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公共財政框架下的國庫集中支付制度改革
公共財政框架下的國庫集中支付制度改革 內(nèi)容提要: 公共財政是與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的,其有別于我國傳統(tǒng)“生產(chǎn)建設(shè)型財政”的內(nèi)容和要求,進行國庫集中支付制度改革是健全公共財政體制的應(yīng)有之義和具體的實現(xiàn)途徑。在市場經(jīng)濟條件下,我國傳統(tǒng)的國庫分散管理制度顯露出種種弊端,與公共財政的框架格格不入。因此,實行國庫集中支付制度的改革有許多重要的現(xiàn)實意義和積極作用。但此項改革涉及面廣,需要相關(guān)配套改革措施的配合和及時跟進,才能取得應(yīng)有的效果。
關(guān)鍵詞:公共財政;國庫集中支付制度;改革
長期以來,我國不論是在財政理論上,還是在實踐中,一直奉行“以收定支”的理財原則,存在著“重收入、輕支出”的財政支出思想。改革的重點往往集中在財政收入方面,而在支出方面尚未進行徹底的改革。2001年,財政部長項懷城在全國人大會議的工作報告中,將實行國庫集中支付制度作為我國“十五”期間財政支出改革的重點。在新形勢下,建立健全的公共財政體制框架,加強財政支出管理成為必然,推行國庫集中支付制度理應(yīng)提上議事日程。
一、推行國庫集中支付制度是建立公共財政體制的必然要求
所謂公共財政就是國家提供公共產(chǎn)品,提供公共需要的意思,反映了以國家為主體的資金支出及所體現(xiàn)的分配關(guān)系。公共財政的實質(zhì)是市場經(jīng)濟財政,其理論核心是市場經(jīng)濟失靈論,即從市場失靈出發(fā),來界定公共部門即政府經(jīng)濟活動范圍和職能的政府財政。當然,承認市場存在缺陷,并不意味著必然由政府干預(yù)。因為,與市場失靈相應(yīng)的,政府也會失靈,只有在市場缺陷十分明顯的方面,政府的干預(yù)才是必要的。我國在計劃經(jīng)濟體制下,實行的是高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理模式,作為政府活動綜合反映的財政職能范圍幾乎履蓋到社會生產(chǎn)和消費的全部領(lǐng)域。由于財政職能事無巨細、包攬一切的特征,計劃經(jīng)濟體制下的財政被稱為生產(chǎn)建設(shè)財政[1].
作為與市場經(jīng)濟相應(yīng)的財政運行機制,公共財政不僅是對以往生產(chǎn)建設(shè)財政的簡單調(diào)整,更是以全新的思路或理念對財政運行機制進行的脫胎換骨式的變革。公共財政有別于傳統(tǒng)財政制度的根本標志,就在于它以滿足社會的公共需要為口徑界定政府的財政職能范圍,而不是滿足哪一個階層、哪一種所有制、哪一類特殊利益集團的需要為口徑界定的,并以此構(gòu)建政府的財政收支體系。從市場經(jīng)濟→社會公共需要→政府職能→財政支出→財政收入的關(guān)系鏈,就是構(gòu)建公共財政制度框架的基本線索。作為公共財政的基本特征之一就是收支行為規(guī)范化,因為政府部門所花的錢是從廣大社會成員那里收取的“眾人之財”,而不是或不再是“自家之財”,政府部門所辦的事是與廣大社會成員日常生活息息相關(guān)的“眾人之事”,而不是或不再是“自家之事”,政府部門收錢、花錢的行為才必須接受監(jiān)督,才應(yīng)當且必須對社會成員具有透明度。具體表現(xiàn)為[2]:
1 全部收支進預(yù)算。政府預(yù)算不僅是政府的年度收支計劃,還是財政收支活動接受立法機關(guān)和社會監(jiān)督的重要途徑。通過政府預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行和決算,可以使政府的收支行為從頭到尾置于立法機關(guān)和社會成員的監(jiān)督之下,而不允許有任何不受監(jiān)督、游離預(yù)算之外的政府收支。
2 財政部門統(tǒng)攬收支。這是指所有的政府收支完全歸財政稅務(wù)部門管理,即直接從社會成員那里籌措資金,然后轉(zhuǎn)手供給政府各個職能部門作為活動經(jīng)費,而不讓各個職能部門分別向自己的服務(wù)或管理對象直接收錢、花錢。
