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淺議中國(guó)公共財(cái)政框架下的國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模
淺議中國(guó)公共財(cái)政框架下的國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模 一、搞公共財(cái)政離不開國(guó)有資產(chǎn)
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,在國(guó)家財(cái)政的框架中,我國(guó)存在著大量的國(guó)有資產(chǎn),存在的理論根據(jù)在于我國(guó)是社會(huì)主義制度的國(guó)家,公有制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義生產(chǎn)目的的根本保證,國(guó)有資產(chǎn)是我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度賴以生存和發(fā)展的最重要物質(zhì)基礎(chǔ)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,在公共財(cái)政的框架中,有無(wú)必要保留國(guó)有資產(chǎn)?能否將其全部私有化呢?回答是否定的。因?yàn)楦闶袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)也離不開國(guó)有資產(chǎn),更何況我們是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)(社會(huì)主義大前提并沒有變化)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)(社會(huì)主義大前提并沒有變化)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中必須存在著國(guó)有資產(chǎn),其理論依據(jù)是市場(chǎng)不是萬(wàn)能的,它存在失靈的領(lǐng)域,它只能滿足消費(fèi)者的大部分需要,但不能滿足其全部需要,無(wú)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)不能在一切情況下都實(shí)現(xiàn)資源配置效率。
具體地講,搞公共財(cái)政離不開國(guó)有資產(chǎn)的原因,首先在于,在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中還存在著市場(chǎng)無(wú)法存在或存在效率不高的領(lǐng)域。社會(huì)主義社會(huì)與其它任何社會(huì)一樣,人們的需要可以分為兩類:一是對(duì)于私人物品需要,一是對(duì)于公共物品的需要。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要有兩種方式:一是市場(chǎng),二是政府。私人物品通常是私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn),通過市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供的;公共物品通常具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性這樣兩個(gè)基本特征,對(duì)公共物品供應(yīng),市場(chǎng)無(wú)能為力,只能由政府提供。因?yàn)閷?duì)公共物品的消費(fèi)數(shù)量(如國(guó)防、路燈、水利設(shè)施、消防、廣播電視等)巨大,因而消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)免費(fèi)搭車的做法對(duì)他們最為有利。在這種情況下,就需要政府出面組建國(guó)有企業(yè)來(lái)提供公共產(chǎn)品。公共物品有時(shí)也可由私人企業(yè)提供,但由國(guó)有企業(yè)提供,則效率更高。因?yàn)樵谛略鲆粋�(gè)消費(fèi)者的邊際成本為零的情況下,若該產(chǎn)品由私人企業(yè)提供,則私人企業(yè)必對(duì)產(chǎn)品收費(fèi),而收費(fèi)會(huì)阻止一些人消費(fèi)該產(chǎn)品,使該產(chǎn)品的效用不能得到充分發(fā)揮,導(dǎo)致社會(huì)總效率損失。有競(jìng)爭(zhēng)性而無(wú)排他性的混合產(chǎn)品,雖然含有私人產(chǎn)品的成份,但也同樣產(chǎn)生外溢或溢出效應(yīng)(即外在性)。外在性有兩種:一種是技術(shù)外在性,指的是一個(gè)人或一群人的消費(fèi)和生產(chǎn)活動(dòng),影響著其他人的生產(chǎn)和消費(fèi)水平;另一種外在性是金錢外在性,這時(shí)候生產(chǎn)者和消費(fèi)者的行為,影響著經(jīng)濟(jì)的一組價(jià)格,這些外在性的存在影響生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決定,從而使資源配置與不存在外在性時(shí)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)所產(chǎn)生的配置結(jié)果大不相同。外在性在此引起的市場(chǎng)失靈,只能由政府通過國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)來(lái)加以彌補(bǔ)。無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性而排他性的混合產(chǎn)品,其特征是能分割,每增加一個(gè)消費(fèi)者邊際成本也會(huì)隨之上升,但在技術(shù)上不易排斥眾多的受益者或排他成本較高,這類產(chǎn)品的如果由私人企業(yè)生產(chǎn)會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者剩余的損失和社會(huì)福利損失,因此國(guó)有資產(chǎn)也必須存在。只有那些既有排他性,又有競(jìng)爭(zhēng)性的私人產(chǎn)品生產(chǎn),可完全由市場(chǎng)配置,國(guó)有資產(chǎn)不必介入其中。
公共財(cái)政框架下不可缺少國(guó)有資產(chǎn)的另一個(gè)重要原因在于,國(guó)家要通過控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈中的國(guó)有資產(chǎn),引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和發(fā)展。對(duì)一些關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略性產(chǎn)品,必須由國(guó)有企業(yè)生產(chǎn),以提高經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平。如果讓國(guó)有企業(yè)從關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域中全面退出,將全部國(guó)有資產(chǎn)私有化,那么國(guó)有經(jīng)濟(jì)就不能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制,也無(wú)法在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中起主導(dǎo)作用。實(shí)際上,世界上無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家,還是發(fā)達(dá)國(guó)家,都是公共部門和私人部門并存,國(guó)有資產(chǎn)和私人資產(chǎn)共處,其緣由都是為了通過國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,我國(guó)當(dāng)然也不能例外,另外,我國(guó)的國(guó)情之一是各地生產(chǎn)力發(fā)展水平極不平衡,改革開放加劇了這種不平衡,中西部與東部之間存在很大的差距。這種差距導(dǎo)致的直接后果是中西部與東部之間的貧富差距加大,有違于共同富裕的社會(huì)主義原則。因此,政府必須以國(guó)有資產(chǎn)作為重要的財(cái)政杠桿促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展及改善收入分配狀況,具體方式是在落后地區(qū)增加國(guó)有資產(chǎn)投資,為落后地區(qū)資源的開發(fā)和勞動(dòng)力就業(yè)創(chuàng)造條件。
