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財(cái)政制度變遷的分析
財(cái)政制度變遷的分析 內(nèi)容提要: 財(cái)政共有三個(gè)基本規(guī)定,人類歷史上經(jīng)過(guò)四種財(cái)政制度的演變與傳承。公共財(cái)政是一種財(cái)政制度,是民主財(cái)政;公共財(cái)政的生成與現(xiàn)代民主政治體制,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)生是同一個(gè)過(guò)程,它們互為前提,互相促進(jìn);財(cái)政民主是通過(guò)作為民主政體基礎(chǔ)的政府預(yù)算制度實(shí)現(xiàn)的;預(yù)算作為政治體制的一部分是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制政府財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制,作為經(jīng)濟(jì)體制的一部分是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)政府配置資源的機(jī)制,作為公共管理體制的一部分是公共利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制;建立公共財(cái)政的基本框架就是要按照財(cái)政民主的要求重建政府預(yù)算制度,它既是經(jīng)濟(jì)體制改革的任務(wù),更是政治體制改革的任務(wù)。
「關(guān)鍵詞」公共財(cái)政;民主制度;政府預(yù)算
一、財(cái)政的公共性及其三個(gè)基本規(guī)定
財(cái)政是以公共權(quán)力進(jìn)行的資源配置。在本質(zhì)上,財(cái)政本來(lái)就是公共的,公共性是財(cái)政一般。這是由公共權(quán)力的性質(zhì)決定的。那么,我們?cè)谪?cái)政之前冠以“公共”之限定,用“公共財(cái)政”來(lái)概括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的財(cái)政,其意義在哪里呢?或者說(shuō)到底什么是公共財(cái)政?這是一個(gè)需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題不搞清楚,建立公共財(cái)政的基本框架就無(wú)從下手,就沒(méi)有辦法拿出合適的措施達(dá)到公共財(cái)政的目標(biāo)。為此,筆者以財(cái)政制度變遷的歷史為線索對(duì)財(cái)政公共性做更深入的分析,試圖回答這個(gè)問(wèn)題。
以公共權(quán)力為根本,財(cái)政公共性具有三個(gè)基本規(guī)定。
(1)財(cái)政目的的公共性。財(cái)政活動(dòng)是為了滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要,它與私人為了追求個(gè)人利益最大化行為不同。
(2)財(cái)政活動(dòng)范圍的公共性。由滿足公共需要的目的所決定,財(cái)政活動(dòng)應(yīng)定位于私人不愿意干或沒(méi)有能力干、干不好的事,在理論上一般地說(shuō)是指非盈利領(lǐng)域、公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品,但不限于此。在特定的條件下,財(cái)政也需要提供公共產(chǎn)品和半公共產(chǎn)品以外的產(chǎn)品;在一定的規(guī)則之下,公共產(chǎn)品和半公共產(chǎn)品也可以由私人提供。財(cái)政活動(dòng)范圍在實(shí)踐上的伸縮性頗大,可以說(shuō)并無(wú)定制,這要看當(dāng)時(shí)的社會(huì)公共需要如何,公共意志如何表達(dá)和貫徹。
(3)財(cái)政運(yùn)作機(jī)制的公共性。由前兩個(gè)規(guī)定性決定,財(cái)政運(yùn)作應(yīng)基于公眾意志、公共決策,體現(xiàn)社會(huì)絕大多數(shù)人的偏好;應(yīng)該是公開(kāi)透明的,民主法治的,程序規(guī)范的,而不應(yīng)該是少數(shù)人說(shuō)了算的、隱性的、人治的、隨意性的。
