|
公共財(cái)政框架下的地方稅體系的研究
公共財(cái)政框架下的地方稅體系的研究 內(nèi)容提要: 自從1998年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上提出在我國(guó)構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政框架以來,圍繞著如何構(gòu)建公共財(cái)政框架問題,從中央到地方都進(jìn)行了廣泛的理論和實(shí)踐探索。本文立足地方稅收的實(shí)際,對(duì)我國(guó)公共財(cái)政框架下的地方稅體系進(jìn)行探討。
一、公共財(cái)政框架下地方稅體系的基本特征
在公共財(cái)政框架下,實(shí)行分稅制財(cái)政體制是當(dāng)今世界上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家處理各級(jí)政府之間縱向分配關(guān)系的普遍做法。從集權(quán)和分權(quán)的程度來分,各國(guó)的分稅制有三種類型:第一類是聯(lián)邦制國(guó)家的分權(quán)型分稅制,其中以美國(guó)的情況最為典型;第二類是單一制國(guó)家的集權(quán)型分稅制,其中以法國(guó)為代表;第三類是集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合型,如日本。
對(duì)以上各種類型分稅制國(guó)家公共財(cái)政框架下地方稅體系進(jìn)行比較,我們可以看出公共財(cái)政框架下的地方稅體系具有以下6個(gè)方面的基本特征:
1.地方政府對(duì)于本級(jí)的地方稅擁有一定的管理權(quán)限,特別是擁有一定的地方稅立法權(quán)。不管分稅制是分權(quán)型、集權(quán)型的,還是集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合型的,在保持中央政府主導(dǎo)地位的前提下,中央政府一般都會(huì)賦予地方一定的稅收管理權(quán)限。地方政府對(duì)地方稅的主要稅種有調(diào)整權(quán)、減免權(quán)等,對(duì)一些次要的稅種還有一定的稅收立法權(quán)。當(dāng)然,由于分稅制分權(quán)程度的不同,地方政府擁有稅收管理權(quán)限的程度也是很不一樣的。而且值得注意的是,從美、法、日三國(guó)分稅制的實(shí)踐看,各種稅的征收權(quán)限、管理權(quán)限和稅率的調(diào)整權(quán)限歸屬哪一級(jí)政府,法律一般都有明確的規(guī)定。這對(duì)于穩(wěn)定各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系很重要。可以有效地避免中央與地方之間討價(jià)還價(jià)、互相扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。
2.盡管各個(gè)分稅制國(guó)家具體稅種的劃分是不同的,但一般都按照稅收征管的效率、稅源稅基的范圍和流動(dòng)性、稅收的功能與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來劃分稅種。據(jù)此,絕大多數(shù)國(guó)家都把所得稅類劃歸中央,而把財(cái)產(chǎn)稅類劃歸地方。
3.不管是集權(quán)型的分稅制國(guó)家,還是集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合型的分稅制國(guó)家,地方政府對(duì)屬于本級(jí)的稅種一般都是專享的,只有極少數(shù)是與中央共享的。在機(jī)構(gòu)分設(shè)的情況下,這樣非常有利于處理中央稅收的征收機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系,避免因共享而難免產(chǎn)生的各種不協(xié)調(diào)。而分權(quán)型的分稅制國(guó)家,地方政府的主要地方稅種往往是與中央共享的,這樣非常有利于各級(jí)政府之間形成利益共同體。
4.地方稅收入在全國(guó)稅收收入和地方財(cái)政收入中都有一定的規(guī)模。在分稅制財(cái)政體制下,盡管地方稅收入無法完全滿足地方政府的支出需要,但大多數(shù)實(shí)行分稅制的國(guó)家,地方稅收入一般都占到全國(guó)稅收總收入的20-40%左右,占本級(jí)財(cái)政收入則達(dá)到60-70%左右(日本地方政府收入權(quán)限不大,但支出權(quán)限很大,地方稅收入只占其支出的30%左右)。這樣,既減輕了地方對(duì)中央政府的依賴,又有效地調(diào)動(dòng)了地方政府加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)和理財(cái)?shù)姆e極性,促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
