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“國家財政”與“公共財政”理論的探討
“國家財政”與“公共財政”理論的探討 從1992年黨的十四大提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制,特別是1998年底我國政府部門提出要構建公共財政的基本框架以來,公共財政就逐漸成為我國財經(jīng)領域的一個熱點問題。社會各界特別是理論界對我國建立公共財政的必要性和具體途徑等問題進行了較為全面、深入的探討�？偟膩砜�,主張我國盡快建立公共財政的人越來越多,有部分學者也提出一些不同的看法。
一、“國家財政”與“公共財政”的概念與我國財政現(xiàn)狀
(一)“國家財政”與“公共財政”的概念。
從理論上和歷史上,任何社會經(jīng)濟形態(tài)的國家都存在著財政,財政等同于“國家財政”,也叫“政府財政”,這是“財政一般”。財政因其天然具有公共性,也叫“公共財政”。從這個意義上說,“國家財政”、“政府財政”、“公共財政”是一致的。不過,現(xiàn)在我們所指的“公共財政”是引進西方的。因此,“國家財政”與“公共財政”是兩個不同層次的基礎理論概念,圍繞著這兩個概念可以衍生出不同的次生概念。例如,“國家分配論”、“國家財政論”、“國家需要論”、“國家財政模式(類型)”、“國家財政職能”、“國家財政政策”等都與“國家財政”有著千絲萬縷的關系。而“公共財政論”、“公共產(chǎn)品論”、“公共需要論”、“公共選擇論”、“公共財政模式(類型)”、“公共財政職能”、“公共財政政策”等又與“公共財政”密不可分。財政本質的界定、財政具體論點的爭鳴、財政模式(類型)的劃分、財政職能的整合以及財政政策的取向等問題,都可以分別涵蓋在“國家財政”與“公共財政”的大概念或大關系內。這樣看來,正確認識“國家財政”與“公共財政”就變得十分必要和突出。
在西方,“公共財政”(Public Finance)的提法已有近三百年歷史。我國學者翻譯西方財政論著時,有的譯為“公共財政”,有的譯為“財政”。近幾年來“公共財政”被廣泛引用。隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和財政理論研究的空前活躍,“公共財政”研究進入了一個新時期,形成了一個陣地,發(fā)表出版了一批論文論著,正確指出了“國家財政”與“財政模式(類型)”的聯(lián)系與區(qū)別。這無疑促進了我國財政理論與財政改革的深化,是可喜的進步。但同時必須指出,有的人在研究“公共財政”理論時,存在認識上的誤區(qū),有的回避、混淆甚至否定“國家財政”。這種對待“國家財政”的觀點引起了正常的批評與反批評。于是,質疑答疑的論戰(zhàn)層出不窮�！皣邑斦迸c“公共財政”的關系被演變成了嚴重的對立關系:不是以“公共財政”排斥、否定、最后替代“國家財政”,就是以“國家財政”排斥、否定、最后替代“公共財政”。這兩種認識傾向都是片面的,不可取的。長此以往,必將進一步導致理論不明、實踐不順的局面,不利于改革與建設事業(yè)的發(fā)展。
我國現(xiàn)行財政體制是從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下演變而來的“國家財政”。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下,國家是社會資源配置的主體,財政作為以國家為主體的分配職能,必然在社會資源配置中居于主導地位,相應地形成財政的職能范圍大而寬,幾乎覆蓋了生產(chǎn)、投資乃至消費的各個方面。在市場經(jīng)濟體制下,社會資源的主要配置者是市場,而不是國家政府,這樣一來,以國家為分配主體的我國財政職能范圍就顯得過寬,隨著我國經(jīng)濟市場化的推進,有些市場自身難以解決的問題,財政又變得無能為力,國家財政職能開始出現(xiàn)嚴重的“錯位”現(xiàn)象,這主要表現(xiàn)在財政支出范圍上的“越位”和“缺位”問題。