財(cái)政公共性的三個(gè)規(guī)定,對(duì)于財(cái)政的意義是不同的。滿足公共需要是最根本的規(guī)定,如果不能滿足公共需要,財(cái)政就失去了其之所以為財(cái)政的根本;由此決定財(cái)政必須把資源配置到能最大限度地滿足公共需要的領(lǐng)域中去;這就需要有一個(gè)能夠保證達(dá)到上述目的和要求的公共運(yùn)作機(jī)制。反過(guò)來(lái)說(shuō),財(cái)政總是在一定的制度框架內(nèi)運(yùn)作的,運(yùn)作機(jī)制的公共性如何,決定著財(cái)政對(duì)于公共需要的滿足程度、財(cái)政活動(dòng)范圍是否合適以及財(cái)政效益高低。在行為與操作的意義上,具有決定作用的是公共性的第三個(gè)規(guī)定。一部財(cái)政發(fā)展史,就是財(cái)政制度變遷的歷史。在財(cái)政制度的歷史變遷中,財(cái)政公共性三個(gè)規(guī)定的變化是不同的;在不同的財(cái)政制度中,它們的狀況與性質(zhì)也是不同的。顯然,財(cái)政制度變遷的進(jìn)程,并不是決定于規(guī)定性(1)和(2),而是決定于規(guī)定性(3),它表明不同財(cái)政制度的特性,是區(qū)分不同財(cái)政制度的基礎(chǔ)。公共財(cái)政的“公共”,應(yīng)該是在制度性上的規(guī)定,它在制度上界定公共財(cái)政與其他財(cái)政模式的區(qū)別。否則,它是沒(méi)有價(jià)值的。
制度即規(guī)則。財(cái)政運(yùn)作機(jī)制的實(shí)質(zhì)是如何運(yùn)用公共權(quán)力,依據(jù)什么規(guī)則運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行資源配置。在社會(huì)發(fā)展的不同階段,公共權(quán)力運(yùn)作的狀況是不同的,是公共權(quán)力的運(yùn)作規(guī)則決定了不同的財(cái)政制度。從歷史演進(jìn)的大勢(shì)看,財(cái)政制度變遷就是從專制、人治財(cái)政走向民主、法治財(cái)政的過(guò)程。原始財(cái)政是最初的財(cái)政制度,是最直接的民主財(cái)政;其后經(jīng)過(guò)王權(quán)[1]財(cái)政,再到公共財(cái)政,公共財(cái)政是與近現(xiàn)代的民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政制度;計(jì)劃財(cái)政在本質(zhì)上是集權(quán)[2]財(cái)政。它們的不同,根本上是在于它們的運(yùn)作機(jī)制不同。不經(jīng)人民的同意、不按法定的程序、隨意性地取其錢用其錢者,是專制財(cái)政;經(jīng)人民同意、按法定程序、公共透明地取其錢用其錢者,是民主財(cái)政。
二、原始財(cái)政:財(cái)政的萌芽,天然具有公共性,是公共性的母體
在歷史的、邏輯的起點(diǎn)上,有了公共權(quán)力就有了財(cái)政。人猿相別,原始社會(huì)一出現(xiàn),就存在著一定的公共事務(wù)和公共利益[3],就有了公共需要;有公共需要,就有滿足公共需要的手段。“需要是同滿足需要的手段一同發(fā)展的,并且是依靠這些手段發(fā)展的�！盵4]最初,是依靠社會(huì)風(fēng)俗習(xí)慣的傳統(tǒng)力量。后來(lái),公共權(quán)力開(kāi)始在社會(huì)公共利益的土壤上萌生,成為保證公共需要的手段。如這時(shí)的公共需要已經(jīng)不止是原來(lái)的組織生產(chǎn)、分配,漸漸產(chǎn)生了如制止個(gè)別人損害公共利益的行為等內(nèi)部矛盾的調(diào)節(jié),解決外部沖突與戰(zhàn)爭(zhēng),營(yíng)造議事、祭祀的活動(dòng)場(chǎng)所,建設(shè)簡(jiǎn)單的生產(chǎn)設(shè)施等新的需要。這一方面需要耗費(fèi)一定的人力物力資源;另一方面,它需要社會(huì)成員共同商量怎么辦,或者說(shuō)是由大家的公意直接決定這些資源的配置,這應(yīng)該就是最初的財(cái)政活動(dòng),即原始財(cái)政。