3 以法制為基礎(chǔ)。也就是財政收入的方式或財政支出的去向和規(guī)模都必須建立在法制的基礎(chǔ)上,不能想要多少就收多少,或者想怎樣花就怎樣花。
從以上分析可以看出,推行國庫集中支付制度與建立公共財政框架的要求是一致的。目前,我國財政體制改革已進入到預(yù)算管理制度改革這一核心領(lǐng)域,并將工作重點轉(zhuǎn)向如何提高預(yù)算支出管理效率方面。就預(yù)算管理制度而言,國庫集中支付制度以部門預(yù)算為基礎(chǔ),并成為部門預(yù)算實現(xiàn)的必要條件;而政府采購制度的有效運行必須依賴于國庫集中支付制度的順利推行,因此,國庫集中支付制度改革成為目前公共財政領(lǐng)域改革的核心和關(guān)鍵。
二、傳統(tǒng)國庫分散支付制度的弊端
在我國現(xiàn)行的預(yù)算管理制度中,預(yù)算支出實行的是分散支付制,也就是各預(yù)算支出單位所編制的預(yù)算經(jīng)各級人大批準成為正式預(yù)算之后,財政部門根據(jù)相應(yīng)的預(yù)算支出原則,將預(yù)算所確定的各預(yù)算單位的支出總額按期撥付到各預(yù)算單位所開立的賬戶,由各單位自主使用。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的建立和完善,這種運作方式的弊端越來突出。
一是重復(fù)和分散設(shè)立賬戶,導(dǎo)致財政資金活動透明度不高,不利于對其實施有效管理和全面監(jiān)督。在預(yù)算支出執(zhí)行過程中,財政部門根據(jù)各預(yù)算部門和預(yù)算單位申請,將款項撥付到各個預(yù)算部門或單位的商業(yè)銀行賬號上,預(yù)算資金一旦撥付給了預(yù)算部門和單位,就脫離了財政的監(jiān)督,至于預(yù)算部門什么時候使用資金、如何使用資金,財政部門難以進行事前監(jiān)督和控制,只能被動地依賴各預(yù)算單位的財務(wù)報告進行事后審查和監(jiān)督。這樣,即使發(fā)生了問題,處理起來也只能是馬后炮。因為不該花的錢已經(jīng)花掉了,不該上的項目已經(jīng)上了,木已成舟、覆水難收,政府難以補救,最多只能對違法分子進行事后查辦。
二是撥款環(huán)節(jié)多,大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位,降低了財政性資金使用效率[3].一筆預(yù)算資金由主管預(yù)算單位申請、撥付,到所屬單位的商業(yè)銀行賬戶,正常情況下也需要5天左右,如果出現(xiàn)其他情況,就更難預(yù)料了。這影響各級預(yù)算單位對資金的正常使用,也影響了財政資金的使用效益。同時,財政是按月按季度把資金撥付到各部門、各單位的商業(yè)銀行賬戶中,而各部門、各單位有一個逐漸使用財政資金的過程,這必定有一部分資金閑置不用。國庫資金大量沉淀在各部門、各單位,致使財政部門資金調(diào)度困難,甚至當國庫余額不足時,財政就不得不向銀行借款或發(fā)債。結(jié)果一方面是財政資金躺在各單位賬戶上睡大覺,另一方面是財政借款背息,無端地增加了負擔,加大了財政資金使用成本。
三是預(yù)算資金使用隨意,容易滋生腐敗現(xiàn)象。各預(yù)算部門、各預(yù)算單位也缺乏精打細算,賬戶上有沉淀資金時大手大腳;賬戶沒錢的時候,便向財政伸手再要,甚至伸手要錢比節(jié)約用錢來得更容易,致使財政資金使用效率低下。具體到財政資金使用時,克扣、擠占、挪用時有發(fā)生,形成許多資金使用的黑洞,如會議費黑洞、維修費黑洞等等。特別是項目建設(shè)資金,通過層層克扣,往往落實到具體項目上的資金少而又少,必然會出現(xiàn)“豆腐渣工程”。其表現(xiàn)是各種腐敗現(xiàn)象有禁不止,國家經(jīng)濟秩序被嚴重擾亂,在社會公眾中造成極壞的影響,黨和政府的威信也受到嚴重的損害。
四是財政支出信息反饋遲緩,難以及時為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供準確依據(jù)。我國一直缺乏一個類似于發(fā)達國家的集中性會計與報告系統(tǒng)。盡管從形式上看,我國有一個由總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計構(gòu)成的較為完整的預(yù)算會計體系,然而該系統(tǒng)無法適時為核心部門———財政/預(yù)算/國庫部門———提供預(yù)算單位發(fā)生的大量財政交易信息,因此無法履行財政監(jiān)督、預(yù)算評估和其他重要的財政管理職能。此外,會計與報告系統(tǒng)是分離的:通過國庫會計核算預(yù)算收支,通過單位會計核算實際收支,預(yù)算外的實際收支又通過單獨的賬戶進行核算,而這些彼此分離的賬戶系統(tǒng)提供的信息又是財政管理報告(包括月報和年報)的基礎(chǔ)。由此,預(yù)算會計系統(tǒng)無法提供及時、全面和可靠的財政信息,尤其是財政支出方面的信息,從而滿足財政預(yù)算管理、決策和宏觀調(diào)控的需要。
