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完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的思考
完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的思考 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為協(xié)調(diào)政府間財(cái)政分配關(guān)系的基本手段,其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各地區(qū)間社會公共服務(wù)水平的基本一致性。我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)為地區(qū)之間的極不均衡狀態(tài),對此,中央已把實(shí)施西部大開發(fā),實(shí)現(xiàn)各地區(qū)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展確定為實(shí)現(xiàn)新世紀(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重大舉措�？s小中西部地區(qū)與東部地區(qū)的差距,除了依靠中西部地區(qū)自身的資源優(yōu)勢和艱苦奮斗之外,還需給予其必要的政策扶持和資金支持,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度就是其中的一個重要方面。我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度雖已初步形成,但存在著不規(guī)范、力度小和功能弱等缺陷。必須在改革進(jìn)程中加以改進(jìn)和完善。
一、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實(shí)考察
經(jīng)過20多年的改革開放,我們初步建立起了一套具有中國特色的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。
(一)我國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式
在現(xiàn)行財(cái)政體制下,中央與地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付(補(bǔ)助)形式主要有以下幾種:
1.一般性補(bǔ)助范疇:體制補(bǔ)助與體制上解。這是從原分級包干制中保留下來的,即在實(shí)行分稅制之后,中央對地方的補(bǔ)助繼續(xù)按原體制規(guī)定執(zhí)行,原體制地方上解按不同體制類型繼續(xù)上解中央:實(shí)行遞增上解的地區(qū),繼續(xù)按原規(guī)定遞增上解;實(shí)行定額上解的地區(qū),按原確定的上解額,繼續(xù)定額上解;實(shí)行總額分成的地區(qū)和原分稅制試點(diǎn)地區(qū),暫按遞增辦法,即按1993年的實(shí)際上解數(shù),核定一個遞增率,每年遞增上解。從1995年開始,中央財(cái)政取消了對各地區(qū)體制上解(中央)的遞增率,實(shí)行定額上解的辦法。
2.中央財(cái)政對地方財(cái)政的稅收返還。稅收返還是指1994年分稅制財(cái)政體制改革中,為了保護(hù)地方既得利益,中央把在1993年按新體制計(jì)算的凈增加的收入全部返還給地方。稅收返還的辦法是首先核算中央對地方的稅收返還基數(shù),核算公式為:R=C+75%V-S 其中:R為1994年中央對地方稅收返還的核定基數(shù);C為消費(fèi)稅收入;V為增值稅收入;S為1993年中央對地方的下劃收入。式中右邊的兩項(xiàng)之和(C+75%V)是新體制下分稅種劃分后把原來的共享收入份額轉(zhuǎn)化為中央收入的數(shù)量;S是原體制地方已得的份額。兩者的差額R,就是按照新稅制規(guī)定中央從地方凈上劃的收入數(shù)額,這個數(shù)額全部返還給地方。1994年以后,稅收返還在這個基數(shù)上逐年遞增,遞增率按增值稅和消費(fèi)稅的平均增長率的1:O.3系數(shù)確定。1994年后,如果中央凈土劃收入達(dá)不到1993年的基數(shù),則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。1994年以后中央對地方的稅收返還額按下式計(jì)算:
3.中央財(cái)政對地方財(cái)政的專項(xiàng)撥款。此類撥款是指在中央與地方預(yù)算中,不包含在地方財(cái)政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi),由中央財(cái)政根據(jù)特定用途及地方的特殊情況,由中央財(cái)政撥付給地方財(cái)政的專項(xiàng)資金。如特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)、糧油加價(jià)款補(bǔ)助、邊境事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助、支持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、“三西”專項(xiàng)資金等。
4.中央財(cái)政與地方財(cái)政年終結(jié)算補(bǔ)助與上解。為了保持財(cái)政體制的相對穩(wěn)定性,對一些由于體制變動、企業(yè)或事業(yè)單位隸屬關(guān)系的變化、預(yù)算執(zhí)行過程中中央新出臺的政策措施等因素引起中央和地方財(cái)力轉(zhuǎn)移的事項(xiàng),以及一些不在收支包干范圍內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)行年終結(jié)算,有的是中央補(bǔ)助地方,有的是地方上解中央,它是包干體制的一種補(bǔ)充。
(二)過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法的實(shí)施與改進(jìn)