就是在這種最簡(jiǎn)單的財(cái)政形式中——只是原初狀態(tài)、胚芽中的財(cái)政,內(nèi)含著財(cái)政的最基本規(guī)定——它的公共性質(zhì)。后來(lái)的財(cái)政制度都是它分化演繹的結(jié)果。(1)在目的上看,財(cái)政天然就是為了滿足公共需要而存在的,而且首先是為了滿足公共需要,沒(méi)有公共需要財(cái)政即無(wú)由產(chǎn)生,也無(wú)由存在。財(cái)政在人類滿足共同需要的實(shí)踐中產(chǎn)生并向前發(fā)展。(2)在活動(dòng)范圍上看,為滿足公共需要而占用勞動(dòng)力的產(chǎn)品,以公共權(quán)和配置資源的活動(dòng)蘊(yùn)涵于共同體簡(jiǎn)單的社會(huì)生產(chǎn)、生活的全部活動(dòng)之中,財(cái)政其時(shí)處于生成、逐步獨(dú)立的過(guò)程。(3)在制度上看,當(dāng)時(shí)社會(huì)政治生活的組織方式是原始的民主制度,民主意識(shí)、“群性”意識(shí)支配著共同體的行為,公共權(quán)力為全體成員平等享有,氏族和部落首領(lǐng)是人民意志的集中者,而不是統(tǒng)治者,處于共同體之內(nèi),而且受到社會(huì)成員的監(jiān)督。財(cái)政主體是由全體成員組成的共同體,依據(jù)是直接的民主權(quán)利。所有社會(huì)成員直接和共同地承擔(dān)和參加管理,即公共決策配置資源,是最直接的民主財(cái)政。
三、王權(quán)財(cái)政:財(cái)政階級(jí)性的產(chǎn)生與公共性的傳承
隨著國(guó)家的產(chǎn)生,公共權(quán)力表現(xiàn)為政治權(quán)力,國(guó)家逐步代表原始共同體而成為財(cái)政主體。在這個(gè)過(guò)程中,原始財(cái)政逐步打上了階級(jí)的烙印,財(cái)政的階級(jí)化與國(guó)家的產(chǎn)生是同一個(gè)過(guò)程,是一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程。一方面,原始財(cái)政為國(guó)家的生成提供條件——既提供經(jīng)濟(jì)條件也提供政治條件。部落或氏族首領(lǐng)利用管理公共事務(wù)的權(quán)利,多拿多占,謀取私利,變成為貴族階級(jí);另一方面,逐步形成中的國(guó)家利用“特殊的公共權(quán)力”使財(cái)政為其政治統(tǒng)治服務(wù)。
國(guó)家產(chǎn)生以后,政治權(quán)力首先表現(xiàn)為王權(quán)。王權(quán)是“一體化”的權(quán)力——既是公權(quán),又是私權(quán);既是財(cái)產(chǎn)權(quán)利,又是政治權(quán)力。王權(quán)是全國(guó)土地和人民的最高所有權(quán),分封領(lǐng)主或諸侯的主封權(quán),最高軍事指揮權(quán),祭祀宗教主持權(quán),等等,無(wú)所不包。王權(quán)凌駕于一切法律、制度之上,是一切大事的最后裁決權(quán),而且無(wú)監(jiān)督,無(wú)約制,是專制權(quán)力,是特權(quán)。它作為樞紐支配社會(huì)運(yùn)行,是社會(huì)控制中樞。王權(quán)專制代替直接的民主制度成為財(cái)政的依據(jù),原始財(cái)政最終演變成為專制財(cái)政。[5]王權(quán)財(cái)政是國(guó)家產(chǎn)生進(jìn)入奴隸制、封建制社會(huì)的財(cái)政制度,是與專制政體相適應(yīng)的。
王權(quán)財(cái)政比之于原始財(cái)政,權(quán)力及操作權(quán)力的主體的性質(zhì)發(fā)生了變化,原來(lái)共同體成員大家說(shuō)了算,是直接民主權(quán)利決定資源配置;現(xiàn)在是掌握至高無(wú)上的王權(quán)的政治統(tǒng)治者說(shuō)了算,決定資源配置。所有的社會(huì)成員都是國(guó)王的納稅者和服役者,納稅的數(shù)量和服役的期限盡管在理論上和政令上也有規(guī)定,但實(shí)際上,稅役之多少?zèng)]有定制。賦稅的征收、徭役的攤派,從來(lái)就未得到過(guò)納稅人、被攤派者的同意,更不用說(shuō)這些賦稅、徭役的用途能否受到監(jiān)督了。在政府的征收、攤派之外,帝王和官府對(duì)個(gè)人任意擄掠,官吏們敲詐勒索,巧取豪奪,恣意而為,家計(jì)與國(guó)計(jì)不分。這是專制財(cái)政的常態(tài)。國(guó)家管理公共事務(wù)的活動(dòng)、執(zhí)行社會(huì)職能與階級(jí)統(tǒng)治融合在一起,而且履行社會(huì)職能總是被置于政治統(tǒng)治之下,社會(huì)職能的執(zhí)行取決于政治統(tǒng)治,對(duì)財(cái)政滿足社會(huì)需要就大打折扣。國(guó)家以“虛幻的形式”凌駕于社會(huì)之上,財(cái)政的階級(jí)性“后來(lái)居上”。而且,滿足統(tǒng)治階級(jí)或統(tǒng)治者個(gè)人需要就超出滿足社會(huì)公共需要而居于統(tǒng)治地位。