所謂“越位”,即不該由國家財政負責的項目和部門,財政卻依然為其提供資金,如企業(yè)挖潛改造支出、企業(yè)虧損補貼等,這使得財政支出向競爭性生產(chǎn)建設領域延伸過多,遠遠超出了政府職能的范圍。所謂“缺位”,即應該由國家財政保證資金供給的項目和部門,財政卻由于種種原因(財力緊張、收支矛盾尖銳等)而無法滿足,致使有關社會穩(wěn)定和促進改革進一步深入的政策措施如社會保障、轉移支付等難以付諸實施。還有,財政應當保證的基礎教育、基礎科學、衛(wèi)生保健等方面同樣也發(fā)生了財政資金支出不足現(xiàn)象,這種種跡象都表明,現(xiàn)行的財政體制已不能適應市場經(jīng)濟的發(fā)展了,改革勢在必行。
公共財政是建立在市場經(jīng)濟條件下的政府財政。可以說,沒有市場經(jīng)濟,就沒有公共財政;發(fā)展市場經(jīng)濟,也必然要求建立公共財政。公共財政理論的最早奠基人是18世紀英國經(jīng)濟學家亞當·斯密,在他著名的經(jīng)濟學著作《國富論》中將政府財政的管理范圍和職能限定在公共安全、公共收入、公共服務、公共工程、公共機構、公債等范圍,基本確立了公共財政理論框架。經(jīng)過兩個多世紀的研究和發(fā)展,公共財政理論日趨完善。公共財政理論認為,在市場經(jīng)濟條件下,市場機制發(fā)揮著資源配置的基礎性作用,也就是說凡是市場可以有效配置資源的領域,都應讓市場機制去發(fā)揮作用。但是,僅靠市場機制來完全配置社會資源是遠遠不夠的,因為市場機制無法有效提供公共物品,這就必須依賴于公共財政加以彌補。
市場經(jīng)濟條件下的公共財政有三個基本特征:(1)滿足社會公共需要。社會公共需要決定著公共財政的存在,決定著公共財政的活動范圍和活動效果。公共財政著眼于滿足大部分人的公共物品或服務的需要,公共財政不應該成為超越市場的力量去滿足社會成員的私人需要,而應對宏觀經(jīng)濟運行進行調控,彌補市場機制的缺陷。比如通過政府力量調節(jié)中國越來越大的收入分配差距。(2)立足于非營利性。公共財政框架下的政府部門,是一個以公共利益最大化為動力的單位和實體,它必須提供物質保障,但不能直接介入市場,這樣可以避免政府部門以權謀私的腐敗行為。公共財政理論還認為,公共財政是為彌補市場失效、提供公共產(chǎn)品的政府分配行為,它是與市場經(jīng)濟相適用的財政模式。在市場經(jīng)濟條件下,政府不能是營利性的市場運營主體,不能參與市場的營利競爭,因而也就決定了公共財政的非營利性。(3)政府收支行為規(guī)范化。具體表現(xiàn)為:一是以法制為基礎。財政收入的方式和數(shù)量以及財政支出的去向和規(guī)模的確定必須建立在法制的基礎上。二是全部政府收支進預算。通過政府預算的編制、審查、執(zhí)行和決算,可以使政府的收支行為從頭到尾處于立法機關和社會成員的監(jiān)督之下,不允許有不受監(jiān)督、游離于預算之外的政府收支。三是財政稅務部門總攬政府收支。
公共財政是國家(或政府)為市場經(jīng)濟提供公共服務的分配活動或經(jīng)濟活動,它是與市場經(jīng)濟相適應的一種財政類型和模式。公共財政的主要職能是為彌補市場失效,因此它的活動領域被嚴格限定在市場失效的范圍之內;雙元財政也稱“雙元結構財政”,指的是社會主義市場經(jīng)濟條件下由相對獨立的公共財政和國有資產(chǎn)財政組成的有機統(tǒng)一體。因此單從二者的概念內涵來看,在我國社會主義市場經(jīng)濟條件下,公共財政是雙元(結構)財政的一個重要組成部分,雙元財政和公共財政之間并不存在對立或是排斥,而是范圍上的一種包含和被包含的關系。