實(shí)行分稅制財(cái)政體制后,雖然中央政府集中的收入增加了,但是,中央政府實(shí)際上可以用于調(diào)節(jié)地區(qū)間差距的財(cái)力并沒有顯著增加,轉(zhuǎn)移支付的效果不明顯。主要原因在于中央的調(diào)節(jié)能力受制于現(xiàn)行的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移方式�，F(xiàn)行的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移主要由基數(shù)法來確定,只能增加,不能減少。這就意味著中央從執(zhí)行分稅制所集中的絕大部分收入,仍要按照各的基數(shù)返還到原地區(qū)。這樣做雖然保證了每個地區(qū)的既得利益,但中央政府卻只能依靠有限的收入增量,來考慮地區(qū)之間的平衡,效果自然十分有限。此外,稅收返還的基數(shù)中包含了原體制中的不合理因素,而且在逐年滾動的過程中,這些不合理因素還在繼續(xù)擴(kuò)大。針對上述情況,1995年制定并實(shí)施了“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”,其基本內(nèi)容是:
1.按影響地方財(cái)政支出的因素,核定各地的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額。凡地方財(cái)力能夠滿足標(biāo)準(zhǔn)支出需要的,中央不再轉(zhuǎn)移支付。對地方財(cái)力不能滿足支出需要的,再對財(cái)政收入進(jìn)行因素分析,凡財(cái)政收入達(dá)不到全國平均水平的地區(qū),收入努力不足的部分,由地方通過增收解決相應(yīng)的支出需要;凡財(cái)政收入達(dá)不到全國平均水平或通過增收仍不能解決其支出需要的,中央根據(jù)轉(zhuǎn)移支付資金的總額和各地的財(cái)力缺口分配轉(zhuǎn)移支付資金。
地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出主要采取分類因素計(jì)算法加以測算,將財(cái)政支出分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)支出和其他支出四個部分,分別采用不同的計(jì)算辦法,計(jì)算的依據(jù)主要是國家有關(guān)財(cái)政支出的規(guī)定和影響財(cái)政支出的客觀因素。凡是國家有明確規(guī)定支出標(biāo)準(zhǔn)和開支范圍的,一律按國家的有關(guān)規(guī)定核定,地方自行頒布的支出規(guī)定和制定的開支標(biāo)準(zhǔn),均不予承認(rèn)。對國家沒有頒布支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目,運(yùn)用多元回歸分析法,將各省區(qū)的現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)作為樣本點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù),選擇相關(guān)因素進(jìn)行回歸分析,確定各因素對有關(guān)支出的影響權(quán)數(shù),建立地區(qū)間相對均衡的支出方程(支出模型),并據(jù)此計(jì)算該類的均衡支出。
2.對地方收入努力程度的考核。由于目前缺乏用于計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)收入的各地區(qū)稅基資料。因此,對各地收入努力程度的測算也只好采用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法,即根據(jù)各地區(qū)當(dāng)前的收入水平確定影響財(cái)政收入的各因素的權(quán)數(shù),從而得出反映各地區(qū)平均收入能力的回歸方程,以此計(jì)算各地區(qū)平均收入能力,將其作為標(biāo)準(zhǔn)收入。然后,用各地區(qū)1994年實(shí)際收入與標(biāo)準(zhǔn)收入進(jìn)行比較,實(shí)際收入小于標(biāo)準(zhǔn)收入的,視為收入努力不足地區(qū),并根據(jù)差額相應(yīng)扣減其轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。因資料有限,在收入努力程度測算中,僅對影響地方較大的增值稅和營業(yè)稅兩項(xiàng)收入進(jìn)行測算。
3.建立對民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付。為了既貫徹公正、規(guī)范的原則,同時又能將有限的財(cái)力首先用于解決最緊迫的問題,過渡期轉(zhuǎn)移支付制度除了對全國30個地區(qū)按統(tǒng)一因素、統(tǒng)一公式計(jì)算轉(zhuǎn)移支付外,還針對民族地區(qū)的財(cái)力狀況,建立了對民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付,以解決民族地區(qū)存在的突出的財(cái)政矛盾。
過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法經(jīng)過1995年試運(yùn)行后,在吸收有關(guān)方面合理建議的基礎(chǔ)上,1996、1997年和1998年又作了三次改進(jìn)和完善。