但是,即使是專制財(cái)政,其公共性中滿足公共需要的一面也并沒(méi)有被消滅或消失,也不可能消滅或消失,而是被承繼下來(lái)。因?yàn)檎谓y(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的社會(huì)職能時(shí)才能繼續(xù)下去,后者是前者的基礎(chǔ)。[6]當(dāng)社會(huì)必須的或者說(shuō)是最低限度的公共需要不能得到滿足的時(shí)候,階級(jí)統(tǒng)治就難以為繼了。對(duì)于政治統(tǒng)治而言,財(cái)政部門、軍事部門、公共工程部門缺一不可。不列顛人在印度嘗到過(guò)忽略公共部門的“教訓(xùn)”[7],中國(guó)歷史上王朝的更替從財(cái)政意義上看就是其“公共性”與“階級(jí)性”矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果。今天我們能夠清楚地看到專制財(cái)政留下的 財(cái)政制度變遷的分析歷史遺產(chǎn):兵馬俑在地下比戶而立護(hù)衛(wèi)一個(gè)帝王的千年尸魂,長(zhǎng)城綿延于峰巒之顛守望萬(wàn)里邊關(guān),都江堰在波流之中“縱橫捭闔”至今仍在造福人民……它們是由專制性與公共性的矛盾統(tǒng)一組成的畫面。
四、公共財(cái)政的生成與制度基礎(chǔ)
1.公共財(cái)政生成的權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)、法理基礎(chǔ)與組織基礎(chǔ)
專制財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)化經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的艱苦斗爭(zhēng)。這種斗爭(zhēng)本質(zhì)上是在不同權(quán)力(利)主體之間展開(kāi)的,這種斗爭(zhēng)中作為與王權(quán)對(duì)立的權(quán)力主體具備足以與王權(quán)抗衡的力量。在西歐中世紀(jì)——最具典型意義的是英國(guó),盡管王權(quán)始終是國(guó)家權(quán)力的中心,但王權(quán)從一開(kāi)始就不是“獨(dú)樹(shù)一幟”的,多種權(quán)利與王權(quán)并存。構(gòu)成社會(huì)的權(quán)利主體有國(guó)王、貴族(包括領(lǐng)主貴族和宗教貴族)、自由農(nóng)和不自由農(nóng)。能與王權(quán)對(duì)立的主要是大貴族或諸侯權(quán)利、教會(huì)權(quán)利以及后來(lái)的城市自治權(quán)利。而且民主制的傳統(tǒng)和約束力量一直圍繞王權(quán)傳承下來(lái)并不斷進(jìn)化,從最初的部落民主制直到現(xiàn)代憲政民主。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的對(duì)立統(tǒng)一中,諸權(quán)力合作與抗衡逐漸制度化,形成代議制政治。公共財(cái)政制度生成的歷史就是在現(xiàn)代議會(huì)政治生成的過(guò)程中民主與王權(quán)專制斗爭(zhēng)的歷史。政治與經(jīng)濟(jì)從來(lái)就是統(tǒng)一的,它們之間的一個(gè)結(jié)合點(diǎn)便是財(cái)政。公共財(cái)政在政治制度化和經(jīng)濟(jì)制度現(xiàn)代化的過(guò)程中產(chǎn)生,內(nèi)涵于其中,與代議制政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng),互為前提,互相促進(jìn)。在中國(guó),自夏代王權(quán)產(chǎn)生直至近代社會(huì)開(kāi)端的漫長(zhǎng)歷史中,王權(quán)一直是疏而不漏的,沒(méi)有任何力量能與之抗衡,因此,專制財(cái)政制度一直沿續(xù)并不斷固化。
在中世紀(jì)及以前的英國(guó),財(cái)政特權(quán)一直是主權(quán)的一個(gè)主要方面,其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是國(guó)王作為封君對(duì)土地占有的支配權(quán)的存在,王權(quán)專制傾向和非法勒索行為從未中止過(guò),“窮人不能因?yàn)樨毨Ф玫奖Ｗo(hù),富人不能因?yàn)楦挥卸玫奖Ｗo(hù)”,對(duì)王權(quán)擴(kuò)張的不滿與抵制也一直存在著。這種斗爭(zhēng)中的兩個(gè)革命性的成果——《大憲章》和議會(huì),即是因圍繞財(cái)政的斗爭(zhēng)的推動(dòng)而產(chǎn)生的,又進(jìn)一步推動(dòng)了財(cái)政由專制向民主的轉(zhuǎn)變。
