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中國財政改革中幾個全局性問題的思考
中國財政改革中幾個全局性問題的思考 一、如何評價財政在經(jīng)濟(jì)體制
轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中的作用?
評價1978年以來財政在改革開放中的作用,首先需要確定適當(dāng)?shù)慕嵌群蜆?biāo)準(zhǔn),如在轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中財政與經(jīng)濟(jì)的基本關(guān)系是怎樣的,不同階段財政實(shí)際發(fā)揮的作用與政策預(yù)期目標(biāo)的關(guān)系如何,財政改革與運(yùn)行的制度合理性如何?
傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的財政是國民經(jīng)濟(jì)活動的樞紐,在某種程度上主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行;社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的財政是重要的宏觀調(diào)控手段,對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行起著保障作用。因此,就經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程而言,財政的職責(zé)可以簡單描述為如何實(shí)現(xiàn)財政自身從主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行到調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的轉(zhuǎn)變,如何推動經(jīng)濟(jì)體制由計劃向市場的轉(zhuǎn)軌,如何確保這一過程中經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)增長。這就意味著在財政體制演進(jìn)與財政政策取向經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行績效之間,必然存在著深刻的互動關(guān)系,其核心內(nèi)容體現(xiàn)為財政始終肩負(fù)著雙重任務(wù):一是作為推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段,不斷根據(jù)體制演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的變化進(jìn)行創(chuàng)新;二是本身作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的一個重要組成部分,適時進(jìn)行改革,保持與整個體制的同步性和一定的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。由于整個制度處于非平衡演進(jìn)中,這兩項(xiàng)任務(wù)兼顧和完成的情況也就成為評價財政改革與運(yùn)行績效的基本角度與標(biāo)準(zhǔn)。
此外,由于漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌中的階段性和財政體制在不同階段所承擔(dān)的任務(wù)的差異,一個時期財政運(yùn)行的評價始終只能相對于特定的體制演進(jìn)階段來做出。因此在探討財政績效之前,還需要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對轉(zhuǎn)軌進(jìn)程作必要的時段劃分,并將不同階段的預(yù)期政策目標(biāo)與該階段的財政實(shí)際運(yùn)行效果對應(yīng)起來,建立評價的時空概念。
以政治生活事件為標(biāo)志,我們可以從總體上選取三個變革點(diǎn)而將中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程劃分為兩個明顯的階段。一個是以1978年黨的十一屆三中全會確立“按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事,重視價值規(guī)律的作用”為市場經(jīng)濟(jì)取向改革的起點(diǎn);一個是以1992年黨的“十四大”確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)和此后不久實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行告別短缺作為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌總進(jìn)程中發(fā)生部分質(zhì)變的轉(zhuǎn)折點(diǎn);一個是以黨的“十六大”確立的2020年為計劃→市場的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的終點(diǎn)。由三個標(biāo)志點(diǎn)所決定,1978——1992年屬于轉(zhuǎn)軌的前期,其轉(zhuǎn)軌進(jìn)程是從改革發(fā)動到建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架;1992——2020年屬于轉(zhuǎn)軌中后期,其轉(zhuǎn)軌進(jìn)程是從社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架基本建立到建成完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、人民生活實(shí)現(xiàn)全面小康。根據(jù)這樣的劃分,1978年以來的中國財政體制變動線索可以3個標(biāo)志性事件來貫穿:一是由黨的十一屆三中全會提出搞活經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)引出的延續(xù)較長一個時期的財政“放權(quán)讓利、分灶吃飯”的體制與政策;二是1994年中央與地方之間以劃分稅種為基礎(chǔ)而確立的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的財政——稅收體制框架;三是1998年為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)和國內(nèi)市場需求不足的尖銳矛盾而迅速出臺、連續(xù)實(shí)施至今的積極財政政策及公共財政取向的改革。這三個事件中,前一個事件與轉(zhuǎn)軌前期相對應(yīng),后兩個事件則與轉(zhuǎn)軌中后期的特定階段相對應(yīng),并由此構(gòu)成了評價財政改革與運(yùn)行績效的基本框架。
1.第一階段的財政體制改革與政策總體上表現(xiàn)為通過財政體制的調(diào)整與退讓,突破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛,釋放舊體制活力、醞釀新機(jī)制的形成。這一階段延續(xù)15年,是時間最長、體制變動最頻繁的時期。