1996年的改進(jìn)措施主要是:(1)改進(jìn)了客觀性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算辦法,以“標(biāo)準(zhǔn)收入”替代“財(cái)力”因素。標(biāo)準(zhǔn)收入測算范圍包括增值稅、營業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、資源稅、土地使用稅。(2)改進(jìn)了標(biāo)準(zhǔn)收入的測算方法。盡可能向“經(jīng)濟(jì)稅基×平均有效稅率”的規(guī)范做法靠近;無法取得相關(guān)經(jīng)濟(jì)稅基數(shù)據(jù)的,采用多元回歸方法;既無稅基數(shù)據(jù)又難以建立回歸方程的,按照一定的客觀標(biāo)準(zhǔn),將全國該項(xiàng)目實(shí)際收入分解到各省區(qū);其余部分以實(shí)際數(shù)視同標(biāo)準(zhǔn)數(shù)。(3)完善了激勵機(jī)制。一是建立收入增長激勵機(jī)制。凡地方收入未達(dá)到全國平均水平的地區(qū),適當(dāng)扣減轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助數(shù),而對收入增長率高于全國平均水平的地區(qū),另加一定獎勵。二是調(diào)整財(cái)政供養(yǎng)人員獎懲力度,對財(cái)政供養(yǎng)人員未超標(biāo)的地區(qū),給予更多的獎勵,對超標(biāo)的地區(qū),則給予一定處罰。
1997年對過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法作了以下改進(jìn):(1)標(biāo)準(zhǔn)支出方面,增加了高寒因素,按照各地(省會城市)當(dāng)年10月至次年4月期間日平均氣溫。并參照取暖支出的實(shí)際情況,劃分出五類地區(qū),根據(jù)各地行政單位取暖費(fèi)決算數(shù),分別核定每類地區(qū)的年人均取暖費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。(2)增值稅標(biāo)準(zhǔn)收入估算方面。鑒于增值稅測算中沒有考慮征稅成本、企業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素,對計(jì)算結(jié)果進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整。(3)關(guān)于政策性轉(zhuǎn)移支付,以標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出為基礎(chǔ),在客觀性轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上,增加民族地區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付系數(shù),具體辦法是,根據(jù)民族地區(qū)有增長彈性的收入(包括地方收入和稅收返還)滿足標(biāo)準(zhǔn)支出的程度,分檔核定政策性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。(4)再次調(diào)整財(cái)政供養(yǎng)人員的獎勵力度,對財(cái)政供應(yīng)人員實(shí)際數(shù)低于標(biāo)準(zhǔn)數(shù)的地區(qū),差額部分的獎勵比例由原來的20%提高到80%。
1998年,在保持過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法總體框架的情況下,標(biāo)準(zhǔn)化收支的測算面進(jìn)一步擴(kuò)大,并針對財(cái)政數(shù)據(jù)口徑的變化,對部分項(xiàng)目的測算方法進(jìn)行了改進(jìn)。標(biāo)準(zhǔn)收支測算結(jié)果更趨合理,一是擴(kuò)大了標(biāo)準(zhǔn)收入測算面,按照“稅基×標(biāo)準(zhǔn)稅率”的方法測算屠宰稅、車船使用稅。二是標(biāo)準(zhǔn)支出測算改動較多:(1)適當(dāng)調(diào)整了標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員測算口徑。將離退休人員從財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)中分離出來,據(jù)實(shí)計(jì)算。為了提高標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出測算的準(zhǔn)確性,將財(cái)政供養(yǎng)人員按省、地、縣三級分別測算。(2)徹底改革了公用經(jīng)費(fèi)的測算辦法,采用全國統(tǒng)一的人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和各地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)為公用經(jīng)費(fèi)的兩個因數(shù),輔之以適當(dāng)?shù)某杀静町愊禂?shù)計(jì)算確定。(3)用因素法計(jì)算確定車輛燃修費(fèi)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)和全國行政事業(yè)單位人車比例,計(jì)算確定各地行政事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)車輛數(shù);同時根據(jù)各地行政事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)車輛數(shù)和單車年耗油量、價(jià)格以及單車修理費(fèi)定額,計(jì)算確定車輛燃修費(fèi)應(yīng)支數(shù);按照海拔高度修正系數(shù)和路況情況調(diào)整系數(shù)進(jìn)行調(diào)整。(4)用病床數(shù)和醫(yī)技人員因素計(jì)算確定衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)。(5)考慮城市人口、城區(qū)面積等因素,測算城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)。
二、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的評價(jià)——問題分析