1215年誕生的《大憲章》,就國(guó)王與臣民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系確立了具有現(xiàn)代意義的原則和法度。第一,在國(guó)王與封臣的財(cái)政關(guān)系中,將王權(quán)限制在封建契約所允許的權(quán)力范圍之內(nèi)。第二,在傳統(tǒng)封建收入之外組織任何新的收入,必須經(jīng)全國(guó)公意許可,從而第一次以成文法律形式確定了經(jīng)納稅人批準(zhǔn)稅收的原則,是以后議會(huì)批稅權(quán)的法律理論依據(jù)�！洞髴椪隆窞閷�(shí)施這一原則在組織制度上作出了規(guī)定,成為了議會(huì)組織制度在法理上的一個(gè)源頭。第三,對(duì)國(guó)王(或王室官員)非法敲詐勒索臣民財(cái)產(chǎn)行為的限制。第四,確立了臣民對(duì)國(guó)王違法行為進(jìn)行監(jiān)督和糾正的權(quán)利,這種權(quán)利的最高形式直至武裝反抗�！洞髴椪隆逢P(guān)于國(guó)王征收任何形式的非常稅均需召集全體封臣到場(chǎng)共同議決的原則,在以后的數(shù)百年內(nèi)不斷地為國(guó)王們所承認(rèn)。要想獲得財(cái)政資助,就必須召開(kāi)議會(huì),得到同意。
憲章原則的實(shí)施必須有一種強(qiáng)有力到足以抗衡王權(quán)的組織來(lái)不斷地與之斗爭(zhēng),經(jīng)常地制約它;而已有的帶有制約王權(quán)性質(zhì)的貴族會(huì)議事實(shí)上已經(jīng)無(wú)力有效地制約王權(quán),議會(huì)便應(yīng)運(yùn)而生。議會(huì)是制約王權(quán)的政治組織,是納稅人的權(quán)力機(jī)構(gòu)。議會(huì)成員都是納稅人的代表,不納稅的人既不可能選舉,更不可能被選為議會(huì)的代表,世俗貴族、僧侶和后來(lái)的平民代表都代表納稅人。平民因納稅逐漸增多而不得不被允許選舉代表作為議員進(jìn)入議會(huì),由此產(chǎn)生下院,這是真正的“代議制”政治的開(kāi)始。下院議員在相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期中都僅僅擔(dān)負(fù)討論、表決稅收的職責(zé)。在絕大多數(shù)情況下,國(guó)王召集議會(huì)的主要目的,是要納稅人同意納稅。15世紀(jì)以前,批準(zhǔn)賦稅是議會(huì)的主要職能,至于立法、司法職能,是以后才慢慢發(fā)展起來(lái)的。史料記載,1378年議會(huì)差不多完全是討論賦稅問(wèn)題,以至最后只通過(guò)了一項(xiàng)其他法。[8]其后的議會(huì)盡管在立法方面的職能已大大加強(qiáng),但批準(zhǔn)稅收仍是它的主要目的之一。批稅權(quán)的強(qiáng)度或硬度或者明力是十分明顯的,它成功地拒批過(guò)稅收,更成功地以拒批為武器,限制國(guó)王以各種形式非法征取臣民財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。馬克思說(shuō)稅收是“可以用來(lái)扼殺君主專制的一條金鎖鏈”[9],英國(guó)俗話說(shuō),“稅收是代議制之母�！弊h會(huì)因財(cái)政而產(chǎn)生,又是公共財(cái)政產(chǎn)生的決定因素。
2.進(jìn)一步分析:公共財(cái)政的制度基礎(chǔ)是政府預(yù)算,公共財(cái)政是建立在政府預(yù)算基礎(chǔ)上的財(cái)政制度
從王權(quán)控制財(cái)政到議會(huì)控制財(cái)政標(biāo)志著公共財(cái)政的形成,最終成熟的標(biāo)志是政府預(yù)算制度的確立。公共財(cái)政的制度框架是國(guó)家預(yù)算、政府預(yù)算[10]或公共預(yù)算,預(yù)算制度是關(guān)于民眾贊同和監(jiān)督國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的制度,立憲政治的歷史可以說(shuō)是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史。[11]