二、公共財(cái)政框架下國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模
所謂國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模是指國(guó)有資產(chǎn)占整個(gè)社會(huì)資產(chǎn)的比重,而不是國(guó)有資產(chǎn)的絕對(duì)數(shù)額。反映國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模的指標(biāo)通常有兩個(gè):一是國(guó)有資產(chǎn)投資占國(guó)民經(jīng)濟(jì)投資總額所占的比例,二是國(guó)有企業(yè)提供的商品和勞務(wù)的價(jià)值量在國(guó)民經(jīng)濟(jì)價(jià)值量中所占的比重。國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模過大,盡管國(guó)家的控制力增強(qiáng)了,但市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)作用則被削弱;規(guī)模過小,則有可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)調(diào)控工具作用無(wú)法發(fā)揮。
國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模不適當(dāng),換言之,過大過小的國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模都不能使社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源達(dá)到最佳配置。國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模的大小主要取決于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制,國(guó)家有兩種經(jīng)濟(jì)權(quán)力;一種是一般公共權(quán)力,即國(guó)家作為一般公共權(quán)力代表所具有的權(quán)力;另一種是生產(chǎn)資料所有權(quán),即國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)代表所具有的權(quán)力。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,國(guó)家主要依靠的是生產(chǎn)資料所有權(quán)來(lái)對(duì)資源進(jìn)行配置。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)及其它社會(huì)主義國(guó)家正是運(yùn)用的這種權(quán)力,在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中,國(guó)有資產(chǎn)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的比重十分巨大,其代價(jià)也是沉重的,它導(dǎo)致了國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體效益不高,生產(chǎn)力發(fā)展徘徊不前。實(shí)踐證明,主要靠生產(chǎn)資料所有權(quán)來(lái)配置資源,發(fā)展經(jīng)濟(jì)是行不通的。經(jīng)過改革開放20年的摸索,我們找到了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中需要國(guó)家更多地依據(jù)公共權(quán)力來(lái)配置資源,調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。我們提出搞公共財(cái)政,就是要運(yùn)用國(guó)家一般公共權(quán)力,通過以財(cái)政政策為主的宏觀經(jīng)濟(jì)政策,參與國(guó)民收入再分配,以再分配手段實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入轉(zhuǎn)移支付,最終使國(guó)民收入通過再分配形成有效需求,進(jìn)行宏觀主調(diào)控,實(shí)現(xiàn)需求與供給的平衡。西方國(guó)家的實(shí)踐證明,政府可以通過一般公共權(quán)力進(jìn)行宏觀調(diào)控,不一定非要使用生產(chǎn)資料所有權(quán)形式,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,國(guó)家的一般公共權(quán)力更為重要。因此,國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模不必保持過大,否則就會(huì)影響市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用,導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益下降。
與在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立社會(huì)主義公共財(cái)政框架的要求相比較,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模顯得過大,影響了市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行。1999年我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)投資占全社會(huì)國(guó)家資產(chǎn)投資總額的53.4%,國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重為28.2%,與世界發(fā)達(dá)國(guó)家,即使與發(fā)展中國(guó)家相比較,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模也是很大的。