過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法立足于我國國情,在客觀因素的選擇和具體計(jì)算方法的確定方面,現(xiàn)實(shí)性、政策性較明顯,可操作性較強(qiáng),比較科學(xué)、規(guī)范,首次采用現(xiàn)代計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法,是我國財(cái)政體制改革的又一次突破,標(biāo)志著我國財(cái)政工作決策進(jìn)一步科學(xué)化、合理化。但是,與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和全國各地社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的要求相比,還有不小的差距,與國外規(guī)范、穩(wěn)定、科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度比較差距更大。其主要問題是:
(一)中央對各地稅收返還額的確定方法缺乏科學(xué)依據(jù)
稅收返還是我國無條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式,為了保護(hù)各地區(qū)的既得利益,分稅制改革方案中中央對地方的稅收返還額按基數(shù)法確定,原體制的補(bǔ)助和上繳辦法仍然保留(以過去某一年的收入和支出作為基數(shù))。形成了一省(地)一率、一省(地)一額的非常不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度;按“基數(shù)法”確定稅收返還既不考慮各地區(qū)的收入能力和支出需要的客觀差異,也缺乏比較合理的客觀標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵了地方討價(jià)還價(jià)行為,不能解決長期以來形成的各地區(qū)間財(cái)力的不均問題。
(二)轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范
在現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中,除了少量的按均等化公式計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付外,絕大部分財(cái)政資金是采用稅收返還、增量返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等形式分配的,基本上起不到均等化作用。各種轉(zhuǎn)移支付形式的政策指向不明確,錯綜復(fù)雜,極不規(guī)范。
&n 完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的思考bsp; (三)轉(zhuǎn)移支付隨意性大
在分稅制國家里,有條件撥款(專項(xiàng)補(bǔ)助)的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級或多級政府共同分?jǐn)偲涑杀举M(fèi)用的某些基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益事業(yè)項(xiàng)目內(nèi),專項(xiàng)補(bǔ)助資金的分配使用一般都有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)或單項(xiàng)事業(yè)發(fā)展法規(guī)作依據(jù)。與之相比,我國目前的專項(xiàng)撥款范圍太寬,幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目,并且補(bǔ)助對象涉及到各行各業(yè),到處“撒胡椒粉”;同時,不少專項(xiàng)資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù),亦無相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項(xiàng)事業(yè)法規(guī)可依,費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴(yán)格的制度約束,隨意性大,客觀性差,難免出現(xiàn)資金使用的分散、浪費(fèi)和低效率。
(四)轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)功能微弱
我國目前的轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)水平的均等化,對各地區(qū)的財(cái)政能力和財(cái)政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整方面的功能作用非常有限:(1)從無條件轉(zhuǎn)移支付著,中央政府對地方的稅收返還和補(bǔ)助按“基數(shù)法”確定,不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力差距的作用,而且因“基數(shù)”中包含了舊體制的不合理因素,在逐年的滾動過程中,不合理因素還有擴(kuò)大之勢。并且,稅收返還的使用權(quán)掌握在地方政府手里,即使它有不合理之處,中央政府也無法改變。(2)專項(xiàng)補(bǔ)助有相當(dāng)大部分被用于救災(zāi)等特殊政策目標(biāo),宏觀調(diào)控作用甚小。(3)在目前這種形式下,地方政府基本上處于簡單的收入接收者地位,不能充分調(diào)動和發(fā)揮地方政府的積極性,無法有效地促進(jìn)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)。
(五)轉(zhuǎn)移支付力度不足