在這一過程中,財政漸進(jìn)的制度激勵效果來自三個方面。一是體制內(nèi)活力的釋放。通過體制退讓打破了“大一統(tǒng)”的高度集權(quán)的分配格局,放權(quán)讓利擴(kuò)大了地方配置資源的權(quán)力,形成了各地在其隸屬關(guān)系內(nèi)開展創(chuàng)新的積極性,實(shí)質(zhì)是通過條塊關(guān)系的變化釋放出了舊體制內(nèi)部尚存的活力,地方利益激勵的強(qiáng)化形成了“諸侯”爭先的發(fā)展沖動。二是體制外活力的培育。通過國民收入分配格局的根本性調(diào)整促進(jìn)了多元化市場主體的形成和市場化價格機(jī)制的形成,逐漸形成了傳統(tǒng)體制邊界上的另一套微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)和以金融為主的社會資金積累模式,體制退讓實(shí)質(zhì)孕育了新機(jī)制的活力。三是為轉(zhuǎn)軌路徑的優(yōu)化提供了基本保障。在這一除舊布新的過程中,財政以供給、需求雙向補(bǔ)貼的方式吸納、抵消了大部分通貨膨脹的壓力,保證了價格機(jī)制改革、商品交換關(guān)系建立,實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過渡。正是財政的放權(quán)讓利取向使轉(zhuǎn)軌過程中的成本最小化和收益最大化選擇有了可能。
在已有的改革回顧中,關(guān)于這一階段財政的地位一直沒有得到足夠的重視,財政的日益積弱和數(shù)度面臨收支危機(jī)還常常成為備受指責(zé)的理由。事實(shí)上,從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌全局而言,財政一直居于啟動和支撐改革的樞紐地位,財政體制的連續(xù)退讓、補(bǔ)貼的增長、借款的增長都有著服從于改革進(jìn)程的制度創(chuàng)新的內(nèi)在合理性,和服從于改革路徑的被動適應(yīng)性。對于這一階段財政制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)績效,筆者曾將其評價為轉(zhuǎn)軌前期機(jī)制創(chuàng)新的核心內(nèi)容,并用其創(chuàng)造性地突破納克斯“貧困的惡性循環(huán)”原理來解釋其全局意義(呂煒,2001)。即中國經(jīng)濟(jì)的啟動采取了“財政收入超分配——提高家庭、企業(yè)部門收入水平”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整策略,以此來墊高低收入形成的發(fā)展“瓶頸”,突破貧困的惡性循環(huán)。這一策略啟動和支撐該階段改革的邏輯順序?yàn)?財政讓利在分配領(lǐng)域的突破帶來了國民收入分配格局的調(diào)整→個人、企業(yè)的利益得到認(rèn)可和增長,脫離計劃控制的貨幣剩余增多,由此孕育了利益主體多元化格局的出現(xiàn),并自動創(chuàng)造了資金的供給與需求→儲蓄動機(jī)與投資動機(jī)導(dǎo)致金融地位凸顯,金融的成長又反過來推動儲蓄——投資的轉(zhuǎn)化。由分配領(lǐng)域發(fā)動的這一系列改革,還伴隨著計劃控制的必然削弱,流通環(huán)節(jié)的必然修補(bǔ),市場化的價格機(jī)制和商品交換的基礎(chǔ)關(guān)系得以建立。這些因素綜合起來反作用于生產(chǎn)過程,帶來生產(chǎn)方式的變革,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的商品化、貨幣化程度不斷提高,貨幣資本化所帶來的資本運(yùn)動不斷擴(kuò)張,以市場配置資源、以資本再生產(chǎn)方式推動的社會再生產(chǎn)過程得以逐步確立。因此,我們可以認(rèn)為,第一階段財政的“開閘放水”不僅是一個逐步削弱自身財力、增強(qiáng)激勵的過程,更深刻的意義是削弱傳統(tǒng)體制配置資源的能力、刺激新的資源配置方式形成的過程。正是財政體制在退讓中使傳統(tǒng)體制失去了封閉運(yùn)行的完整性,改革因此突破并獲得持續(xù)的支撐。
2.1994年的財稅體制改革是第一次按照市場經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行的分配關(guān)系的調(diào)整,在財政改革史上具有轉(zhuǎn)折點(diǎn)的意義。
現(xiàn)在回過頭來看,雖然當(dāng)時直接的動因是財政收支矛盾激化、中央財政宏觀調(diào)控能力不足,是應(yīng)急的、被動的調(diào)整,但實(shí)際上是具有制度創(chuàng)新的內(nèi)在合理性的。這一變革是在已經(jīng)確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)和初步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架的前提下進(jìn)行的,整個經(jīng)濟(jì)制度的質(zhì)的演進(jìn)意味著市場與政府的關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入一個新的階段,過去單純放權(quán)讓利的改革思路已不再適應(yīng)下一階段的要求,政府公共支出責(zé)任的增強(qiáng)需要一個全新的財政體制框架來承載。就經(jīng)濟(jì)運(yùn)行而言,市場與政府關(guān)系調(diào)整的核心是配置資源權(quán)限的劃分,即重新界定政府的事權(quán),并提供相應(yīng)的財力保證,這是整個經(jīng)濟(jì)體制變遷作用于財政體制的更為深刻的內(nèi)涵。
這樣的判斷可以從1994年財政體制改革前后的財政、經(jīng)濟(jì)狀況來印證。改革前的困境就財政推動經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展來看,過渡性的財政體制設(shè)計已經(jīng)不能適應(yīng)市場機(jī)制演進(jìn)中的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求。突出的一點(diǎn)是按行政隸屬關(guān)系實(shí)行的利益分權(quán)模式越來越助長地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和市場分割,一些地方為了擴(kuò)大自身財源,著力在當(dāng)?shù)匕l(fā)展稅高利大的企業(yè),強(qiáng)化了地方政府與企業(yè)的關(guān)系,造成了經(jīng)濟(jì)生活中的重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè),不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整;而各地為了當(dāng)?shù)刎斣窗葱姓`屬范圍設(shè)置的保護(hù)性措施,形成了“塊塊”之間的封鎖,不利于全國統(tǒng)一市場的建設(shè)。與此同時,以財政退讓政策提高企業(yè)自我積累、自我發(fā)展能力的政策初衷與實(shí)際效果的差距也越來越大。就財政自身運(yùn)行來看,由于財政體制改革的相對滯后,不能適應(yīng)已經(jīng)建立起來的市場經(jīng)濟(jì)體制框架的要求,財政運(yùn)行得不到宏觀體制的保障,狀況不斷惡化。在漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的過程中,多種規(guī)則并行的矛盾導(dǎo)致財政體制的分割局面,形成傳統(tǒng)職能、過渡性職能、新職能的并行與沖突,并最終導(dǎo)致財政收入的分割與下降。這種體制性分割在總體按隸屬關(guān)系確定的“分灶吃飯”體制下,又與地區(qū)利益導(dǎo)致的地區(qū)性收入分割交織在一起,使全國財政收入和中央財政收入兩個比重連續(xù)下滑。到1988年被迫實(shí)行多種形式的包干辦法時,中央財政基本放棄了調(diào)控的權(quán)力和財力,只求保證日常運(yùn)轉(zhuǎn)的開支需要(呂煒,1994)。