5.各級(jí)地方政府都有自己的主體稅種和一些輔助稅種,為各級(jí)財(cái)政提供穩(wěn)定的收入來源。針對(duì)行使職能的需要,各級(jí)政府都結(jié)合考慮各稅種的特征、稅源的結(jié)構(gòu)與分布、收入量及其穩(wěn)定性以及本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況等因素,確定地方稅的主體稅種和輔助稅種,并用法律形式加以固定下來。
6.地方稅的征收管理既可以單獨(dú)設(shè)立地方稅務(wù)機(jī)構(gòu),也可以不單獨(dú)設(shè)立,而是從中央到地方只設(shè)一套稅務(wù)機(jī)構(gòu),統(tǒng)一征收管理,然后依據(jù)稅種的劃分分別入庫(kù)。
二、我國(guó)現(xiàn)行地方稅體系存在的問題
我國(guó)現(xiàn)行的地方稅體系離公共財(cái)政框架下地方稅體系應(yīng)有的要求還很遠(yuǎn),概括起來主要有以下5個(gè)方面的問題需要進(jìn)一步的改革與完善:
1.現(xiàn)行地方稅稅種的改革嚴(yán)重滯后,應(yīng)改的未改,應(yīng)立的未立,應(yīng)廢的未廢,不能適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的需要。這表現(xiàn)在:一是在現(xiàn)行地方稅中,有些稅種(如農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅和契稅)是五六十年代出臺(tái)的�，F(xiàn)在是收入不多,調(diào)節(jié)意義不大,課稅成本卻較高,已難以適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前的稅收經(jīng)濟(jì)實(shí)際。二是現(xiàn)行地方稅的一些稅種征收范圍偏窄、稅額少、稅率低,對(duì)地方稅收收入增幅不大,又沒有發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能,已很難適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)源建設(shè)的需要,如城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅等稅種均是如此。三是一些計(jì)劃開征的新稅種,如遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、社會(huì)保障稅等又遲遲難以出臺(tái),使地方稅的籌資和調(diào)節(jié)職能受到限制。
2.地方稅與中央稅在稅種劃分方面欠科學(xué)。我國(guó)現(xiàn)行分稅制在稅種劃分上欠科學(xué)、不規(guī)范,既按稅種劃分又按企業(yè)級(jí)次劃分;既按企業(yè)級(jí)次劃分又按行業(yè)劃分;既按稅種劃分又按行業(yè)劃分。一些地方稅稅種不是作為共享稅,但卻被強(qiáng)行肢解,實(shí)際上也具有了共享稅的性質(zhì)。如企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營(yíng)業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅名義上是地方稅稅種,但實(shí)際上被強(qiáng)行肢解,成為中央與地方的共享稅。個(gè)人所得稅本來是地方的固定收入,但從1999年11月1日開始開征的利息稅屬于個(gè)人所得稅,卻劃為中央的收入。這嚴(yán)重削弱了地方稅的地位,影響了地方的稅收收入。
3.地方稅缺乏有效、穩(wěn)定的主體稅種,影響地方政府收入的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。在我國(guó)目前的地方稅體系中,地方稅稅種是不少的,共有18種之多,但除了營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和地方企業(yè)所得稅外,其余都是一些稅源零星分散、難于征管的小稅種。這些小稅種稅源很不穩(wěn)定,且收入規(guī)模也偏小。在營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和地方企業(yè)所得稅這三種稅中,也只有營(yíng)業(yè)稅可稱之為主體稅種。但如前面所說的,營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和地方企業(yè)所得稅這三種稅也稱不上是真正的地方稅,在某種程度上也是屬于共享稅。隨著增值稅的逐步完善,營(yíng)業(yè)稅與增值稅相交叉的部分(如交通運(yùn)輸、建筑安裝等)也將被增值稅所代替。因此,可以說,現(xiàn)行地方稅無主體稅種可言,地方政府沒有長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可預(yù)期的主要稅源。