以1993年為基數(shù)的稅收返還方式,由于“保存量,調(diào)增量”,加之省以下財(cái)政體制不規(guī)范,使得橫向調(diào)節(jié)力度不夠,不利于縮小業(yè)已存在的地區(qū)差距。表現(xiàn)在:(1)沿海與內(nèi)地省份財(cái)政收入基數(shù)差距,將使兩類地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距拉大。(2)稅收返還與“兩稅”增長率掛鉤的本意難以實(shí)現(xiàn)。目前的分稅制遵循的是增量累進(jìn)原則,因此即使在一個地區(qū)增值稅、消費(fèi)稅增長速度與全國平均增長速度相等的情況下,對地方稅收返還比例也是遞減的。由此可見,“基數(shù)法”的影響將是長遠(yuǎn)的,發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的差距會隨著各年返還額的變動而越拉越大。落后地區(qū)只有在發(fā)達(dá)地區(qū)有較高的增長速度,上交中央財(cái)政較多的情況下,中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付手段支援內(nèi)地,才有可能縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。但自1995年啟動的以均等化為目標(biāo)的過渡期轉(zhuǎn)移支付制度,因中央財(cái)力的限制,調(diào)節(jié)力度也很有限,1995年中央從增量財(cái)力中只能拿出20億元,1996、1997年30億元、1998年40億元,對30多個省、市、區(qū)來說可謂杯水車薪。以上事實(shí)足以表明,若不改變各地區(qū)在原包干體制下形成的不合理的存量財(cái)力差距和�？罘峙滢k法,僅靠有限的中央增量財(cái)力在地區(qū)間的二次分配,不能縮小地區(qū)間財(cái)力差距,這與國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略,存在尖銳的矛盾。
三、建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想
我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的上述問題應(yīng)當(dāng)在改革過程中逐步改進(jìn)和完善。
(一)我國政府間轉(zhuǎn)移支付模式的選擇與建立原則
1.關(guān)于轉(zhuǎn)移支付模式選擇。國際上轉(zhuǎn)移支付的基本模式有兩種:一種是單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度,即單一的自上而下垂直的轉(zhuǎn)移支付,目前世界上多數(shù)國家采用這種模式。另一種是以縱向?yàn)橹?縱橫交借的轉(zhuǎn)移支付制度。其中,縱向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決縱向非均衡問題,而橫向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重解決橫向非均衡問題。這兩種模式各有利弊,單一縱向模式操作簡便,具有穩(wěn)定性和透明度,但對下級政府強(qiáng)制色彩較濃;縱橫交錯模式,由于地方政府參與了轉(zhuǎn)移支付過程,體現(xiàn)了地區(qū)間的相互支援關(guān)系,利于鞭策后進(jìn),鼓勵先進(jìn),但操作較復(fù)雜。從今后發(fā)展趨勢看,我國應(yīng)采取縱向?yàn)橹鳌⒖v橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度。但現(xiàn)階段,根據(jù)我國國情,鑒于我國一直采用單一縱向轉(zhuǎn)移支付形式,并有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),與此同時,轉(zhuǎn)移支付目前應(yīng)著重解決縱向非均衡問題,因此,可以在此基礎(chǔ)上使之法律化、彈性化,增加透明度,減少隨意性,逐步健全單一縱向轉(zhuǎn)移支付。而縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度,與完善的分級財(cái)政體制一樣,都應(yīng)是比較長期的目標(biāo)。
2.建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)遵循的原則:(1)科學(xué)性原則。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度要參考國外成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國實(shí)際情況認(rèn)真研究、仔細(xì)權(quán)衡、精心設(shè)計(jì),力求科學(xué)、合理,并易于操作。(2)法制化原則。在建立新型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度時,要特別強(qiáng)調(diào)法制化原則,運(yùn)用立法手段來保證這一制度的運(yùn)作,將其包含的數(shù)額確定,支付形式、方式,監(jiān)督管理及預(yù)算、決算都以法律的形式確定下來,做到有法可依,有法必依。(3)規(guī)范化原則。我國以往財(cái)政體制下的轉(zhuǎn)移支付之所以沒能形成一套完整的體系,一個重要原因就在于其規(guī)定和做法雜亂無序,很不規(guī)范,因此新轉(zhuǎn)移支付制度從形式到內(nèi)容都要符合規(guī)范化要求。(4)公正性原則。即在核算測定轉(zhuǎn)移支付資金來源和使用時,從制度上保證對不同地區(qū)一視同仁,不搞偏袒或歧視。(5)透明性原則。新的轉(zhuǎn)移支付制度必須改變過去那些決策主觀、操作模糊的做法,在轉(zhuǎn)移支付總體安排和各類補(bǔ)助的因素測算、公式設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)以及支付的各個環(huán)節(jié)都要堅(jiān)持公開、透明。(6)配套性原則。要把轉(zhuǎn)移支付制度與落后地區(qū)的制度改善和創(chuàng)新、優(yōu)先在中西部地區(qū)安排資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、理順資源性產(chǎn)品價(jià)格體系、變地區(qū)傾斜政策為產(chǎn)業(yè)傾斜政策等有機(jī)地結(jié)合起來。
(二)完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想