改革后的效果表現(xiàn)在兩個方面:一是財政收入的迅速增長,財政運(yùn)行局面的迅速改善。1994體制改革的核心是財力結(jié)構(gòu)的調(diào)整,是財政在財權(quán)上的振興�！皟蓚�比重”的提高主要是通過稅制改革擴(kuò)大稅基、分稅制改革劃定中央與地方的財政分配關(guān)系所帶動的積極性的提高來實(shí)現(xiàn)的。1994——2001年全國財政收入增加2.14倍,年均增長17.8%,全國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由11.2%提高到17.1%,中央財政收入占全國財政收入的比重提高到55%左右,實(shí)際運(yùn)行中一直在52%——56%之間。這種情況表明財政運(yùn)行得到了適宜的體制保障。二是新體制總體上適應(yīng)和支撐了1998年以來的積極財政政策在體制、財力等方面的要求,保證了積極財政政策的有效實(shí)施。表明新的財政體制基本可以滿足目前階段市場體制下的政策調(diào)控需要。關(guān)于這個問題將放在后面詳細(xì)討論。
3.1998年以后的政策效果以1994年體制為基礎(chǔ),體現(xiàn)了體制實(shí)踐的意義,體現(xiàn)著體制的效率。
對于1998年財政制度創(chuàng)新的評價不能僅僅局限于政策實(shí)施的具體內(nèi)容,而必須置于大的時空背景下深化兩點(diǎn)認(rèn)識:一是1994年財稅體制改革與整個經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的內(nèi)在聯(lián)系,即制度必然性,正是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的背景決定了1994年財政體制創(chuàng)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)意義;二是1998年以來積極財政政策與1994年財政體制的內(nèi)在聯(lián)系,正是1994年市場化的體制基礎(chǔ)為市場化的調(diào)控政策提供了平臺,財力的迅速增長有效地承載了6600億元國債的潛在風(fēng)險,專項(xiàng)性的轉(zhuǎn)移支付有力地支撐了公職人員工資、社會保障、中西部發(fā)展等方面支出的擴(kuò)大,從而保證了1998年以來財政政策的有效性。因此1998年以來的財政運(yùn)行可以看作是在1994年體制平臺上第一次按照市場經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行的宏觀調(diào)控實(shí)踐。
1998年財政政策創(chuàng)新的原理和對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全局意義可以概括為:當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入到市場機(jī)制開始主導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行但市場體系遠(yuǎn)未完善、短缺經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象基本消失、供求結(jié)構(gòu)非均衡上升為主要矛盾的特殊階段以后,家庭部門消費(fèi)需求不足、銀行存款沉淀過大、企業(yè)部門投資意愿不足等一系列嚴(yán)重問題,使正在形成中的市場傳導(dǎo)機(jī)制發(fā)生了阻滯,整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨著轉(zhuǎn)軌中的體制性制 中國財政改革中幾個全局性問題的思考約。針對這種情況,在初期連續(xù)使用貨幣政策工具作用不明顯之后,政府通過財政投融資的政策創(chuàng)新與銀行信用對接,將家庭部門滯留在銀行賬戶上的儲蓄沉淀吸納轉(zhuǎn)化為政府公共投資,直接用于經(jīng)濟(jì)拉動,從而既避免了經(jīng)濟(jì)失速,又化解了銀行短期經(jīng)營風(fēng)險。積極財政的政策目標(biāo)實(shí)質(zhì)是要通過政府投資的短期外部推動啟動市場機(jī)制的傳導(dǎo)和自運(yùn)行能力,即經(jīng)濟(jì)增長→消費(fèi)旺盛→投資活躍→經(jīng)濟(jì)增長的循環(huán)。
關(guān)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中的財政體制演進(jìn)線索與效果可以簡單地描述為以下過程:1978年財政以體制退讓啟動和支撐改革,經(jīng)濟(jì)體制與財政體制的不同演進(jìn)帶來相互之間關(guān)系的變動,財政推動的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌績效變動、財政自身運(yùn)行績效變動成為考察財政制度創(chuàng)新的重要指標(biāo)。隨著兩種變動的負(fù)效率持續(xù)大于正效率,財政體制改革逐步落后于經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程和自身的財力要求,面臨創(chuàng)新壓力。1994年財稅體制改革源于市場經(jīng)濟(jì)體制對財政的要求,是按照微觀市場機(jī)制調(diào)整宏觀調(diào)控體制的改革,由于這種適應(yīng)性,財政自身的狀況迅速改善。1998年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)的變化提出了政府宏觀調(diào)控的要求,積極財政政策是針對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的第一次調(diào)控手段的創(chuàng)新,其效果體現(xiàn)了宏觀體制與政策對市場環(huán)境的適應(yīng)性。這一演進(jìn)過程表明,無論是財政體制主動調(diào)整以推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和增長,還是財政體制被動調(diào)整而重新在推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與增長中發(fā)揮作用,財政改革與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的階段性匹配基本是合理的、同步的,財政改革與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的互動在總體上是積極的、有效率的。
二、1994年財政體制可以作為
公共財政建設(shè)的框架嗎?