4.現(xiàn)行內(nèi)外兩套地方稅稅制差別較大,不利于地方稅制的統(tǒng)一,不利于內(nèi)外資企業(yè)公平稅負(fù)和平等競(jìng)爭(zhēng)。目前,內(nèi)資企業(yè)適用企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅等,而外資企業(yè)適用外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅等,特別是對(duì)外資企業(yè)不征城市維護(hù)建設(shè)稅等,這不僅影響了內(nèi)外資企業(yè)的公平稅負(fù)和平等競(jìng)爭(zhēng),而且影響了地方財(cái)政增長(zhǎng)的來源。特別需要指出的是,隨著我國(guó)加入WTO后,對(duì)現(xiàn)行內(nèi)外有別的稅制包括地方稅制進(jìn)行改革顯得更加迫切。若到那個(gè)時(shí)候,我國(guó)仍實(shí)行目前內(nèi)外兩套差別較大的稅制包括地方稅制,不僅會(huì)使競(jìng)爭(zhēng)力本來就不強(qiáng)的內(nèi)資企業(yè)處于更加不利的處境,而且會(huì)使我國(guó)的稅收利益包括地方稅收利益受到損失。
5.地方稅的管理權(quán)限過分集中于中央,不利于規(guī)范地方政府的理財(cái)方式,不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在中央財(cái)政困難,對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金有限的情況下,沒有地方稅立法權(quán)的地方政府失去了開征地方稅這一規(guī)范的理財(cái)方式,迫于財(cái)政的壓力,只好“正門不通走偏門”,轉(zhuǎn)而求助于各種基金、收費(fèi)、攤派等不規(guī)范的籌資方式。除此之外,地方稅管理權(quán)限過分集中于中央不利于地方政府根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)稅源實(shí)際而開征相應(yīng)的地方稅,不利于地方政府因地制宜地處理好當(dāng)?shù)氐亩愂张c經(jīng)濟(jì)問題。
三、建立健全我國(guó)公共財(cái)政框架下地方稅體系的基本原則
根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和加入WTO要求,我國(guó)在建立健全公共財(cái)政框架下的地方稅體系時(shí)必須遵循以下幾條原則:
1.建立健全地方稅體系要與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相適應(yīng),分階段、分步驟進(jìn)行。當(dāng)前,建立健全地方稅體系主要是對(duì)那些以前制定的、與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相匹配的地方稅加以重新修訂或取消、合并,以及開設(shè)一些符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的新稅種。同時(shí),我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正處于逐步完善和成熟的過程,地方稅體系的建立健全不可能“畢其功于一役”,不可強(qiáng)求一步到位,而應(yīng)該按照客觀條件分階段、分步驟地推行。特別是不能把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)很成熟的西方國(guó)家的稅收制度(包括地方稅制)照搬照抄過來,否則“食洋不化”,不利于我國(guó)地方稅體系的建立健全。
2.建立健全地方稅體系要有利于擴(kuò)大內(nèi)需。國(guó)內(nèi)需求不足不是一種短期的現(xiàn)象,估計(jì)將是我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的常態(tài)。因此,地方稅體系的建立健全要有利于擴(kuò)大投資,有利于促進(jìn)消費(fèi);要對(duì)那些不利于當(dāng)前我國(guó)擴(kuò)大投資、消費(fèi)的現(xiàn)行地方稅種進(jìn)行改革和調(diào)整。
3.建立健全地方稅體系要與我國(guó)加入WTO后的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng)。面對(duì)加入WTO后面臨的挑戰(zhàn),我國(guó)地方稅體系的建立健全要有利于貫徹國(guó)民待遇原則和最惠國(guó)待遇原則,要有利于為各種經(jīng)濟(jì)成分創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境,要有利于國(guó)際稅收關(guān)系的協(xié)調(diào)和保障我國(guó)的稅收利益。
4.建立健全地方稅體系要與當(dāng)前的稅費(fèi)改革相結(jié)合,既保證地方政府的收入水平,又不增加納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。目前絕大多數(shù)收費(fèi)是屬于地方的,在清費(fèi)立稅的過程中要與地方稅體系的建立健全結(jié)合起來,保證地方政府的實(shí)際收入水平。同時(shí),由于納稅人負(fù)擔(dān)的各種費(fèi)是很多的,數(shù)額也是較大的,因此,地方稅改革應(yīng)該結(jié)合費(fèi)改稅,通過費(fèi)改稅的渠道,既充實(shí)、完善地方稅制,又不增加納稅人的負(fù)擔(dān)。