越是發(fā)達(dá)國(guó)家,市場(chǎng)機(jī)制越健全,國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模越小。我國(guó)過大的國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模使市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域減少,市場(chǎng)機(jī)制難以建立;過大的規(guī)模超過了現(xiàn)階段管理能力的界限,使得管理難以奏效。其直接后果是國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行效率下降,國(guó)有企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)困難,無(wú)法成為社會(huì)中最有活力的資產(chǎn),以致影響國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的發(fā)揮。因此,縮小國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模,減少國(guó)有資產(chǎn)投資的比重已成為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,實(shí)行生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)軌的必要條件。
三、縮小國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模的途徑
要縮小國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模,有兩條途徑:一是減少國(guó)有資產(chǎn)投資;二是將國(guó)有企業(yè)從部分領(lǐng)域退出。減少國(guó)有資產(chǎn)投資對(duì)縮小國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模十分有效,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模過大的主要原因就是在財(cái)政支出中安排的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重高造成的。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占全部財(cái)政支出比重遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家,而且也高于許多發(fā)展中國(guó)家,這說明我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響較大,政府直接進(jìn)行的國(guó)有資產(chǎn)投資較多,投資結(jié)構(gòu)也不合理,過多地參與競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。因此,應(yīng)當(dāng)降低公共財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重,最少要使之降至30%左右,使國(guó)有資產(chǎn)投資占全社會(huì)投資的比重相應(yīng)下降。
國(guó)有企業(yè)從部分領(lǐng)域退出的客觀結(jié)果是國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重減少。退出的具體方式要根據(jù)企業(yè)的不同情況來(lái)確定,最徹底的退出方式是將國(guó)有企業(yè)關(guān)閉和整體出售。關(guān)閉國(guó)有企業(yè),終止它的存在,是減少國(guó)有資產(chǎn)存在的一種方式。即使在發(fā)達(dá)國(guó)家,關(guān)閉國(guó)有企業(yè)也是迫不得已的事情,這類企業(yè)常常是資不抵債,虧損嚴(yán)重,且沒有預(yù)見的發(fā)展前途,私人投資者又不愿意購(gòu)買的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中的中小型企業(yè),關(guān)閉國(guó)有企業(yè),政府雖然可以減輕包袱,但卻容易引起社會(huì)不穩(wěn)定,使用這種方法要謹(jǐn)慎。企業(yè)整體出售,是將企業(yè)全部一次性賣給非國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體所有,國(guó)家收回貨幣形態(tài)的資產(chǎn)。相對(duì)于其它方法,企業(yè)整體出售表明國(guó)有資產(chǎn)已經(jīng)全部撤出了該企業(yè)。它可分為三種情況:一是直接將企業(yè)作為一個(gè)實(shí)物性主體售出,它適用于企業(yè)規(guī)模較小,且有一定盈利的企業(yè),否則投資者不會(huì)購(gòu)買;二是將企業(yè)改組成股份公司后,出售全部國(guó)有股份,它適于企業(yè)規(guī)模較大,連續(xù)幾年盈利,或預(yù)測(cè)有確定盈利發(fā)展前途的國(guó)有企業(yè);三是將企業(yè)產(chǎn)權(quán)全部由企業(yè)內(nèi)部職工購(gòu)買或無(wú)償分配,它適用于沒有沉重債務(wù)負(fù)擔(dān),但經(jīng)濟(jì)效益也不高的小型企業(yè),其售價(jià)必須低廉以鼓勵(lì)內(nèi)部職工購(gòu)買。關(guān)閉和整體出售雖然是縮小國(guó)有資產(chǎn)比重的首要選擇,但僅僅如此還不能將國(guó)有資產(chǎn)縮小到應(yīng)有的比重,而大中型國(guó)有企業(yè)股份化改制也是縮小國(guó)有資產(chǎn)比重的重要方式。也就是說,我們除了對(duì)那些少數(shù)的,必須由國(guó)家壟斷的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的國(guó)有企業(yè)采取國(guó)有獨(dú)資形式外,大多的原有國(guó)有企業(yè)都要通過股份化改制而引進(jìn)非國(guó)有資產(chǎn),具體可分為兩種情況:一是將國(guó)有改造后,出售部分國(guó)有股份,出售到什么程度,要視企業(yè)情況而定,如果企業(yè)是處于自然壟斷性行業(yè)中,國(guó)家仍要控制企業(yè),只是引入混合經(jīng)營(yíng)機(jī)制,則出售的部分不得超過全部股份的50%,其它領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)股份則可突破此界限;二是國(guó)有企業(yè)改造后,國(guó)家并不出售國(guó)有企業(yè)現(xiàn)有股份,而是通過新增加非國(guó)有資本的方式降低企業(yè)的國(guó)有股權(quán)比重(通常采取原國(guó)有企業(yè)增發(fā)新股的辦法),增加非國(guó)有資本的比重,使國(guó)有資產(chǎn)比重降低。
在國(guó)有企業(yè)退出,縮小國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模的過程中,必須注意防止國(guó)有資產(chǎn)的流失,流失的渠道大致有兩條:一條是技術(shù)性流失,即無(wú)論是哪一種退出方式,首先都要進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估,在評(píng)估過程中,有意無(wú)意地漏評(píng),低評(píng)國(guó)有資產(chǎn)造成的損失;另一條是腐敗性流失,指在國(guó)有企業(yè)的退出過程中,私分、貪污、盜竊、轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn),造成國(guó)有資產(chǎn)流失。對(duì)前者,我們可通過加強(qiáng)對(duì)評(píng)估工作的監(jiān)管加以杜絕;對(duì)后者,則應(yīng)加強(qiáng)法制建設(shè)和黨風(fēng)建設(shè)加以制止。
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