將建立公共財政框架作為新時期財政改革的重要目標(biāo),是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作用不斷增強(qiáng)、國民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、財政改革不斷深化而逐步認(rèn)識和明確的。從已有的理論和經(jīng)驗(yàn)來看,公共財政是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財政制度,既然我們的經(jīng)濟(jì)體制改革是市場化取向的,與之相適應(yīng)的財政體制改革路徑也必然是公共化取向的。過去盡管我們沒有明確提出建立公共財政的目標(biāo)模式,但從實(shí)踐進(jìn)程來看,改革開放特別是1994年以來我們一直在努力探索和構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財政體制,也已經(jīng)在財政“公共化”實(shí)踐中進(jìn)行了很多探索。黨的十五屆五中全會明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標(biāo),則可以看作是從實(shí)踐和理論兩方面就公共財政的改革目標(biāo)達(dá)成共識的標(biāo)志。1994年的財政體制作為目前仍在運(yùn)行中的體制,是第一次按市場經(jīng)濟(jì)要求建立的財政體制,體現(xiàn)了公共化探索的最新進(jìn)展,在這些年的運(yùn)行中也表現(xiàn)出了總體上的適應(yīng)性。但是,這是否決定了1994年財政體制可以作為公共財政建設(shè)的基本框架呢?
對此做出判斷,需要從兩個角度進(jìn)行考察:
1.從整個經(jīng)濟(jì)體制改革與財政體制改革的關(guān)系來考察,用經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程來評價財政體制的適應(yīng)性和進(jìn)展情況,以此判定財政體制在未來的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中是否已具備相當(dāng)?shù)姆�(wěn)定性,可以在較長時期內(nèi)固化下來。如果經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌尚在中途,財政體制也不可能一蹴而就,那么現(xiàn)行的財政體制本身也需要作為公共財政建設(shè)的一部分,而不是公共財政其他方面建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。
我們將計劃體制向市場體制的變革簡單描述為“(計劃)→(計劃>市場)→(市場>計劃)→(市場)”的線性過程,就財政體制演進(jìn)而言,似乎只需要經(jīng)歷兩次大的變革就可以了。即在轉(zhuǎn)軌前期將適應(yīng)于計劃體制時期的財政體制創(chuàng)新為適應(yīng)于以“(計劃)→(計劃>市場)”階段特征的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的財政體制,在中后期將其創(chuàng)新以“(市場>計劃)→(市場)”階段特征的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的財政體制。也就是說由于轉(zhuǎn)軌過程中的微觀體制基礎(chǔ)只存在兩個階段的質(zhì)的差異性,也就決定了財政體制只存在兩度創(chuàng)新的必要性。
但是中國漸進(jìn)改革戰(zhàn)略構(gòu)思和漸進(jìn)改革策略操作的雙重性質(zhì)使線性轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)過程發(fā)生了階段劃分上的變化。從鄧小平時代強(qiáng)調(diào)堅持改革開放與堅持四項(xiàng)基本原則并行不悖到江澤民時代提出“三個代表”重要思想,如何在復(fù)雜國際國內(nèi)環(huán)境中處理好一個發(fā)展中大國改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系,始終是政府掌握體制轉(zhuǎn)軌向前推進(jìn)力度的核心問題。這樣的立意使中國的漸進(jìn)改革包含著服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)性制約的戰(zhàn)略設(shè)計層次(決策層認(rèn)識方面)和服從于實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行變化的策略操作層次(實(shí)際經(jīng)濟(jì)判定方面)兩重性質(zhì)。這種雙重性質(zhì)的漸進(jìn)改革特征,使戰(zhàn)略層次的推進(jìn)與策略層次的推進(jìn)并不總是同步的,使政府對“計劃>市場”到“市場>計劃”轉(zhuǎn)折點(diǎn)之間的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)形態(tài)的分析與把握,演化為一個由戰(zhàn)略構(gòu)思的理論分析到策略操作可行性的實(shí)踐判定的辨識過程,從而在中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌總過程中形成了一個明顯具有過渡性特征的特殊階段。這樣一來,客觀上就形成了與過渡期相適應(yīng)的財政體制,以及過渡階段結(jié)束后體制再度創(chuàng)新的邏輯關(guān)系。
從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的實(shí)際進(jìn)程來看,1992年黨的“十四大”正式明確了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的終極目標(biāo),1998年全國主要被監(jiān)測商品全部出現(xiàn)供求平衡和供大于求現(xiàn)象,標(biāo)志著實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已取得了反短缺勝利,因此,1992——1998年大致可以認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的特殊的“轉(zhuǎn)折點(diǎn)階段”。1994年財政體制的性質(zhì)正是適應(yīng)了這一特殊階段的要求,既具有轉(zhuǎn)折點(diǎn)意義,又發(fā)揮了突出作用。但適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌總體要求并推動轉(zhuǎn)軌完成的財政再度創(chuàng)新的必然性也因此規(guī)定下來。