5.建立健全地方稅體系要適應(yīng)世界各國(guó)稅制改革的新潮流和新動(dòng)向。當(dāng)今世界各國(guó)稅制改革的動(dòng)向:一是堅(jiān)持“低稅率、寬稅基、簡(jiǎn)稅制、嚴(yán)征管”原則,特別強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)化稅制和加強(qiáng)征管;二是使稅收政策和稅收措施與政府的其他社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)結(jié)合得更為緊密;三是強(qiáng)調(diào)維護(hù)稅制的連續(xù)性和穩(wěn)定性。因此,我國(guó)地方稅體系的建立健全:(1)要有助于更好地解決我國(guó)當(dāng)前面臨的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題,而不能僅僅停留在地方稅制本身這一小框架里。(2)在地方稅改革中,不能片面強(qiáng)調(diào)稅收中性。當(dāng)前我國(guó)還需要通過特殊目的的稅收優(yōu)惠政策和措施來促進(jìn)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。(3)要注意維護(hù)稅制的繼承性和穩(wěn)定性。對(duì)于我國(guó)1994年稅制改革時(shí)已經(jīng)改革且正在有效運(yùn)行的流轉(zhuǎn)稅等方面,應(yīng)該以完善為主,不宜做大的變動(dòng)。而地方稅在1994年稅改時(shí)未進(jìn)行相應(yīng)的改革,至今從總體上確實(shí)需要進(jìn)行較大的變動(dòng),但須十分慎重,不可強(qiáng)求一步到位。
四、建立健全我國(guó)公共財(cái)政框架下地方稅體系的措施
(一)配合當(dāng)前擴(kuò)張性財(cái)政政策,重新探討我國(guó)現(xiàn)行的地方稅制,對(duì)那些不利于擴(kuò)大投資、消費(fèi)和出口的地方稅要加以改革和完善,而對(duì)那些有利于擴(kuò)大內(nèi)需的稅種,則要及時(shí)開征。比如,土地增值稅在調(diào)節(jié)1993、1994年經(jīng)濟(jì)過熱和抑制投機(jī)炒買炒賣房地產(chǎn)發(fā)揮了很大的作用,但在目前房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷和經(jīng)濟(jì)蕭條的情況下,對(duì)于啟動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng),拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則起了阻礙和限制的作用,故建議與固定資產(chǎn)投向稅一樣在某個(gè)適當(dāng)時(shí)候開始停征。相反。遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅對(duì)于促進(jìn)富人增加消費(fèi)和投資,以及調(diào)節(jié)收入分配方面是很有益處的,出于當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需的迫切要求,應(yīng)該及時(shí)、迅速開征。而不應(yīng)等到方案考慮十分成熟時(shí) 公共財(cái)政框架下的地方稅體系的研究再出臺(tái),完全可以先出臺(tái)后再完善。還有社會(huì)保障稅,對(duì)于穩(wěn)定并提高居民的收入預(yù)期,減少失業(yè)的沖擊,增強(qiáng)居民的消費(fèi)和投資信心顯得尤其重要,況且還可以緩解社保基金需要對(duì)財(cái)政的過大壓力,故也應(yīng)該從速開征。
(二)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)化稅制、公平稅負(fù)的要求,迎接我國(guó)加入WTO后的挑戰(zhàn),盡快對(duì)外資實(shí)行國(guó)民待遇,統(tǒng)一內(nèi)外兩套地方稅制,促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng),保證我國(guó)稅收利益。為此,一是盡快統(tǒng)一內(nèi)外兩套所得稅制;二是取消車船使用牌照稅,對(duì)外資企業(yè)同樣征收車船使用稅;三是取消對(duì)外資征收的城市房地產(chǎn)稅,對(duì)內(nèi)外資統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅;四是改變對(duì)外資不征收城市維護(hù)建設(shè)稅的狀況,對(duì)外資同樣征收城市維護(hù)建設(shè)稅。通過這些調(diào)整和改革,統(tǒng)一內(nèi)外兩套地方稅制,為各類企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的稅收環(huán)節(jié),并維護(hù)了我國(guó)的稅收利益。當(dāng)然,統(tǒng)一內(nèi)外稅制并不等于不再對(duì)外資實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策,而是對(duì)外資的稅收優(yōu)惠要體現(xiàn)在國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策上。