雙元(結構)財政是我國計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌的必然產(chǎn)物,是客觀存在的事實。幾十年“大一統(tǒng)”的財政模式由于無法適應市場經(jīng)濟發(fā)展的內在要求,必然需要一種新的財政模式來取而代之,于是公共財政、雙元(結構)財政就提到了政府部門的議事日程。隨著政府作為政權組織和生產(chǎn)資料所有者雙重身份的分開和政府職能的轉變,客觀上也要求新的財政模式內部逐步區(qū)分為二個既相互獨立又有內在聯(lián)系的財政分配行為,即為滿足國家行使政權組織職能需要的公共財政分配行為和行使生產(chǎn)資料所有者職能的國有資產(chǎn)財政分配行為。很顯然,這種內含兩類財政分配行為的財政模式,就是雙元(結構)財政。雙元(結構)財政是與我國轉軌時期經(jīng)濟發(fā)展相適應的客觀財政模式,并且在市場經(jīng)濟體制建立后還要長時期存在。
(二)我國財稅體制中的主要問題
1.政府財政職能尚未轉換到位,公共財政體制仍處于建立過程之中。各級政府尤其是多數(shù)地方政府仍將發(fā)展經(jīng)濟、開辟財源作為政府的首要職責,把公共服務作為第二位職責。不少地方政府直接籌劃和投資競爭性項目,而用于公共服務的資金長期不足,缺口很大,越是基層財政上述表現(xiàn)越突出,矛盾也越尖銳。財政還沒有從它“越位”的領域完全退出,“缺位”的領域進入不足。
2.中央和地方的分配關系還未完全理順,“分稅制”體制不健全,規(guī)范的轉移支付制度正在建立的過程中,財政對地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距的調節(jié)能力還很有限。過去十年間分稅制的幾次調整以財力向上集中為主。集中上來的財力是“吃飯錢”,但相當一部分資金用于了建設,使得基層財政發(fā)放工資困難,義務教育等基本公共服務的資金缺口很大;由于財政轉移支付制度的不健全,能夠用于公共服務均等化的資金十分有限,地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的收入及公共服務的差距不僅沒能縮小,反而有所擴大。
3.現(xiàn)行稅制不規(guī)范,不統(tǒng)一,滯后于市場經(jīng)濟的發(fā)育和對外開放的新形勢,影響了市場配置資源功能的發(fā)揮。增值稅的實施范圍基本上限于商品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié),多數(shù)服務行業(yè)實行的是營業(yè)稅。流轉稅制的雙重稅種給企業(yè)改革和重組造成很大障礙,鐵路、石油化工等行業(yè)的重大改革都遇到了稅制的問題。
4.財政的自動穩(wěn)定器功能發(fā)揮不夠。個人所得稅通常采用累進稅率,具有在經(jīng)濟高漲時自動增稅,經(jīng)濟衰退時自動減稅,對經(jīng)濟周期“削峰填谷”的功能。在我國目前的稅制結構中,流轉稅所占的比重高達60%左右,而所得稅的比重只有20%左右,個人所得稅只占10%左右,個人所得稅比重過低使稅收制度發(fā)揮自動調節(jié)經(jīng)濟運行的作用受到局限。
我國的社會保障制度與已經(jīng)確定的“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合”的制度目標還有較大距離,財政通過社會保障收支來充分發(fā)揮穩(wěn)定器作用,還缺乏稅收收入制度的保證。
二、“國家財政”與“公共財政”討論帶來的啟示
(一)觀點之一:“國家財政”與“公共財政”本質上應屬一致。
