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中國政府間財政支出責任的優(yōu)化配置
中國政府間財政支出責任的優(yōu)化配置 完整的政府間財政體制是由財政支出責任的縱向配置、征集財政收入權力的縱向劃分和財政轉移支付這三個層層遞進的邏輯層次構成的。在這種政府間財政關系體系中,與政府間公共物品提供責任(即公共經濟責任)劃分相適應的財政支出責任縱向配置處于基礎地位,是政府間財政收入劃分的主要依據之一,也決定著政府間財政轉移支付的結構與規(guī)模。因而,政府間財政支出責任縱向配置是否處于優(yōu)化狀態(tài),對一個國家財政體制、進而對一個國家公共經濟的運行效率產生至關重要的影響。本文擬就實現政府間財政支出責任優(yōu)化配置的主要原則和如何實現我國政府間財政支出責任的優(yōu)化配置作一探討。
一、政府間財政支出責任優(yōu)化
配置的主要原則
政府間財政支出責任縱向配置的實質,是如何正確解決各層級政府之間合理分擔整個國家機構向社會公眾提供公共物品和公共服務的總成本問題。因此,政府間財政支出責任縱向配置與公共經濟責權的縱向配置格局總體上相一致,應當是其首要原則。即哪一級政權機構擁有提供某種公共物品的責任和權力,那么該級政府也就要相應地承擔為這種公共物品的生產提供成本資金即財政支出的責任。如此說來,政府間財政支出責任劃分是一件十分簡單之事,只要提供各項公共物品的責權在各級政權機構之間劃分明確了,據此——相應地向各級政府分配財政支出責任也就萬事大吉了。
但是,事情絕非如此簡單。如果考慮到公共物品的層次性、效益外溢性和公共物品提供的效率性、公平性、民主性,公共經濟責權在各級政權機構之間的實際配置關系是相當復雜的,其中對許多種公共物品的提供而言,為了克服其效益外溢性、兼顧到效率與公平,不僅其決策責權、執(zhí)行責權、管理責權、監(jiān)督責權需要分別配置于兩級以上政權機構,而且其中決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督每一項責權差不多都要以不同的側面配置于不同級政權機構。例如中小學義務教育,按照效率原則,其設施的建設、維修和教師的聘用、考核、解聘等事務決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督責權應當配置于基層政府。但由于義務教育對提高國民整體文化素質具有戰(zhàn)略意義,同時也是當代公民的一項基本權利,而客觀上不同地方的基層政府在財政能力方面又存在很大的差別,如果將提供義務教育的全部責權一攬子配置于基層政府,那么,就難以保證全國所有地方都能按照現代整個社會需要與可能的標準提供這項最重要的公共物品。因此,正確解決這一矛盾的基本方法,就是將提供義務教育的責權細分為范圍、標準性基本決策責權與校舍建設、維修等具體實施性決策責權以及不同層面的管理、監(jiān)督責權,按照不同層級政權的優(yōu)勢與能力分別配置于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政權機構,分工協(xié)作,共同承擔。對于社會治安、衛(wèi)生保健、社會保障和交通、供排水等重要公共物品的提供而言,同樣有類似的情況。在這種情況下,除了決策性、執(zhí)行性、管理性、監(jiān)督性責權履行本身需要消耗的公共行政費用自然應當分級負擔外,像校舍建設(危房改造)資金、教師工資、學校日常運行費用如何由各級政府分擔,就成為需要進行科學合理地確定的問題。在法國,小學一般屬于市鎮(zhèn)管理,中學歸省管理,大學歸國家管理,但是大、中、小學教師的工資全部由國家開支,市鎮(zhèn)修建學校、幼兒園還可以得到國家補助。