(三)結(jié)合我國(guó)實(shí)際,科學(xué)劃分稅種,合理確定地方稅主體稅種,保持地方稅收入的適當(dāng)規(guī)模。根據(jù)我國(guó)的稅收經(jīng)濟(jì)實(shí)際,結(jié)合國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為在建立健全地方稅體系時(shí),稅種的劃分和地方稅的主體稅種的確定可依據(jù)以下步驟進(jìn)行:
第一步,初步改變目前變相共享稅過多和過濫的局面,確定地方稅的主體稅種,保證地方稅的收入規(guī)模。我國(guó)目前變相的共享稅有營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅、資源稅、印花稅和個(gè)人所得稅(注:新開征的利息稅屬于個(gè)人所得稅,但劃歸中央)共7個(gè)。對(duì)這些變相的共享稅進(jìn)行清理無疑是非常重要的,但在目前,我們現(xiàn)實(shí)的選擇就是盡快對(duì)營(yíng)業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅進(jìn)行調(diào)整和改革,使之成為地方專享的地方稅主體稅種;同時(shí)我們認(rèn)為在對(duì)企業(yè)所得稅進(jìn)行稅制和財(cái)政體制改革時(shí),應(yīng)該根據(jù)地方稅體系比較弱的客觀情況把企業(yè)所得稅劃歸地方,作為地方稅。而對(duì)于其他稅種的變相共享,以暫時(shí)不動(dòng)為宜。通過這樣調(diào)整和改革,形成以營(yíng)業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅及所得稅為主體的地方稅體系。根據(jù)這樣調(diào)整和充實(shí),這一階段的地方稅體系是:主體稅種:營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅;輔助稅種:房產(chǎn)稅、契稅、企業(yè)所得稅、資源稅、車船使用稅、農(nóng)牧業(yè)稅等。
第二步,隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高,財(cái)產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和社會(huì)保障稅等直接稅,無論是在總量上還是占全國(guó)稅收收入的比重上都將有一個(gè)明顯的提高。這時(shí),我國(guó)的稅制將是一個(gè)以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為雙主體的復(fù)合稅制。這時(shí),再嚴(yán)格按照稅種劃分的原則,徹底改革目前變相共享稅過多、過濫的狀況,確定起比較固定的中央稅體系和地方稅體系。在這一階段,中央主要是以所得稅等直接稅收入為主。地方主要是以社會(huì)保障稅、個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅的收入為主。因此,這一階段的地方稅體系是:主體稅種:財(cái)產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅、個(gè)人所得稅;輔助稅種:契稅、企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅、資源稅、車船使用稅、農(nóng)牧業(yè)稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅等。
(四)對(duì)現(xiàn)行地方稅稅種進(jìn)行改革,優(yōu)化地方稅制。完善地方稅體系。
1.營(yíng)業(yè)稅的改革。當(dāng)前,有一種流行觀點(diǎn),即擴(kuò)大增值稅的征收范圍,對(duì)交通運(yùn)輸、建筑安裝等行業(yè)不征營(yíng)業(yè)稅而改征增值稅。對(duì)于這種觀點(diǎn),若從長(zhǎng)期來看,無疑是對(duì)的。擴(kuò)大增值稅的征收范圍,不僅可以解決增值稅與營(yíng)業(yè)稅稅負(fù)差距的問題,而且完善了增值稅的鏈條機(jī)制。但從短期來看則是不宜的。若擴(kuò)大增值稅的征收范圍,一方面勢(shì)必加重我國(guó)現(xiàn)行稅制過分向增值稅單一稅種傾斜的缺陷,另一方面嚴(yán)重削弱了地方稅主體稅種的建設(shè)和地方稅收收入規(guī)模。因此,我們建議維持增值稅現(xiàn)有的征收范圍,并適應(yīng)提高營(yíng)業(yè)稅稅率,比如提高到10%左右,將與交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)交納增值稅的稅負(fù)相近。對(duì)營(yíng)業(yè)稅進(jìn)行這種改革,不僅牽扯面小,簡(jiǎn)單易行,還可以平衡增值稅與營(yíng)業(yè)稅之間的稅負(fù)差距,強(qiáng)化地方稅的主體稅種,保證和提高地方稅收的收入規(guī)模,彌補(bǔ)一些稅收政策調(diào)整導(dǎo)致的減收。