按照我們對財政的傳統(tǒng)認識,較為一致的看法是財政應是國家財政,國家財政是國家為了滿足政府(國家)職能的實現(xiàn)而參與社會產(chǎn)品或國民收入分配的財政;公共財政是指建立在“公共產(chǎn)品理論”和“公共需要理論”基礎上,政府應 “國家財政”與“公共財政”理論的探討為社會提供公共產(chǎn)品、滿足社會公共需要而分配的財政。從兩者的解釋上看差異是明顯的,前者強調了政府職能的實現(xiàn)問題,后者強調了公共需要的滿足問題。國家財政的核心是在總結財政發(fā)展史的基礎上概括出任何財政行為和活動都與國家政府有著密切的關系,國家在分配過程中居于主體地位,屬于矛盾的主要方面,其分配的目的也是為了滿足國家職能的實現(xiàn)。公共財政則沒有特別明確地提出財政與國家間的聯(lián)系,而是認為財政的存在是由于在市場經(jīng)濟條件下完全競爭的市場機制不能提供公共產(chǎn)品、公共需要,并解決相應的效益外溢(外部效應)問題。側重說明的是政府的財政在市場經(jīng)濟中應扮演的角色。從兩者的認識上來看,這種差異是客觀存在的,但我們不能由于這種差異的存在就得出一種結論,認為兩者是根本對立的兩種財政觀,相反地倒是不難從中發(fā)現(xiàn)兩者在本質上有共同的一面,本質上應屬一致。
1.國家財政的提法并沒有否定公共需要,而公共財政同樣也沒有否定財政在分配過程中與國家存在著極為密切的聯(lián)系。國家財政本身包含了公共需要的內容,而且公共需要的內容作為國家財政中的重要內容應是永恒存在的。再從公共財政來看,公共財政是以為了彌補市場機制不能提供公共產(chǎn)品滿足公共需要這一缺陷作為立論依據(jù),并以此來限定或要求政府應有的經(jīng)濟行為。國家財政具有公共財政的屬性與公共財政具有國家主體的屬性恰好說明,兩者并無本質上的矛盾,從性質上來看表現(xiàn)出兩者在認識上有一致性的一面,所不同的只是在對同一問題的表述上側重點和出發(fā)點不同罷了。
2.公共財政是國家財政歷史階段的產(chǎn)物和具體化,而不是有別于國家財政的非財政現(xiàn)象。在市場經(jīng)濟條件下,君主統(tǒng)治已被打破,自給自足的自然經(jīng)濟被市場經(jīng)濟取代,國家職能相應發(fā)生變化,財政相應地也就發(fā)展演變?yōu)槟軌蜻m應市場經(jīng)濟發(fā)展需要的公共財政。所以,公共財政是國家財政發(fā)展階段的產(chǎn)物,而不是對國家財政的否定。
3.國家財政是對財政分配整體的描述,公共財政是對國家財政存在依據(jù)的進一步說明。從研究方法上看,國家財政對財政分配的描述既是歷史的也是現(xiàn)實的,對財政分配活動的研究采取“務實”與“務虛”相給合的辦法,力求涵蓋財政領域的各個方面,不僅要揭示財政分配活動內在的規(guī)律,而且還注重財政分配活動所產(chǎn)生的各種關系的揭示;不僅研究“財政一般”,而且注重研究社會主義制度下特別是計劃經(jīng)濟條件下的“財政特殊”。而公共財政是從實用主義出發(fā),以近代市場經(jīng)濟作為研究的基礎,運用實證的方法,從分析市場機制運行中存在的缺陷入手,研究其存在的依據(jù)。
(二)觀點之二:公共財政是市場經(jīng)濟條件下提供公共產(chǎn)品的財政。
財政的本質是以國家為主導的分配關系,但在不同的歷史時期,財政所涉及的范圍、運行模式有所不同,公共財政就是市場經(jīng)濟條件下的財政運行模式。在市場經(jīng)濟條件下,社會發(fā)展的兩大動力,一個是市場,一個是政府。市場是主要動力,提供私人產(chǎn)品、市場產(chǎn)品,政府提供市場提供不了的公共產(chǎn)品,這是政府的職能。財政就是為政府履行職能即提供公共產(chǎn)品服務的,這時的財政就是公共財政。