在荷蘭,中小學教育歸市政府管理,但90%的教育經費由中央補助。多數發(fā)達國家對諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與社會福利、社會治安、道路交通等涉及公民生存與發(fā)展基本條件的公共物品,都是采取提供責權多層次劃分、籌資責任兩級以上分擔的方式解決的。上級政府之所以要以不同比例分擔下級政府負責直接提供的公共物品成本,歸根到底是由于這些公共物品具有正效益外溢性,只有在得到上級政府給與適當成本補償的情況下,這種公共物品才能在數量和質量上實現最佳提供。由此可以得出財政支出責任縱向劃分的第二原則,即糾正效益外溢性的成本補償原則。當然,這個原則與前述原則并不矛盾,而是對前述原則的必要補充。
第三個原則——財政支出責任劃分與轄區(qū)居民受益緊密銜接。財政支出在或大或小的程度上代表轄區(qū)居民所費,而公共物品的提供則是轄區(qū)居民所得。根據物質利益規(guī)律,通過體制設計將居民所費與所得之間的聯(lián)系銜接得越緊密,就越能調動公民參與公共經濟決策和監(jiān)督活動的積極性、主動性、創(chuàng)造性,從而越有利于提高公共經濟的效率和政治民主的廣泛性。因此,直接財政支出責任(與此相對應的是上級政府通過給與補助承擔的間接支出責任)應當盡可能配置于最接近納稅人的那一級地方政府。這就是盡管許多國家財政收入的半數以上集中于中央、而財政支出則半數以上通過地方實現的主要原因。
第四個原則——財政支出責任配置與財政收入籌集能力相適應。不管財政支出責任配置有多少條原則,但這種責任的落實都必須以相應層級的政府具有相應的籌資能力為基本前提。在某一層級政府籌資能力被經濟發(fā)展和居民收入水平客觀限定的情況下,如果賦予其超過這一能力的財政支出責任,或者允許其量力而行地提供低于相鄰地區(qū)水平的公共物品(適用于非基本的公共物品),或者上級政府必須負責補充為提供標準公共物品所需要的財力缺口(適用于涉及公民基本生存與發(fā)展權利的公共物品)。
以上四項原則是從不同側面分析公共經濟責權的縱向配置問題得出的,其中后三個原則是第一個原則針對不同情況的具體深化和延伸。它們并行不悖,在具體劃分各級政權機構的財政支出責任時,應當綜合地加以應用。
二、實現我國政府間財政支出
責任優(yōu)化配置的具體建議
依照上述原則衡量,我國目前政府間財政支出責任的縱向配置存在諸多弊端,極大地制約著國家財政體制運行效率,亟待通過財政體制的創(chuàng)新加以解決。從目標模式來看,根據上述原則,按照公共經濟責權縱向配置的邏輯順序,我國公共財政支出責任在五級政權之間優(yōu)化配置應成如下格局:
1.主權性公共物品生產成本支出責任的配置。國防事業(yè)中的國防設施、裝備、正規(guī)軍(包括軍區(qū)、預備役)及武裝警察部隊日常支出、征兵及轉業(yè)安置費用、軍事工業(yè)與科技支出全部由中央財政負擔,民兵訓練費用由省一級財政負擔,部隊人員轉業(yè)安置的地方機構公務費用支出由省、市、縣財政分級負擔。國家級外交支出由中央財政負責,地方級國際交流與合作費用由同級地方財政負擔。國家安全、海關機構和貨幣發(fā)行及金融監(jiān)控、外匯與國際收支管理、主權性外債管理與控制的國家級機構支出全部由中央財政負責,中央轉貸地方的外債管理費用由同級地方財政分別負擔。國界勘定費用由中央財政負責,省界勘定由中央和省、自治區(qū)、直轄市按比例分擔。
2.法律、制度、政策性公共物品生產成本支出責任的配置。這類支出主要是國家機關日常公務費用和機構公務設施修建費用,應當完全由中央、省、市、縣各級財政按照機構隸屬關系分別負擔。