2.城市維護(hù)建設(shè)稅的改革。當(dāng)前我國(guó)的城市維護(hù)建設(shè)稅是增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅三稅的一種附加,而不是一個(gè)獨(dú)立的稅種,且規(guī)模也不大,根本滿足不了我國(guó)正在大規(guī)模進(jìn)行的城市建設(shè)、維護(hù)的需要。因此,我們認(rèn)為當(dāng)前城建稅的改革至少應(yīng)該達(dá)到這樣的目的:一是如前面所說的,對(duì)外資企業(yè)一視同仁地征收城建稅;二是改變附加稅的地位,實(shí)行獨(dú)立征收,以納稅人的銷售或經(jīng)營(yíng)收入為計(jì)稅依據(jù),市區(qū)與縣城和建制鎮(zhèn)的適用稅率應(yīng)有所區(qū)別,且不同地區(qū)稅率也應(yīng)有所差別;三是在對(duì)名目繁多的各種城建收費(fèi)進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上,把準(zhǔn)稅收性質(zhì)的收費(fèi)改為稅,并盡量并入城建稅。
3.個(gè)人所得稅的改革。個(gè)人所得稅制所受到的關(guān)注僅次于增值稅制。改革的方向是借鑒和參考國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家個(gè)人所得稅制的經(jīng)驗(yàn),實(shí)行分類綜合所得稅制(也稱混合制)或者更為完善的綜合所得稅制,以便能夠較好地體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)、公平稅負(fù)的原則。但是在目前,我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家在個(gè)人所得稅制實(shí)施的基礎(chǔ)條件方面存在著較大的差距,許多在發(fā)達(dá)國(guó)家是理所當(dāng)然的東西,依我國(guó)的情況卻不一定是合適的。實(shí)行混合制或綜合所得稅制的一個(gè)很重要前提,就是必須對(duì)納稅人的各種類型和來源的所得都能夠比較好地掌握和監(jiān)控。顯然,這個(gè)前提我國(guó)目前是不具備的。相反,可以廣泛采用源泉課征和代扣代繳制度的分類所得稅制。不僅可以比較嚴(yán)密地控制稅源,而且征管也相對(duì)簡(jiǎn)便,能夠更有效地防范稅收流失。因此,根據(jù)我國(guó)目前的征管水平,我們認(rèn)為我國(guó)的個(gè)人所得稅制應(yīng)充分發(fā)揮分類所得稅制在征管方面的優(yōu)勢(shì),繼續(xù)選擇分類所得稅制模式。同時(shí),普遍推廣個(gè)人所得稅源泉預(yù)扣、代扣代繳制度,強(qiáng)化代扣代繳人的責(zé)任,獎(jiǎng)勵(lì)依法履行代扣代繳義務(wù)的責(zé)任人,嚴(yán)懲不履行代扣代繳義務(wù)的責(zé)任人。此外,還要做好一些個(gè)人所得稅制征管的配套措施,為以后我國(guó)個(gè)人所得稅制向綜合所得稅制過渡提供基礎(chǔ)條件。這些配套措施包括:把全部收入明晰化、貨幣化、工資化;實(shí)行金融資產(chǎn)實(shí)名制;修改并嚴(yán)格執(zhí)行《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》,加強(qiáng)現(xiàn)金管理;搞好個(gè)體工商業(yè)戶的建賬建證制度等。
4.企業(yè)所得稅的改革。非常重要的一點(diǎn)是統(tǒng)一內(nèi)外兩套企業(yè)所得稅制�？梢哉f,統(tǒng)一內(nèi)外兩套企業(yè)所得稅法是學(xué)術(shù)界和國(guó)內(nèi)企業(yè)界呼吁最多的,也肯定是以后改革的方向。但用稅收優(yōu)惠吸引外資仍然是我國(guó)的一種重要選擇,靠普遍提高外資的稅負(fù)來統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅是不可取的。而且大幅度地降低企業(yè)所得稅率又會(huì)導(dǎo)致我國(guó)財(cái)力負(fù)擔(dān)不起。由于我們需要大量吸引外資的主要是基礎(chǔ)設(shè)施和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),因此,我們建議,在一般性的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)全面統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制,包括統(tǒng)一稅率、統(tǒng)一稅基、統(tǒng)一優(yōu)惠,并在提高外資企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)和降低國(guó)內(nèi)企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)之間尋找平衡點(diǎn),如把所得稅率定在24%左右的水平。而把對(duì)外資的優(yōu)惠主要作用在基礎(chǔ)設(shè)施和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面,且完善優(yōu)惠的形式和手段。