公共財政有兩個特征:(1)歷史性。公共產(chǎn)品還可分為兩類,一類是純公共產(chǎn)品,一類是準公共產(chǎn)品,比如高速公路,教育等。準公共產(chǎn)品有一個歷史性問題,就是不同的歷史時期,公共產(chǎn)品的范圍不同。所以,我們在研究公共財政問題時,不能簡單照搬套用西方現(xiàn)在的模式,而應借鑒其發(fā)展過程中的經(jīng)驗和教訓。公共財政有歷史性,在不同歷史時期它的范圍不同,這一點不搞清楚,在實際工作中很多問題就說不清楚。(2)社會性,就是在不同的社會形態(tài)里公共產(chǎn)品的范圍不同。我們在研究什么是公共產(chǎn)品、什么是私人產(chǎn)品的時候,不能過于從它的私人屬性來研究,應該從其社會屬性來研究。當一種產(chǎn)品的提供變成政治需要的時候,它就變成公共產(chǎn)品。
我國為什么要搞公共財政?一是市場經(jīng)濟體制的必然要求。在市場經(jīng)濟體制下,政府與市場是經(jīng)濟發(fā)展的兩大動力,市場能做的政府就不要插手,市場不能做而又是經(jīng)濟發(fā)展所必需的,政府就必須干,而且一定要干好。我們提出要搞公共財政,就是因為以前該干的沒干好,不該干的干了不少。公共財政不但是要退出競爭領域,更重要的是不要破壞正常的市場競爭。
(三)觀點之三:我國建立公共財政基本框架面臨的幾個特殊問題。
1.雙元財政——我國公共財政基本框架的新模式。我國計劃經(jīng)濟體制下存在的是單元財政模式,其基本特征是財政分配主體是作為政治權力行使者、生產(chǎn)資料所有者和生產(chǎn)經(jīng)營組織者統(tǒng)一體的政府。我國以社會主義公有制為主體的經(jīng)濟結構,決定了市場經(jīng)濟條件下的政府不僅是社會管理者而且是資本所有者,兼有政治性和經(jīng)濟性雙重身份。這樣,我國的政府和財政除了具有西方政治性政府及公共財政相一致的內容外,還存在著不同性質的經(jīng)濟性政府及其非公共財政的內容。
社會主義市場經(jīng)濟條件下的我國政府既處于市場領域又處于非市場領域,而顯著的區(qū)別是僅處于非市場領域的西方政府。處于非市場領域的是政治性政府,其收支活動構成公共財政,這是我國財政與西方財政的一致之處;處于市場領域的是經(jīng)濟性政府,其收支活動構成了國有資本財政,這是我國財政與西方財政的差異之處。這就使得我國的財政形成了公共財政和國有資本財政并存的雙元財政結構。
2.影響和培育市場——我國公共財政的新職責。西方的市場經(jīng)濟是在生產(chǎn)力發(fā)展,資本膨脹的推動下自然建立起來的,并經(jīng)過了二百余年已逐步走向成熟與完善。我國的市場經(jīng)濟是在經(jīng)歷了三十余年的計劃體制后,在改革與探索的基礎上逐步建立的。從目前來看,市場經(jīng)濟在我國只是雛形,還很不完善,市場配置資源的效率還很低。為實現(xiàn)生產(chǎn)力快速發(fā)展,我國市場經(jīng)濟建設決不能再走西方自然發(fā)展的老路,這就要求政府(財政)擔負起影響和培育市場的角色。財政影響和培育市場,其調控的深度和廣度要深些。不僅市場不能干的政府要干,這是公共財政最基本的供應范圍;就是市場能干但現(xiàn)在干不好或干得很慢的政府還要介入,比如說產(chǎn)業(yè)結構調整。在公共產(chǎn)品的供應范圍內不僅要加強物質性公共產(chǎn)品的供應,如公共基礎設施建設、社會保障等,還要加強政策、制度、法令的公共產(chǎn)品供應,以健全、完善和穩(wěn)定市場經(jīng)濟。
3.不發(fā)達型財政——我國公共財政區(qū)別于西方的又一特色。財政作為上層建筑總是根據(jù)并服務于一定的經(jīng)濟基礎。與西方相比我國生產(chǎn)力水平還比較低,使得我國公共財政在收支規(guī)模和結構上有自己的特點:首先,財政收入總水平還比較低,稅收收入以流轉稅為主,所得稅占的比重較低;其次,財政支出的總規(guī)模較小,財政只能提供最基本的公共產(chǎn)品,公共財政的服務范圍還比較小。這使得我國只能建立公共財政基本框架。對西方公共財政的借鑒僅僅霧里看花是不夠的。這需要有模式的引進,更要有理論的消化與吸收,還要充分認識中國國情,注意理論與模式的適應性,才能建立起適合中國特色的公共財政基本框架。
