biāo)管理責(zé)任制;其次,要建立稅收控制和信息系統(tǒng),準(zhǔn)確、全面、及時(shí)掌握稅源分布和增減變動(dòng)情況,加強(qiáng)對(duì)稅收源頭控制和嚴(yán)密監(jiān)督,做到及時(shí)足額把應(yīng)納稅金收繳入庫(kù),杜絕納稅過(guò)程中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象;再次,要強(qiáng)化稅收監(jiān)督檢查力度,加大對(duì)稅收征管過(guò)程中違法行為的查處力度。
改革預(yù)算管理體制。傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式是基數(shù)加增長(zhǎng)的模式,存在預(yù)算資金浪費(fèi)、預(yù)算編制時(shí)間短、資金分配交叉分散、預(yù)算內(nèi)外資金兩張皮、財(cái)政內(nèi)部預(yù)算編制分散等問(wèn)題。要克服這些問(wèn)題,必須建立和推廣以部門預(yù)算、早編細(xì)編預(yù)算、零基預(yù)算、綜合預(yù)算為基本內(nèi)容的預(yù)算管理體制改革,以提高預(yù)算的完整性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性,增強(qiáng)預(yù)算剛性和預(yù)算資金的使用效益,提高政府預(yù)算的嚴(yán)肅性和宏觀調(diào)控能力。
改革支出管理體制。目前,地方財(cái)政面臨支出剛性增長(zhǎng)的壓力,預(yù)算軟約束現(xiàn)象比較普遍,造成防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)力基礎(chǔ)十分脆弱,為此要改革支出管理體制,調(diào)整支出結(jié)構(gòu),嚴(yán)格預(yù)算支出管理。一是要硬化預(yù)算約束,增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性。按照《預(yù)算法》的規(guī)定,財(cái)政預(yù)算一經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn),非經(jīng)法定程序不得隨意增加和調(diào)整,要嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行支出,防止隨意增加減收增支的口子;同時(shí)大力壓縮預(yù)算暫付,增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的穩(wěn)定性。二是重新界定和規(guī)范財(cái)政支出范圍。堅(jiān)持優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),保證重點(diǎn)需要,壓縮一般性支出需求。杜絕赤字預(yù)算,堅(jiān)持“一要吃飯,二要建設(shè)”的方針,不為搞建設(shè)而給個(gè)人部分留下缺口,不允許亂上項(xiàng)目。各級(jí)財(cái)政要將超收財(cái)力優(yōu)先用于彌補(bǔ)赤字,積極消化存量,同時(shí)嚴(yán)格控制增量。三是積極推行國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度改革。
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