5.其它地方稅種的改革。(1)擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征稅范圍,對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)以及個(gè)人用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的房屋同樣征收房產(chǎn)稅。(2)清理和減少城鎮(zhèn)土地使用稅的各種優(yōu)惠,把農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)用地也納入土地使用稅的征稅范圍,改城鎮(zhèn)土地使用稅為土地使用稅,并對(duì)不同地區(qū)實(shí)行差別稅率。同時(shí),取消耕地占用稅。(3)擴(kuò)大印花稅的征稅范圍,對(duì)所有具有經(jīng)濟(jì)合同性質(zhì)的憑證都征收印花稅,明確規(guī)定沒有貼花的經(jīng)濟(jì)合同是無效的合同。同時(shí)改印花稅“三自”納稅的征收模式為納稅人自動(dòng)申報(bào)為主、核定征收為輔的征收模式。(4)取消屠宰稅。鑒于屠宰稅是一些貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要收入來源,取消屠宰稅將對(duì)這些地區(qū)的收入產(chǎn)生重大的影響,建議結(jié)合地方政府機(jī)構(gòu)改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革,確定和保證這些地區(qū)的收支水平。(5)取消筵席稅。(6)擴(kuò)大資源稅的征收范圍,對(duì)一切國(guó)有或雖非國(guó)有但具重大生態(tài)環(huán)境價(jià)值的資源(如水資源、生物資源、森林資源等)征稅,并對(duì)非再生性、非替代性、稀缺性的資源要課以重稅。(7)把教育費(fèi)附加、農(nóng)村教育事業(yè)附加、地方教育費(fèi)附加和教育部門的相關(guān)收費(fèi)等合并改征教育稅。
(五)建議賦予地方更多的稅收管理權(quán)限,特別是賦予地方一定的稅收立法權(quán)。表面上我國(guó)稅收管理權(quán)限高度集中于中央,但若仔細(xì)地深入到各地進(jìn)行調(diào)查就很容易發(fā)現(xiàn),許多地區(qū)實(shí)際上都結(jié)合自己的需要,對(duì)各種稅收政策加以變通和靈活處理。我們認(rèn)為,與其讓各地暗地里搞變通,還不如根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí),賦予地方更大的稅收管理權(quán)限,并賦予地方一定的稅收立法權(quán)。這樣各地地方稅收政策更加透明,并方便地方政府籌資,更好地提供地方性公共產(chǎn)品。當(dāng)前地方政府之所以會(huì)有如此多的收費(fèi)項(xiàng)目,在我們看來是由于地方政府為了滿足日益擴(kuò)大的財(cái)政支出需要,而又沒有地方稅收立法權(quán)的情況下,迫于財(cái)政壓力而不得不采取的措施。目前我國(guó)正在進(jìn)行清費(fèi)立稅改革,若不能保證大部分利益歸于地方,若地方政府沒有一定的稅收立法權(quán)征收地方稅這一合法、透明的渠道,地方政府一樣會(huì)迫于財(cái)政的壓力而再行各種收費(fèi)。當(dāng)然,賦予地方一定的稅收立法權(quán),一定要防止全國(guó)地方稅種林立、各地區(qū)之間稅負(fù)差別和稅率差別很大的現(xiàn)象,要保證全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一。因此,當(dāng)前比較現(xiàn)實(shí)的選擇是只賦予省一級(jí)政府一定的地方稅收立法權(quán)。同時(shí),在稅權(quán)的劃分上,對(duì)地方稅的管理權(quán)限可分為三類:第一類是屬于全國(guó)性的地方稅種和地方的主體稅種,這類地方稅種只能由中央立法,地方政府只有征收管理權(quán),而沒有稅率的調(diào)整權(quán)和減免權(quán);第二類是雖然也是屬于全國(guó)性的地方稅,也由中央統(tǒng)一立法,但地方政府不僅有征收管理權(quán),而且還可以在中央規(guī)定的幅度內(nèi)有一定的稅率調(diào)整權(quán)和減免權(quán);第三類是純粹屬于地方性的、受益范圍也比較明確的地方稅種,由地方自行立法開征。
|