從當(dāng)時財政體制設(shè)計的實(shí)際情況看,1994年財稅體制改革在策略上采取了雙軌并行、存量不動、增量調(diào)整、逐步到位的思路,體制的不完善一開始也是明顯的。漸進(jìn)策略帶來的一個問題是中央財政收入與實(shí)際可用財力相差很大,收入比重雖然迅速提高,但實(shí)際可支配財力和調(diào)控能力有限,這種情況的改善只能寄希望于分稅制帶來的財政收入總量迅速增長所提供的增量。而在轉(zhuǎn)移支付能力不足的情況下,各地由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和潛力的不平衡,分稅制后的財力差距迅速拉大,出現(xiàn)兩極化趨勢,省際間財力調(diào)劑和省內(nèi)縣際間財力調(diào)劑的壓力加大。另一個問題是省級以下財政體制未作進(jìn)一步規(guī)范,有的在一定程度上模仿了中央對省的體制,有的則沿用以前的包干體制,總體上呈現(xiàn)財力向上一級集中的趨勢,省級的資金集中尤其明顯。這樣的財力集中缺乏劃分稅種的規(guī)范性,同時財權(quán)的上收并無相應(yīng)的事權(quán)調(diào)整相配套,提供義務(wù)教育、本區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)還有所下移,使縣、鄉(xiāng)兩級支出基數(shù)和支出剛性增大,從而產(chǎn)生了省以下體制的矛盾和省以下各級政府的財權(quán)、事權(quán)關(guān)系不對稱問題。省、地、縣財力的縱向上移和事權(quán)的相對下移使體制矛盾逐步集中于縣、鄉(xiāng)層次。這兩方面的問題構(gòu)成了體制不完善的基本矛盾。
進(jìn)一步的趨勢必然是,隨著基層矛盾的深化,基層財政向中央財政的倒逼機(jī)制逐步形成,中央與地方的財權(quán)、事權(quán)關(guān)系重新陷入不清晰狀態(tài)。從轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施情況看,與7年前相比,中央對地方的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中,各種應(yīng)急性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占的比重,已取代稅收返還等舊體制存量部分,居第一位。這些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在財權(quán)、事權(quán)關(guān)系的判定上是復(fù)雜而不規(guī)范的,它的迅速增加使財力增量部分重新陷入界定不清的狀態(tài),正在實(shí)質(zhì)性地改變著1994年體制的基本格局。財政體制運(yùn)行中的收支矛盾逐漸集中于基層財政,再由基層財政困難而倒逼回中央財政的趨勢表明,體制在運(yùn)行近10年后,其不完善性正在從不同方面暴露出來,并相對集中于某些環(huán)節(jié),一些局部矛盾的尖銳化正在迫使體制本身發(fā)生變異。
2.從公共財政體系內(nèi)部構(gòu)成各層次之間的關(guān)系來考察,從財政體制層次與其他層次之間的適應(yīng)性和效率來判斷體制未來的穩(wěn)定性。
一般來講,公共財政體系的建立應(yīng)該包括三個層次的內(nèi)容:第一層次是財政的制度合理性問題,即如何劃定政府與市場的邊界、政府行政管理體制、財權(quán)事權(quán)關(guān)系,并相應(yīng)確定財政的職能范圍和各級財政之間的基本關(guān)系;第二層次是財政的體制規(guī)范性問題,即通過什么樣的管理體制來使財政的職能得到落實(shí),并在各級財政之間形成合理的職能劃分和財權(quán)、事權(quán)關(guān)系;第三層次是財政的管理科學(xué)性問題,即如何使體制的運(yùn)行最有效率,防止其流于形式,部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購制度都主要是屬于這一層次的內(nèi)容。以上三個層次形成“制度合理→體制規(guī)范→管理科學(xué)”的遞進(jìn)關(guān)系,構(gòu)成財政體系的基本框架,財政體制在這一體系中起著承上啟下的作用。
按照這樣的判斷,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中政府與市場的邊界、政府管理體制改革屬于第一層次的內(nèi)容,1994年財稅體制屬于第二層次的內(nèi)容,1998年以來全面實(shí)施的財政管理方面的改革屬于第三層次內(nèi)容。就第一層次與第二層次的實(shí)際配合情況來看,由于前面所分析的,我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的總體背景,決定了財政體制總是處于適應(yīng)→不適應(yīng)→適應(yīng)的動態(tài)過程中。在整個經(jīng)濟(jì)體制處于由計劃向市場轉(zhuǎn)軌的背景下,財政體制的改革不可能一步到位,市場化的程度和市場配置資源的廣度和深度,都深刻地影響著政府職能的范圍和基本取向。而政府與市場的關(guān)系決定著政府對于財政的基本要求,財政職能的定位則決定著各級財政的基本關(guān)系、決定著與之適應(yīng)的管理體制。按照這樣的次序,財政體制的適應(yīng)與不適應(yīng)首先要受到轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的影響。
就第二層次與第三層次的實(shí)際配合來看,目前以部門預(yù)算為首的三項(xiàng)制度改革在一定程度上表現(xiàn)為財政通過部門預(yù)算等形式和管理方式的調(diào)整,拿走了原來部門財力的內(nèi)部分配權(quán)、約束了部門行為,在財政部內(nèi)部,這種具體的財力分配權(quán)又是層層下移的,往往是部領(lǐng)導(dǎo)定大數(shù),司局、處室用具體的程序與規(guī)定就把部門的權(quán)力限制了。這其中的原因,既有管理層次改革可能超前的問題,也有現(xiàn)行財政體制不適應(yīng)的問題,即在現(xiàn)行體制內(nèi)部財權(quán)、事權(quán)關(guān)系發(fā)生較大變動的情況下,體制關(guān)系實(shí)質(zhì)上逐漸處于不清晰的狀態(tài),使得運(yùn)行于其上的管理層次的改革容易脫離實(shí)際,出現(xiàn)環(huán)節(jié)過多、管不好、流于形式化的問題。
由上述分析得出的一個基本結(jié)論是:目前財政運(yùn)行中的矛盾主要是體制性的,應(yīng)急性政策無力從根本上消除矛盾,繼續(xù)深化改革是唯一的出路。這意味著目前的財政體制還不具備長期的穩(wěn)定性,其本身還不適合作為公共財政建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)該是公共財政建設(shè)的一部分。但是從我國改革的總體特征和1994年財政體制的基本特征來分析,我們?nèi)匀徊豢赡懿扇∫货矶偷霓k法,目前對財政體制進(jìn)行1994年那樣的大變革的條件也不具備、不需要。因此,在目標(biāo)既定的前提下,改革仍應(yīng)是漸進(jìn)的。其中規(guī)范省以下財政體制,在強(qiáng)化基層財政財權(quán)與事權(quán)匹配關(guān)系、化解收支矛盾的同時,保證中央財政的調(diào)控、平衡能力,規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度,應(yīng)是近期改革的核心。
三、制約積極財政政策淡出的關(guān)鍵因素是什么?