(四)觀點之四:二元(結構)財政和公共財政不僅在概念內涵上是有機的統(tǒng)一體,而且在實踐中也是相互聯(lián)系、相互促進的有機統(tǒng)一體。
我們承認二元(結構)財政存在的合理性,并不影響公共財政基本框架的構建步伐。但是中國有中國的特殊國情,我國所要建立的公共財政決不應該與西方發(fā)達國家的一樣,我們可以學習借鑒他們的有益經(jīng)驗和基本思路,但并不等于要與他們在財政模式上走完全趨同的道路。姑且不論所有制的差別,單單是嚴重的“二元經(jīng)濟結構”以及3/4左右的農(nóng)村人口比重,就決定了我國的公共財政無論是從收入籌集,還是支出范圍等方面,都難以和西方國家保持一致。所以,對于國情極為特殊的我國來說,應該在立足國情的基礎上,通過適當借鑒西方公共財政制度的有益經(jīng)驗來加快我國公共財政基本框架的建立步伐,進而從改革的實踐過程中積極尋求真正符合中國市場經(jīng)濟長遠發(fā)展需要的財政模式。基于此,在我國建立公共財政基本框架的過程中,堅持雙元結構的財政模式(以公共財政為主,國有資產(chǎn)財政為輔)應該是現(xiàn)階段的一個較為穩(wěn)妥的理性選擇。
(五)觀點之五:提倡在中國實行“公共財政”者的本意是讓財政退出競爭性資源領域,是符合社會主義市場經(jīng)濟要求的,但結合當前實際,有些問題也值得商榷。
1.主張財政退出競爭性投資領域是對的,但不能不考慮我國當前實際,我國經(jīng)濟在相當長的時期內仍處于發(fā)展中階段,面臨著艱巨的結構性調整任務,而實行市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗證明,結構性調整不可能靠市場自發(fā)來實現(xiàn),只有發(fā)揮財政的資源配置職能才是最佳的途徑。
2.所謂競爭性領域也應作具體分析,諸如鋼鐵、煤炭、化工、鐵路、民航以及高新技術等支配國民經(jīng)濟命脈的基礎產(chǎn)業(yè)部門,既具有壟斷性,又具有一定的競爭性,在我們這樣一個資本市場不發(fā)達的國家,也只能通過發(fā)揮財政的配置資源的職能,才能得到加速發(fā)展。
3.我國競爭性部門的大中型國有企業(yè),過去和現(xiàn)在都是國家財政收入的主要來源,這些企業(yè)的出路是實行股份制改造,面向市場,但這需要一個過程。在當前形勢下,尚需要財政 “國家財政”與“公共財政”理論的探討投入資本金或實施某些優(yōu)惠政策給予支持。
中西方公共財政區(qū)別的研究觀點歸納起來,大體如下:(1)我國存在國有資產(chǎn)財政,而西方財政則不存在。這樣,我國的公共財政僅是整個財政的一部分,而西方的公共財政則是整個財政。因此,我國公共財政的運作必須結合國有資產(chǎn)財政的運作,按照政企分開的原則,國家仍負有對國有企業(yè)的建立、生產(chǎn)運營的支持、引導、監(jiān)督、調控、資產(chǎn)保值和增值,以及取得和合理分配使用收入等職責。(2)從公共財政所體現(xiàn)的經(jīng)濟關系來說,由于兩種不同的生產(chǎn)方式和社會制度,決定了它們具有不同的階級屬性,因而作為社會管理者的政府為主體的公共財政所反映的經(jīng)濟的性質也不同。資產(chǎn)階級財政學把政治、黨派、宗教等一切都歸結為經(jīng)濟范疇。在我國,根據(jù)馬克思主義的基本原理,明確提出政治是經(jīng)濟的集中體現(xiàn),政治工作處于經(jīng)濟工作的統(tǒng)率和靈魂的位置。
(六)觀點之六:以財政的“公共性”淡化“階級性”。