《大憲章》問(wèn)世,作為議會(huì)前身的“在議事會(huì)”獲得租稅的立法權(quán),對(duì)國(guó)王的稅收權(quán)力開(kāi)始一定程度的限制。15世紀(jì)中期,對(duì)國(guó)王財(cái)政權(quán)力的限制擴(kuò)大到一切租稅的征收都必須經(jīng)過(guò)議會(huì)的批準(zhǔn),財(cái)政權(quán)從國(guó)王轉(zhuǎn)向議會(huì)。1640年,議會(huì)與王權(quán)之間的暴力行動(dòng)——英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命導(dǎo)致了財(cái)政方面的一系列變化。其一是確定了財(cái)政支出必須由代表資產(chǎn)階級(jí)利益的下議院批準(zhǔn);其二是確定了王室年俸由國(guó)會(huì)批準(zhǔn),國(guó)王的私人支出與政府的財(cái)政支出不得混同,“家計(jì)財(cái)政”與政府收支區(qū)別開(kāi)來(lái),這對(duì)于公共財(cái)政的形成具有重要意義;其三是1689年的《權(quán)利法案》確定國(guó)會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu),重申不經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn),王室政府不得強(qiáng)迫任何人納稅或者其他繳納。到17世紀(jì)末期,國(guó)家預(yù)算基本形成。議會(huì)控制政府支出的權(quán)力進(jìn)而延伸到事后的審計(jì)監(jiān)督。18世紀(jì)60年代,國(guó)王以交出王室的世襲財(cái)產(chǎn)收入換取由下院審批的對(duì)王室的年度財(cái)政撥款,使國(guó)王一人的“私產(chǎn)國(guó)家”變成“稅收國(guó)家”,議會(huì)因而控制了國(guó)家的全部收入和支出。1787年議會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)匯總基金法案,將所有基金合并為惟一的“聯(lián)合王國(guó)綜合基金”,規(guī)定除特殊情況外,所有財(cái)政收入都納入這一綜合基金之中,一切財(cái)政支出也都從綜合基金撥出。19世紀(jì)初聯(lián)合王國(guó)綜合基金形成,全國(guó)財(cái)政收支統(tǒng)一于惟一的聯(lián)合基金之中。19世紀(jì)中葉,議會(huì)對(duì)財(cái)政權(quán)的控制最終得以實(shí)現(xiàn)。至此,英國(guó)出現(xiàn)了世界上第一個(gè)完整的、現(xiàn)代意義上的國(guó)家預(yù)算,公共財(cái)政形成。預(yù)算不但對(duì)財(cái)政具有嚴(yán)密的控制權(quán),形成為指導(dǎo)、監(jiān)督及批評(píng)一切行政活動(dòng)的最有效工具。如果從1215年算起,這期間經(jīng)歷了約600年的歷史。
預(yù)算在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)上看是政府收支對(duì)比的計(jì)劃表。但本質(zhì)上,預(yù)算首先是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制政府財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制,是作為配置資源的公共權(quán)力在不同主體之間的分配,是一個(gè)制衡結(jié)構(gòu),是一個(gè)民主政治程序,因而是政治體制、行政體制的一部分。具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)利的納稅人,他們擔(dān)負(fù)著國(guó)家的財(cái)政供應(yīng),就必然要求控制國(guó)家的財(cái)政,以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益,也是用法律保障個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受政府權(quán)力擴(kuò)張的侵犯。第二,預(yù)算是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)政府配置資源的機(jī)制,因而是經(jīng)濟(jì)體制的一部分。