&n 中國財政改革中幾個全局性問題的思考bsp; 在判斷積極財政政策是否應(yīng)該淡出時,我們大都習(xí)慣于借用西方國家的經(jīng)驗(yàn),即考察經(jīng)濟(jì)自主增長機(jī)制是否恢復(fù),如果已經(jīng)恢復(fù),則積極財政政策調(diào)控的前提就自然消失。但仍然處在轉(zhuǎn)軌過程中的中國經(jīng)濟(jì)增長主要不是受制于周期性因素,而是體制性因素。因此經(jīng)濟(jì)增長的脆弱性雖然越來越不能擺脫來自于外部的影響,但由于體制原因?qū)е碌膬?nèi)部需求拉動不足無疑應(yīng)成為主要的制約因素。
按照上述思路將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向中國經(jīng)濟(jì)的特殊性,制約積極財政政策淡出的關(guān)鍵因素應(yīng)該考慮兩個方面。
1.經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中歷史包袱的消化,將在較長時期內(nèi)形成對消費(fèi)的制約,從而影響到市場機(jī)制傳導(dǎo)的效率,增加經(jīng)濟(jì)增長的不穩(wěn)定性。
按照最初的政策意圖與目標(biāo),1998年以來實(shí)施的積極財政政策,是希望通過公共投資的拉動維持一定的經(jīng)濟(jì)增長速度和活躍度,使投資轉(zhuǎn)化的收入效應(yīng)能夠刺激邊際消費(fèi)傾向的提高,消費(fèi)的啟動和擴(kuò)大再刺激正常的民間投資的活躍,從而使經(jīng)濟(jì)恢復(fù)內(nèi)在的增長秩序,即通過“政府投資拉動→消費(fèi)增長→民間投資增長→經(jīng)濟(jì)自主增長”的過程實(shí)現(xiàn)市場傳導(dǎo)機(jī)制的啟動,這是通行的政府通過外部調(diào)控以恢復(fù)市場機(jī)制自主運(yùn)行的原理。在這一過程中,中心環(huán)節(jié)是消費(fèi)的啟動和持續(xù)增長,這也是由市場經(jīng)濟(jì)的需求約束特征所決定的。在近幾年的實(shí)際應(yīng)對中,我們按照一般的反周期策略一直試圖以大范圍、大幅度增加收入來提高居民消費(fèi)能力、改變消費(fèi)預(yù)期,改善收入中的消費(fèi)——儲蓄結(jié)構(gòu);以連續(xù)、大量的政府投資來維持較高的投資水平、吸引民間投資,打通儲蓄——投資障礙,最終使需求活躍起來。但實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行卻一直無法擺脫消費(fèi)難以啟動、內(nèi)需難以擴(kuò)大的制約,政府投資帶來的收入效應(yīng)沒有明顯改變消費(fèi)預(yù)期和消費(fèi)傾向,而是更多地轉(zhuǎn)化為儲蓄的增加,從而使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的儲蓄——投資機(jī)制進(jìn)一步失衡,在沒有自主投資動力的情況下,政府必須通過發(fā)行國債吸納更多的儲蓄以消化這種失衡。于是前一次擴(kuò)大投資的效果轉(zhuǎn)化為更多儲蓄,成為下一次擴(kuò)大投資的壓力。政府投資不但無法疏導(dǎo)市場機(jī)制的傳導(dǎo),反而形成了政府投資→經(jīng)濟(jì)增長→政府投資→經(jīng)濟(jì)增長的直接外部推動式的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特征。這種情況表明市場機(jī)制傳導(dǎo)的消費(fèi)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了嚴(yán)重的阻滯,正是這種阻滯使積極財政政策陷入了一輪接一輪的直接拉動的循環(huán)中。外推式拉動逐漸成了經(jīng)濟(jì)增長的一個常量,財政政策的退出也就變得不可預(yù)期。
但是消費(fèi)環(huán)節(jié)的阻滯并不主要是周期性原因,而主要是漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌路徑的結(jié)果。從價格改革的具體路徑來看,“休克療法”與漸進(jìn)改革的差別在于前者迅速放開價格,采取了通過高通脹和對生產(chǎn)的破壞迅速消除供求缺口的強(qiáng)制性平衡方式,其實(shí)質(zhì)是對供求雙方同時實(shí)行打壓,在遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平的目標(biāo)下尋求平衡;后者緩和放開價格,采取了通過激勵計劃外供給增加和計劃內(nèi)供給改善,間接促使供給向上浮動來填平供求缺口的平衡方式(呂煒,2002)。從政府部門與家庭部門、企業(yè)部門的關(guān)系看,“休克療法”將價格機(jī)制革命中的成本支付職責(zé)連同其產(chǎn)權(quán)私有化變動一并拋向社會,原來計劃體制下政府與公眾之間形成的“社會契約”大都在事實(shí)上解除了,其巨大代價是改革一開始就會出現(xiàn)劇烈的經(jīng)濟(jì)社會動蕩,由此所造成的對生產(chǎn)的破壞和債務(wù)危機(jī)較長時期難以消除;漸進(jìn)改革雖然避免了“休克療法”造成的嚴(yán)重問題,但當(dāng)期必須支付的價格改革補(bǔ)貼和連帶的必須延期支付的產(chǎn)權(quán)改革等等的成本支付責(zé)任,卻繼續(xù)由政府承擔(dān)著。