1.用“因素法”潛代“基數(shù)法”。采用基數(shù)法確定各級地方政府的財(cái)政收支基數(shù),其不合理性是顯而易見的。拋棄基數(shù)法,采用國際上通用的因素法將是一個必然的選擇。因素法的基本特點(diǎn)是,選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素,如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度等,以此確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。為了鼓勵各地加強(qiáng)稅收的征管,提高地方上增加收入的積極性,可考慮收入努力因素,如各地財(cái)政收入占GDP的比重。因素法有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見性和客觀公正性,規(guī)范中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系,提高財(cái)政管理的科學(xué)化程度。
2.選擇適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付形式。世界各國的政府間轉(zhuǎn)移支付,大都采取復(fù)合型,即多種轉(zhuǎn)移支付手法綜合地運(yùn)用。一般說來,這些形式大致可分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付三類。一般性轉(zhuǎn)移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉(zhuǎn)移支付,其目標(biāo)是重點(diǎn)解決各級政府之間財(cái)政收入能力與支出責(zé)任的不對稱問題,使接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)能有足夠的財(cái)力履行政府的基本職能,提供與其他地區(qū)大致相等的公共服務(wù)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大多帶有定向支援、定向加強(qiáng)和委托辦理的性質(zhì)和特點(diǎn)。分類轉(zhuǎn)移支付,一般只是指定轉(zhuǎn)移資金的大的使用方向,而不規(guī)定具體的使用項(xiàng)目,接受此種轉(zhuǎn)移支付的政府擁有一定的決策權(quán)。在選擇新的轉(zhuǎn)移支付形式時,上述三種當(dāng)然都應(yīng)加以考慮。但就我國近中期的實(shí)際情況看,當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的模式確定后,似應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn),以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合,以特殊性轉(zhuǎn)移支付作補(bǔ)充的復(fù)合型形態(tài)為宜。(1)鑒于我國各地區(qū)之間存在的巨大差異,在一個相當(dāng)長的歷史時期內(nèi),對一般性轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)與實(shí)施,顯然是我國規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在,也是能否逐步實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)水平趨于均等化和社會經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵性因素。從我國實(shí)施情況看,1997年,中央對地方的財(cái)政資金凈轉(zhuǎn)移額(稅收返還補(bǔ)助一收入上解)為2302億元,占整個政府支出的25%,占地方財(cái)政支出的比重達(dá)35.15%。由此可見,即使在當(dāng)前規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立和實(shí)施的條件下,類似于一般性轉(zhuǎn)移支付的稅收返還,已經(jīng)成為我國財(cái)政體制中一個至關(guān)重要的組成部分。當(dāng)以“因素法”為基準(zhǔn),以各地區(qū)公共服務(wù)水平均等化為基本目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度建立之后,一般性轉(zhuǎn)移支付在我國財(cái)政分配中的重要地位與作用就更加突出。(2)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在新的、規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度中也是不可或缺的。近些年來,中央對地方的專項(xiàng)性撥款有上百種之多,數(shù)額也有幾百億元,其中包括特大自然災(zāi)害救濟(jì)、特大抗旱防汛補(bǔ)助費(fèi)、支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展基金等等。顯然,在設(shè)計(jì)、實(shí)施新的轉(zhuǎn)移支付制度時,必須對這種狀況進(jìn)行清理、整頓和歸并。(3)為了解決現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中以及各地區(qū)的特殊情況,應(yīng)該有一種特殊性的轉(zhuǎn)移支付形式。就是在某些地區(qū)遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)害、非意料嚴(yán)重事變之時,以及中央出臺的重大政策對地方利益造成嚴(yán)重影響時,上級政府對下級政府提供的一種特殊補(bǔ)助。以免因非預(yù)料因素的出現(xiàn)而打亂正常的轉(zhuǎn)移支付程式和秩序。其所需資金,主要來源于中央的財(cái)力儲備。