如果說帶有鮮明“階級性”的傳統(tǒng)意義上的國家財政收支格局是“取自家之財,辦自家之事”——將基本取自于國有制經(jīng)濟單位的錢,主要投向于國有制經(jīng)濟單位,并且,財政稅收政策被賦予了階級斗爭工具——通過財政收支安排,達到削弱以至鏟除非公有制經(jīng)濟的目的的話,那么,隨著市場化改革的進程和公共財政框架的構建,逐步趨向于“公共性”的今天的財政收支,已經(jīng)呈現(xiàn)出“取眾人之財,辦眾人之事”的格局——將取自于廣大社會成員的錢,投向于同廣大社會成員切身利益相關的公共物品或服務項目上,并且,財政稅收政策已經(jīng)在相當程度上失掉了階級斗爭工具的意義,而走上了為全體社會成員服務的無差別地、一視同仁地對待每一個企業(yè)和每一位居民的道路。
以“公共性”淡化“階級性”,決不是一件小事情。事實上,它所帶來的變化,不僅為我們走進WTO之門鋪平了道路,而且,對于中國的經(jīng)濟社會生活來說,無異于一場革命。
三、財政政策的建議與選擇
專家們普遍主張用公共財政的提法取代國家財政的提法,其目的說到底就是要使財政能夠更好地同發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟相協(xié)調,使財政的定位更符合市場經(jīng)濟的要求,以便更好地指導財政的改革與實踐,使其承擔起應有的使命。
(一)建議一:從構建我國公共財政的基本目標來看,應該是以“市場失靈”為標準,凡是市場能解決的,財政就應退出;凡是市場不能解決的,財政就應進入。
所以,目前從實行公共財政需要進入的領域來看,主要有以下三方面:(1)市場完全失靈的領域,如社會治安、行政管理和國防等,這屬于典型的公共需要,應是政府活動的最基本領域。(2)通過市場能夠解決但解決不好的事務,習慣上將其稱之為“準公共需要”,該領域財政與市場均可介入,但如何介入應以效率為標準。(3)市場能夠解決但解決的能力有限,不能滿足國家和公眾對其發(fā)展的要求,或者是市場風險較大的幼稚新興產(chǎn)業(yè)或高科技產(chǎn)業(yè)等。除上述幾方面外,原則上講,其他領域與事務不應屬于財政介入的對象。
(二)建議二:隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善,促進政府職能進一步轉變,必須調整財政支出結構。
要做好此項工作,應從以下幾個方面入手:
1.財政分配要退出競爭性生產(chǎn)建設領域。我國目前各級財政都很困難,收支矛盾十分尖銳,財政分配應退出競爭性生產(chǎn)建設領域,以確保公共產(chǎn)品的正常供應。根據(jù)專家論證,我國生產(chǎn)支出占財政總支出比重大約在10%——15%之間比較合適。這是我國建立公共財政所要考慮的問題。
2.控制行政管理支出的規(guī)模。我國的行政管理支出占財政支出的比重逐年上升,至1996年達到13.49%,而美國同一指標僅為3.37%,這是我國行政管理機構不斷膨脹、人員不斷增長的證明,導致了公共支出結構的不合理,加重了財政的負擔。國家機器的規(guī)模要適度,不能無休止地膨脹,否則既會加重財政負擔,也會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。
3.確保社會事業(yè)經(jīng)費的供應。包括科學、教育、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè),這是市場配置資源所不能解決的,我國財政在這方面一直表現(xiàn)為投資不足。從我國實施“科教興國”和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略考慮,公共教育支出占國民生產(chǎn)總值的比例應盡快達到4%。對科學、教育等方面的投資,屬生產(chǎn)性投資,而不能作為非生產(chǎn)性的支出。它有助于提高科學文化水平,提高人口素質,是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、民族復興的有力保證。