在最終建立的市場體制框架里,政府部門與企業(yè)部門、家庭部門之間必須按照市場經(jīng)濟(jì)的原則明確其相互關(guān)系,也就是說政府要推動轉(zhuǎn)軌完成,必須最終解除這些累積的舊的“社會契約”,建立新的“社會契約”。斯蒂格利茨界定的成本支出主要是與國有企業(yè)有關(guān)的養(yǎng)老金和和老年人的其他福利、償付銀行存款兩項(xiàng);陳淮(2002)所列的轉(zhuǎn)軌成本包括有償解除勞動合同、完善社會保障體系、銀行不良資產(chǎn)、回贖國有資產(chǎn)的支配權(quán)四項(xiàng)。這一階段中國改革的挑戰(zhàn)性被認(rèn)為在某種程度上不亞于20年前,轉(zhuǎn)軌的速度將決定未來支出負(fù)擔(dān)的規(guī)模(斯蒂格利茨,1998)。因此轉(zhuǎn)軌成本的消化將形成對這一階段經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本制約,即主要問題將出現(xiàn)在消費(fèi)環(huán)節(jié)。
按照這樣的分析,在轉(zhuǎn)軌中后期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將始終面臨歷史包袱的消化問題,因此即使短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)自主增長機(jī)制能夠恢復(fù),長期看其內(nèi)在的脆弱性和不穩(wěn)定性仍然是存在的。
2.積極財政政策長期化趨勢帶來了部門利益的固化,如何處理和協(xié)調(diào)好部門之間的利益調(diào)整,正越來越成為制約這一政策退出的直接因素。
關(guān)于積極財政政策淡出的已有討論存在一個重大缺陷,就是沒有考慮到積極財政政策退出的實(shí)際可操作性問題。即在較長期實(shí)施這一政策后,我們怎樣評價這一過程中已經(jīng)形成的部門利益固化問題,以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行部門利益的調(diào)整?
連續(xù)多年的積極財政政策實(shí)際上已經(jīng)改變了部門之間原有的利益關(guān)系和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)利,政策淡出則必然要觸動這些關(guān)系。因此所謂淡出,并不是簡單取消每年1500億元的國債發(fā)行,或是退回到1998年以前的利益格局,而必須有一個妥善的方式對部門之間的關(guān)系進(jìn)行評價,對由此可能產(chǎn)生的矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)。更進(jìn)一步講,政策變動所導(dǎo)致的部門利益關(guān)系調(diào)整,或者說部門權(quán)利格局對政策變動的制約問題,除了行政體制等因素的影響外,更深層的還應(yīng)該從一個部門、一種部門間利益關(guān)系格局服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在合理性考慮,從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來確定未來部門利益關(guān)系調(diào)整的思路。也就是說,部門利益調(diào)整的實(shí)質(zhì)應(yīng)考慮政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的客觀需要,要考慮特定階段經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對不同部門職能的客觀要求。就積極財政政策的淡出而言,財力安排和項(xiàng)目安排是核心的內(nèi)容,因此,利益調(diào)整將集中在財政部與原國家計委關(guān)系的處理上。
客觀評價改革開放以來部門影響經(jīng)濟(jì)的力量變化,傳統(tǒng)計劃因素的減少是總體趨勢,但并不等于說部門干預(yù)的不必要,而是需要根據(jù)資源配置基礎(chǔ)方式的轉(zhuǎn)變、根據(jù)市場化的進(jìn)程,相應(yīng)調(diào)整和轉(zhuǎn)換職能。這方面,財政有過切身體驗(yàn),在經(jīng)歷改革開放以來16年積弱后,1994年通過體制調(diào)整實(shí)現(xiàn)再次振興,這實(shí)質(zhì)是符合市場經(jīng)濟(jì)要求的新體制的建立,是新的宏觀調(diào)控職能的確立,以后對積極財政政策的較好支撐就是明證。原國家計委在經(jīng)歷長期積弱以后,目前也正在出現(xiàn)職能調(diào)整后的再次振興,這幾年的投資拉動效果也可以證明其適當(dāng)發(fā)揮干預(yù)力的必要性。我們在總結(jié)這些年積極財政政策效果時,核心的評價是國家利用國債資金的拉動辦了許多多年來想辦而未辦成的大事,比如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪大堤和水利設(shè)施建設(shè)等。這些項(xiàng)目中的相當(dāng)部分事實(shí)上就是公共財政應(yīng)該負(fù)責(zé)安排的領(lǐng)域,也就是說,之所以會出現(xiàn)那么多大事多年來想辦而未辦成,其體制上的深刻原因是這方面的支出職能和項(xiàng)目實(shí)施存在缺位。