三、推行國庫集中支付制度的積極作用
推行國庫集中支付制度就是要改變過去那種分散支付的做法。財政部門在中央銀行設(shè)立統(tǒng)一的銀行賬戶,各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶管理;預(yù)算資金不再撥付到各預(yù)算支出單位在商業(yè)銀行的賬戶上,各單位可根據(jù)自身職能的需要,在批準的預(yù)算額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù),但支付款項由財政部門來進行;除特殊用途外,資金通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者[4].與現(xiàn)行的預(yù)算分散支付制度相比,國庫集中支付制度的積極作用是明顯的:
一是有利于規(guī)范財政管理和監(jiān)督,提高財政資金使用效率。國庫集中支付制度有利于加強財政對各單位預(yù)算支出活動的控制,使預(yù)算單位的每一筆資金由過去的“暗箱”操作變?yōu)椤瓣柟狻辈僮?從而實現(xiàn)對財政資金流向、流量的全程監(jiān)控。通過信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對預(yù)算單位花費每一筆資金的支付金額、付款項目收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等付款要素都可以進行實時檢測,使得財政資金運轉(zhuǎn)的透明度大大提高。一旦發(fā)現(xiàn)問題的疑點,能夠迅速進行核查,促其迅速糾正,監(jiān)管力度明顯加強。同時,所有財政資金不再撥付到預(yù)算單位賬戶,消除了中間支付的環(huán)節(jié)提高了資金到位速度,而且擠占、挪用和截留財政資金的可能性大大降低,特別是截留財政資金已不可能從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗。
二是有利于提高國家財政對財政資金的綜合調(diào)度能力,減少國債發(fā)行。實行國庫集中支付制度,各預(yù)算單位在中央銀行國庫賬戶中的支出都表現(xiàn)為已實現(xiàn)的預(yù)算支出(除小額和零星支出外),不存在預(yù)算資金大量沉淀在各部門的情況,這樣國家財政就能全面統(tǒng)籌安排,進行綜合調(diào)度,集中力量辦大事。同時,由于未支出的資金集中存放在國庫,財政可根據(jù)庫款情況決定國債發(fā)行品種和數(shù)量,可以減少短期國債的發(fā)行量和利息支出,減輕財政負擔。國庫經(jīng)�？梢员Ａ糨^多數(shù)額的存款,對于穩(wěn)定金融和發(fā)展經(jīng)濟也有積極的作用。
三是有利于增強政府的宏觀調(diào)控能力。財政政策是政府實施宏觀調(diào)控的重要工具,其實施力度在很大程度上取決于政府財力的大小。國庫集中支付制度能夠?qū)崿F(xiàn)對政府資金集中管理和使用,避免因財政資金的分散管理而造成的各種流失,增加國家財力,從而加強財政政策的宏觀調(diào)控和實施力度。國庫單一賬戶開設(shè)在中央銀行,有利于中央銀行充分利用財政資金,維護中央銀行基礎(chǔ)貨幣的完整,使國庫始終保存一個較大的庫存余額。通過有效的運用貨幣政策工具,調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量和市場利率,增加中央銀行貨幣的政策的實施力度。另一方面能避免政府資金通過商業(yè)銀行直接進入金融市場,影響社會資金量和資金供求關(guān)系,從而減少商業(yè)銀行的操作對中央銀行貨幣政策的沖擊。