3.逐步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式。(1)逐年降低直至最終取消稅收返還�；舅悸肥�:現(xiàn)行稅收返還運(yùn)轉(zhuǎn)方式不變,每年從對各地的稅收返還額中切出一定比例,結(jié)合中央拿出的部分資金,組成中央給地方的均衡撥款資金。切塊的比例可以酌情確定,比如起始年為10%,以后逐年增大切塊比例,如每年增加2個百分點(diǎn),切到一定比例,可以實(shí)現(xiàn)并軌,向規(guī)范體制過渡。適度調(diào)整返還數(shù)額,既在一定程度上保證了轉(zhuǎn)移支付的資金來源,又削弱了返還基數(shù)中的不合理因素,能夠在一定程度上緩解并縮小目前地區(qū)間公共服務(wù)能力的差距。(2)逐年擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付量,以使地方能有足夠的財(cái)力來履行應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任,從而使不同省區(qū)的居民均可享受到水平大體相當(dāng)?shù)幕旧鐣＠蚬卜⻊?wù)。(3)清理現(xiàn)行分散在各個預(yù)算支出科目中的專項(xiàng)性補(bǔ)助,將其逐步規(guī)范為“整塊撥款”和“配套撥款”。今后,隨著政府間事權(quán)和職責(zé)的劃分,應(yīng)對專項(xiàng)撥款項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整,凡屬地方事權(quán)范圍內(nèi)的應(yīng)由地方自行解決,中央對地方的專項(xiàng)補(bǔ)助應(yīng)主要用于一些特殊情況,如救災(zāi)、扶貧、國土整治、環(huán)境保護(hù)、跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等,并且與均衡撥款協(xié)調(diào)起來,改進(jìn)分配方法,提高財(cái)政均衡功能。
4.完善過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。根本的解決辦法應(yīng)當(dāng)是在標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出測算方面采取規(guī)范化的公式法。標(biāo)準(zhǔn)收入可用財(cái)政收入能力來表示,它是指各地在同等的征稅努力程度下所應(yīng)該取得的財(cái)政收入。通過對標(biāo)準(zhǔn)收入的測算可以排除原“基數(shù)法”中由于某些地區(qū)因征收管理不嚴(yán)所造成的收入減少。測算的結(jié)果是各地的理論財(cái)政收入能力,其方法是盡可能采用按各稅種的稅基進(jìn)行計(jì)算的方法。先找出可作為稅基的數(shù)據(jù),分別以每種稅的稅基乘以稅率,得到各稅種應(yīng)得的收入,對那些目前缺乏稅基統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的稅種,暫時按財(cái)政預(yù)算收入占GDP的比例進(jìn)行計(jì)算,然后加總就是該地方的理論財(cái)政收入能力。其公式為: RE=∑Ti×Ri+GDP×Re
其中:RE為理論財(cái)政收入能力;Ti為某種稅種的稅基;Ri為某稅種的稅率;Re為平均財(cái)政收入率。
標(biāo)準(zhǔn)支出可用財(cái)政支出需求來表示,它反映 完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的思考的是能夠保障各地提供公共服務(wù)的能力。因此在評估財(cái)政支出需求時,主要選擇與行政事業(yè)支出相關(guān)性強(qiáng)的因素,主要應(yīng)包括:人口,這是體現(xiàn)公平原則的基本要素;國有單位職工占人口的比重;人口密度的倒數(shù),該因素與財(cái)政支出呈負(fù)相關(guān);人均GDP,這反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同地區(qū)財(cái)政支出水平的高低。
計(jì)算各地財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)支出公式是:EX=EE(a+b×Ps/P+c×A/P+d×GDP/P)×P
其中:EX為理論財(cái)政支出能力(即財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)支出需求);EE為人均財(cái)政支出水平;P為人口;Ps為國有單位職工人數(shù);Ps/P為國有單位職工人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤?A為面積;A/P為人口密度的倒數(shù);GDP/P為人均GDP;a、b、c、d均為系數(shù)。
將測算出的標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出相比,求出財(cái)政體制平衡系數(shù),若這一系數(shù)大于1,則該地區(qū)屬上解地區(qū),若這一系數(shù)小于1,則該地區(qū)屬補(bǔ)助地區(qū)。均等化轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)即是標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入減去標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的差。
在按上述公式建立的均衡化轉(zhuǎn)移支付模型中,雖然理論財(cái)政收入能力和理論財(cái)政支出需求的測算還要基于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù),仍會帶有歷史延續(xù)的不合理因素,但已被限制在最小程度,并會隨著從稅收返還中“切塊”出來而形成的均衡撥款資金的逐漸擴(kuò)大而最終被揚(yáng)棄。
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