通過(guò)政治程序確定的預(yù)算,首先決定整個(gè)社會(huì)資源在公共部門和民間部門之間配置的比例,然后決定配置在公共部門的資源規(guī)模的內(nèi)部結(jié)構(gòu),因而決定財(cái)政配置資源的規(guī)模和方向。第三,預(yù)算是公共利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,是平衡社會(huì)利益的中樞,因而是公共管理體制的一部分。預(yù)算編制、審議通過(guò)是公共利益的發(fā)現(xiàn)、尋找和確定,預(yù)算執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程,而決算審查則是對(duì)滿足公共需要狀況的監(jiān)督與檢查。預(yù)算狀況的優(yōu)劣實(shí)實(shí)在在地決定著公共需要的滿足程度,也實(shí)實(shí)在在地決定著財(cái)政活動(dòng)范圍的界定與選擇�？傊�,預(yù)算作為公共權(quán)力配置資源的規(guī)則,是公共財(cái)政運(yùn)作的控制和組織系統(tǒng),是代議制政治的基礎(chǔ),其價(jià)值核心是民主財(cái)政。
五、計(jì)劃財(cái)政:根本上是集權(quán)財(cái)政
計(jì)劃財(cái)政是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政制度,其前提是只有政府一個(gè)主體。計(jì)劃體制的所有制基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料全民所有制(集體所有制在本質(zhì)上與全民所有制沒(méi)有區(qū)別),代表全民的主體是國(guó)家,實(shí)際上是國(guó)家所有制。建立于這個(gè)基礎(chǔ)上的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)是,國(guó)家掌握了幾乎整個(gè)社會(huì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)(包括對(duì)勞動(dòng)力的支配權(quán)),不僅所有權(quán),還有經(jīng)營(yíng)權(quán),以及在此基礎(chǔ)上的政治權(quán)力。政府集政治權(quán)力、生產(chǎn)資料所有權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織權(quán)于一身,是三位一體的“全能主體”。個(gè)人除計(jì)劃分配的生活資料之外,不具有足以支持其經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,不是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體。國(guó)家——主要是中央政府掌握著整個(gè)社會(huì)資源的配置。國(guó)家辦企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)、安排整個(gè)社會(huì)的勞動(dòng)力資源。這種國(guó)家高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政是集權(quán)財(cái)政。在制度上看,集權(quán)是計(jì)劃財(cái)政的最本質(zhì)特征。[12]
計(jì)劃財(cái)政中的預(yù)算與公共財(cái)政的預(yù)算不同,最根本的區(qū)別是:公共財(cái)政中的預(yù)算作為納稅人與政府通過(guò)代議機(jī)構(gòu)確定政府配置資源的機(jī)制,是政府對(duì)納稅人的“責(zé)任狀”,是納稅人控制政府財(cái)政活動(dòng)的制度框架,基礎(chǔ)是政府和納稅人是兩個(gè)不同的獨(dú)立的主體;計(jì)劃財(cái)政中“計(jì)劃稅”是隱性稅收,不存在獨(dú)立意義的納稅人,因此,計(jì)劃財(cái)政的預(yù)算是政府自身制定活動(dòng)計(jì)劃,不對(duì)納稅人負(fù)責(zé),只對(duì)政府自身負(fù)責(zé)。
六、結(jié)束語(yǔ)