即在20多年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中,傳統(tǒng)的基本建設(shè)投資職能隨著市場化進(jìn)程而不斷弱化、退出,傳統(tǒng)的財政職能和計劃職能也因此削弱、面臨轉(zhuǎn)換。1994年建立的財稅體制雖然是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的,但在公共支出職能上并不完善,財力的大幅增長并未在這方面的支出安排上得到體現(xiàn),預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)支出仍然被習(xí)慣性地看作是應(yīng)該削弱的項(xiàng)目,以至于10多年來始終停留在300多億元的水平上。沒有財力的投入,原國家計委也就不可能在項(xiàng)目上做出安排。這幾年國債的大量投入,在資金上彌補(bǔ)了這一長期存在的缺口,也在職能定位和體制設(shè)計上給我們提出了很多需要反思的東西,至少有一點(diǎn)應(yīng)是明確的,即不論國債投入是否退出,這一部分支出職能的相應(yīng)財力保證是需要的。另外,在目前的轉(zhuǎn)軌階段,由國家發(fā)展與改革委員會這樣一個代表政府主要經(jīng)濟(jì)意圖的部門繼續(xù)集中力量辦一些大事,保持國有經(jīng)濟(jì)的控制力,保證政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響力,看來也是必要的。這種思考問題的角度應(yīng)該作為調(diào)整關(guān)系、實(shí)現(xiàn)積極財政政策淡出的一個基本出發(fā)點(diǎn)。
但同時也必須看到,對現(xiàn)階段部門職能的保證或適度調(diào)整,并不意味著目前國債資金的安排、使用上沒有問題,只是需要簡單地調(diào)減一下規(guī)模。事實(shí)上這些年財力上的應(yīng)急安排雖然保證了政策對經(jīng)濟(jì)的拉動效果,但由此帶來的資金管理、使用上的混亂和低效也是明顯的。比如,財政預(yù)算內(nèi)支出安排與原國家計委國債資金安排存在部分重復(fù)的問題,特別是在教科文衛(wèi)等事業(yè)性支出方面,這在一定程度上造成預(yù)算權(quán)力的分割,同一領(lǐng)域的支出缺乏協(xié)調(diào),影響了預(yù)算安排的完整性,帶來了財政管理上的不規(guī)范,限制了財政職能的統(tǒng)一發(fā)揮。再比如,投融資體制改革滯后帶來的結(jié)構(gòu)性矛盾固化、強(qiáng)化的問題。這些年的國債資金基本上都是用傳統(tǒng)的投融資方式層層安排、層層配套,既存在一些領(lǐng)域?qū)γ耖g投資擠出的問題,又使財政對項(xiàng)目經(jīng)營等環(huán)節(jié)承擔(dān)著最終風(fēng)險;既存在著管理和效率問題,又使新增固定資產(chǎn)中的國有投資比重明顯上升。因此,配合積極財政政策淡出對資金使用、管理進(jìn)行規(guī)范是必須的,這是必須考慮的第二點(diǎn)。
按照上述判斷,國債投資的退出既是總量上的,又必然是結(jié)構(gòu)性的、職能性的調(diào)整。具體思路上可從四個方面考慮:第一,轉(zhuǎn)化一部分,將一部分用于重大項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施、西部大開發(fā)的國債投資逐步轉(zhuǎn)化、納入財政預(yù)算內(nèi)安排,通過增加基本建設(shè)支出,保證國家發(fā)展與改革委員會在重大項(xiàng)目上的財力需要和對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力,使公共支出和建設(shè)職能得到發(fā)揮;第二,創(chuàng)新一部分,對仍要繼續(xù)由國債安排的少部分投資,可在投融資方式上采取更為靈活的形式,如采用股權(quán)、投資基金等方式運(yùn)作,使這部分資金能夠通過商業(yè)化運(yùn)作模式吸引更多的民間資金參與,充分發(fā)揮其引導(dǎo)和拉動效果;第三,取消一部分,對已完工的國債項(xiàng)目和不再需要安排資金的項(xiàng)目,逐步取消相應(yīng)的資金安排,減小國債投資規(guī)模;第四,合并一部分,將一些同樣投資于教科文衛(wèi)等公共事業(yè)支出項(xiàng)目的資金合并到預(yù)算內(nèi),納入部門預(yù)算統(tǒng)一安排,減少多頭管理、重復(fù)安排的現(xiàn)象。這樣調(diào)整后,在確保國家發(fā)展與改革委員會職能基本要求、提高國家財政預(yù)算完整性的同時,國債發(fā)行規(guī)模也會逐步降下來,通過恰當(dāng)?shù)睦嬲{(diào)整和合理的預(yù)算程序逐步淡出。
在我國積極財政政策的淡出是一個十分復(fù)雜的問題,既不是一個純周期性現(xiàn)象,也不是一個純經(jīng)濟(jì)問題。從總體上看,由于體制性制約在較長時期的存在,財政政策的基調(diào)將是偏向于積極的,國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)仍將是經(jīng)常的、不可或缺的。因此,即使財政最終不堪重負(fù),這部分職能也只能轉(zhuǎn)移,不可能消失。
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