四是有利于加強對國有 公共財政框架下的國庫集中支付制度改革資產(chǎn)的核算[5].在分散支付制度下,實際由財政資金形成的國有資產(chǎn)在賬面上得不到充分體現(xiàn)。國有資產(chǎn)到底有多少、分布情況如何,財政無法全面掌握。但在國庫集中支付制度下,由財政撥款而購置的資產(chǎn)可以在賬面上得到準確反映,國有資產(chǎn)管理將更加規(guī)范,這有利于國有資產(chǎn)的保值增值,防止國有資產(chǎn)的流失。
四、建立國庫集中支付制度和配套改革措施
一要進一步推進和細化預(yù)算編制改革[6].第一,財政資金不再區(qū)分預(yù)算內(nèi)外。即將所有的財政資金都納入預(yù)算內(nèi),從而使國庫收支真實反映所有的財政收支狀況,并使所有的財政收支都納入國庫的管理和監(jiān)督范圍。第二,改變預(yù)算年度的歷年制為跨年制。我國的預(yù)算年度是1月1日到12月30日,即歷年制,但審制各級預(yù)算的各級人大一般都是在3月或更晚一些時候開會,這使得前幾個月的預(yù)算執(zhí)行缺乏法律依據(jù)。我們可以借鑒國外實行跨年制,這樣使得預(yù)算執(zhí)行前預(yù)算草案就得以通過,全年的預(yù)算都有法律依據(jù)。第三,細化預(yù)算科目,深化部門預(yù)算改革。國庫集中支付制度要求部門預(yù)算具體而準確,而我國目前的預(yù)算編制比較粗糙、預(yù)算科目比較籠統(tǒng),不利于國庫集中支付制度的運行,所以有必要從功能上、性質(zhì)上進行預(yù)算科目規(guī)范分類,建立多級預(yù)算體系,每項支出都要有相應(yīng)的科目,并在一套科目中反映。
二要加強對財政部門的監(jiān)督制約。國庫集中支付制度的實施,使財政對預(yù)算單位的監(jiān)督力度加大,財政本身的權(quán)力也相應(yīng)增大,但是誰來監(jiān)督財政便成了新的問題。在美國,有向國會負責的審計署對財政部實施監(jiān)督;在英國,有向英王負責的審計部門實施監(jiān)督。在我國,主要是由同隸屬于各級政府的審計部門實施監(jiān)督,這無異于用自己的左手來監(jiān)督右手。這種自我監(jiān)督,責權(quán)利既不明晰也不對稱,權(quán)力之間缺乏制衡,監(jiān)督約束軟化。更何況審計監(jiān)督具有事后性,而人大監(jiān)督又過于宏觀,無法實施全過程時監(jiān)督。為此,我國試圖用財務(wù)管理與會計核算、支出的決定與支出的執(zhí)行相分離的制度設(shè)計來彌補這一缺陷,用會計核算制約財務(wù)管理,借支出的執(zhí)行監(jiān)督支出的決定。但是,內(nèi)控機制不能代替外部機制,最終要向人大、政府及法院監(jiān)督的“三權(quán)分立與制衡體制”演進。
三要建立財政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化銀行資金清算支付系統(tǒng)。實行國庫集中支付制度,其核心內(nèi)容就是財政部門開具支付指令后,通過國庫單一賬戶體系,直接將財政資金支付給商品或勞務(wù)的供應(yīng)者�？梢�,與傳統(tǒng)的分散支付制度相比,這種支付方法工作量是相當大的,因此,信息技術(shù)的運用對于國庫管理來說十分重要。我國目前尚未建立一個完整的財務(wù)管理信息系統(tǒng),所以應(yīng)抓緊時間,首先建立國庫收支賬務(wù)系統(tǒng)和國庫支付管理系統(tǒng)。另一方面,國庫集中支付制度需要通過銀行的資金清算系統(tǒng)進行資產(chǎn)結(jié)轉(zhuǎn),順暢的資金清算系統(tǒng)可以大大提高國庫資金的使用效率。
四要全面推行政府采購制度[7].政府采購制度與國庫集中支付制度是相輔相成的,政府采購實際上是國庫集中支付的具體表現(xiàn)形式,兩個都是公共支出管理的主要內(nèi)容。國庫集中支付容易引起支出單位和商品、勞務(wù)供應(yīng)商的合謀,只有實行政府采購制度,才能提高支出過程的公開性和透明度,從而實現(xiàn)對國庫資金的嚴格控制和監(jiān)督。推行政府采購,應(yīng)采取先易后難的步驟,先將大型設(shè)備、計算機、小汽車、復(fù)印機等納入政府目錄,然后將修繕費等提供勞務(wù)的項目納入政府采購目錄,再將預(yù)算單位日常消耗品納入采購目錄。這樣,有計劃地不斷完善和擴大范圍,直至將政府采購的物品和勞務(wù)全部納入采購目錄。
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