實(shí)踐證明,高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體 財(cái)政制度變遷的分析制是低效率的,計(jì)劃財(cái)政最終損害了公共利益,因此我們選擇了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,也選擇了公共財(cái)政�，F(xiàn)在的問(wèn)題是,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的政府配置資源的機(jī)制失去作用之后,適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政府配置資源的機(jī)制沒(méi)有跟進(jìn)、遞補(bǔ)上來(lái),公共權(quán)力的運(yùn)作失去有效的規(guī)則約束,出現(xiàn)制度空檔,財(cái)政陷入無(wú)規(guī)則運(yùn)作之中。人治的、隨意性的財(cái)政活動(dòng)導(dǎo)致偷漏稅猖獗與非法過(guò)度征收并存,“缺位”與“越位”并存,腐敗橫行,效率低下,極大地?fù)p害公共利益。我們建立公共財(cái)政的基本框架,就是要按照民主財(cái)政的要求構(gòu)建現(xiàn)代政府預(yù)算制度,確立財(cái)政運(yùn)作的民主機(jī)制。值得我們注意的是,這既緊迫,更艱巨,任重道遠(yuǎn),需要我們付出艱苦的努力和不懈的探索,甚至是很高的代價(jià)。它既是經(jīng)濟(jì)體制改革的任務(wù),更是政治體制改革的任務(wù),是代議制政體的主要部分;真正地體現(xiàn)公眾意志的、有約束力的預(yù)算制度確立起來(lái)了,現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和民主政治體制也就確立起來(lái)了,這如一枚硬幣的兩面。
「作者簡(jiǎn)介」
焦建國(guó),國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部, 經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。
「注釋」
[1]與王權(quán)意義相同的,還有君權(quán)、皇權(quán)、奴隸主專制、封建專制等等。
[2]集權(quán),是一個(gè)多涵義的范疇。一是中央集權(quán),與聯(lián)邦制相對(duì);二是在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的意義上,政府、企業(yè)與個(gè)人三個(gè)主體中,只有政府一個(gè)主體,企業(yè)是政府的附屬物,個(gè)人是政府和企業(yè)的附屬物,高度集中的計(jì)劃體制是典型的集權(quán)體制;三是政治決策上的集權(quán),是少數(shù)人甚至是一個(gè)人的專制,如中國(guó)封建社會(huì)的君權(quán)、皇權(quán)專制,與多數(shù)人決策包括直接民主和通過(guò)代議制機(jī)構(gòu)表達(dá)公共意志的間接民主相對(duì);四是行政集權(quán),在政權(quán)結(jié)構(gòu)中,政府作為主體掌握決策權(quán),與立法機(jī)構(gòu)控制或與政府制衡相對(duì)。
[3]馬克思恩格斯選集:第3卷〔M〕。北京:人民出版社,1975.218,523,219.
[4]馬克思恩格斯全集:第23卷〔M〕。北京:人民出版社,1975.559.
[5]盡管封建制度下的王權(quán)與奴隸制度下的王權(quán)、不同的民族國(guó)家歷史上的王權(quán)有所不同,但他們的不同主要是專制的強(qiáng)弱程度不同,而無(wú)本質(zhì)的差異。
[6]馬克思恩格斯選集:第3卷〔M〕。北京:人民出版社,1975.218,523,219.
[7]馬克思恩格斯選集:第3卷〔M〕。北京:人民出版社,1975.218,523,219.
[8]趙文洪。私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系的發(fā)展〔M〕。北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1998.233.
[9]馬克思恩格斯全集:第4卷〔M〕。北京:人民出版社,1975.343.
[10]國(guó)家和政府是兩個(gè)不同的概念,但國(guó)家預(yù)算和政府預(yù)算的意義是一樣的,我們把它們作為同一的概念使用。
[11]〔日〕井手文雄。日本現(xiàn)代財(cái)政學(xué)(中譯本)〔M〕。北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1990.173.
[12]焦建國(guó)。重建預(yù)算制度:建立公共財(cái)政的根本途徑〔J〕。社會(huì)科學(xué)輯刊,2000,(5)。
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