4.加強對公益工程與公共工程投資。公益工程如電訊、自來水、電力、煤氣以及公共交通等,是自然壟斷集中存在的部門和行業(yè)。市場對資源難以有效配置,市場自發(fā)運行往往導致大量的浪費和破壞,只能由政府干預來糾正。
5.加強政府對自然資源和環(huán)境的保護。經(jīng)濟的發(fā)展離不開環(huán)境,而治理污染、保護環(huán)境,往往是企業(yè)無力承擔又不愿承擔的一項系統(tǒng)工程,應由國家政府承擔其職責。
6.建立社會保障體系,保證社會保障投資。社會保障支出的不足,制約了市場經(jīng)濟體系的建立。我國政府必須加大社會保障的投入,從而為轉變政府職能,為政府機構改革提供后勤保障。
(三)建議三:從目前看,我國公共財政框架已經(jīng)建立,支出結構已經(jīng)調整,但任務還很艱巨。
以下問題不解決,公共財政就始終搞不好:(1)公益性國有企業(yè)改革。國有經(jīng)濟問題不解決好,公共財政就始終有個尾巴。倘若國有企業(yè)尤其是非公益性國有企業(yè)死活都不找政府了,改革就搞好了,就到位了。這應該是國有企業(yè)改革成功與否的唯一標準。(2)只對預算內實施支出結構調整,大量的預算外資金沒有用于公共產(chǎn)品。公共財政框架的建立不能僅限于預算內,還應包括預算外。(3)只注意退出競爭性領域,沒有注意如何避免、不破壞公平競爭問題,并且還干得津津有味,如給企業(yè)優(yōu)惠政策、財政補貼等。(4)公共財政是與民主管理、民主決策相伴而生的,民主決策、規(guī)范化管理都是公共財政的必然要求。只有公共財政框架而沒有科學、民主、規(guī)范的管理和決策,公共財政就只是一句空話。
另外,隨著所得稅比例的增大,對預算編制的公開、透明、民主的要求必然越來越高,因為納稅人有權弄明白政府把錢都用到哪里了。所以,要真正建立公共財政框架,還有幾項改革,如政府采購、國庫集中收付、預算編制等,只有把這些問題都解決了,公共財政才能真正建立起來。
(四)建議四:未來十年財政體制改革與完善宏觀調節(jié)應做好以下幾項工作。
1.深化財稅體制改革,基本完成公共財政體制和法律基礎的構建。(1)進一步轉變財政職能,基本建立起公共財政體制。財源建設要以市場機制為基礎,打破地區(qū)分割,消除地區(qū)封鎖。進一步調整和優(yōu)化財政支出結構,逐步降低目前財政支出中經(jīng)濟建設費的比重,縮小基本建設支出規(guī)模。(2)基本理順和規(guī)范中央財政與地方財政的分配關系和管理體制。適時修改《中華人民共和國預算法》,將政府間合理的事權劃分、調整后的分稅體制通過法律確定下來,并要規(guī)定有關內容調整和變動的法律程序。(3)深化稅制改革,調整和完善稅制體系。適應對外開放的發(fā)展形勢,保證財政收入增長的可持續(xù)性,稅制體系要著重加強直接稅(所得稅)的建設,提高直接稅在全部稅收中的比重,形成所得稅和流轉稅雙重主體的稅制體系。(4)基本完成財政支出管理制度的改革。繼續(xù)推進包括國庫統(tǒng)一支付制度、部門預算、政府采購、收支兩條線等制度的改革,建立嚴格、科學、高效益的財政支出管理制度。
2.加強財政對經(jīng)濟結構的調節(jié)。(1)將城鄉(xiāng)二元結構的調整作為財政對經(jīng)濟結構調節(jié)的著重點。財政要把降低農(nóng)民負擔,提高農(nóng)民收入,增加各級財政對農(nóng)村公共服務資金的投入作為主要切入點和手段。(2)加快建立規(guī)范的轉移支付制度,擴大具有均等化作用的轉移支付規(guī)模,著重從政府公共服務方面縮小地區(qū)差距。
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