3.司法、治安與公共行政服務成本支出責任的配置。這類支出同樣包括機構日常公務費用和設施、裝備支出兩個方面。其支出責任配置應當是,以按照機構層級分別由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鄉(xiāng)級不設置審判、檢察、公安機關)負責本級支出為基礎,在本級無能力保障基本支出需要的情況下,中央、省、市、縣四級政府按照下一級財政整體收支對比狀況給與適當比例的補助,以確保相應的公共物品按照正常標準提供,即保證各級政權機構正常運轉。
4.人口控制、調節(jié)收入再分配與協(xié)調區(qū)域間經濟社會發(fā)展的成本支出責任配置。強烈的效益外溢性,決定了此類公共物品的實體性成本支出責任必須由中央財政承擔(部分地也可由省、市、縣財政適當分擔);而基層政府承擔人口控制和調節(jié)收入再分配的具體執(zhí)行性管理職責,以及省、市、縣政府承擔相應的執(zhí)行性監(jiān)督職責,其管理性直接成本支出應由機構所屬的本級財政負責。其中,就社會保障各個項目而言,養(yǎng)老及失業(yè)保險由于涉及保障對象的基本生存來源而且所需資金數額巨大,應作為中央和省兩級共擔的支出責任;醫(yī)療、工傷、女工生育保險則可以由省市兩級政府共同承擔支出責任;住房保障可以按照人員的隸屬關系由各級財政分別補助;自然災害救濟的支出責任,則應當按災害損失量級分別配置于中央、省、市、縣各級財政之間,而不宜無論災害損失大小將救濟支出責任全部集中于中央。協(xié)調區(qū)域間經濟社會發(fā)展的責權按照管轄范圍分別配置于中央、省、市、縣四級政府,因此它們應各自負擔本轄區(qū)內協(xié)調下一級行政區(qū)域之間經濟社會發(fā)展的必要成本支出。
5.水利工程、資源開發(fā)、環(huán)境保護與氣象服務成本支出責任劃分。其中,水利工程支出責任,應當按照受益范圍和不同層級政府的財政能力,合理分配于決策級和受益區(qū)政府;資源開發(fā)既有獲得直接收益的一面,又有造成土地及附著物、環(huán)境損失的一面,同時還有保護資源、維持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性控制問題,因此,資源開發(fā)的直接成本和社會成本支出應由直接受益者負擔,而對資源開發(fā)進行戰(zhàn)略性控制和規(guī)制的管理成本支出則應由中央、省、市、縣級政府按機構隸屬關系分別負擔;環(huán)境保護支出中,屬于效益外溢性極大的重大措施支出主要由中央財政負責,省、市、縣地方財政負擔執(zhí)行性管理支出和一般綠化、經常性防污治污支出(后者主要由市、縣財政負擔,省級負責規(guī)劃和監(jiān)督性管理支出);氣象服務由其規(guī)模效益特點所決定,其成本支出應主要由舉辦相應機構的中央、省、市級財政分級負擔。
6.市場秩序、經濟穩(wěn)定、增長與就業(yè)成本支出責任劃分。盡管此類公共物品的效益外溢于全國,其決策責權也主要集中于中央,但地方政府也要普遍承擔執(zhí)行性責任,特別是對于促進經濟增長和增加就業(yè),地方政府會有更多的直接受益。因此,維持正常的市場秩序、平抑經濟波動、重大經濟結構調整、穩(wěn)定發(fā)展農業(yè)、保持通貨與物價穩(wěn)定的成本支出中,屬于管理性的,中央、省、市、縣四級財政應當按機構隸屬關系分別負擔;屬于減免稅的,當涉及地方稅收時,地方財政也要按稅收歸屬和統(tǒng)一政策分擔;屬于為刺激需求直接增加投入性支出,應主要由中央財政負責,但用于地方部分各級地方政府也要按照受益和能力原則承擔必要的配套性成本(例如改善地方基礎設施、調整經濟結構的投資和增加政府公務員及其他雇員工資的支出)。促進經濟增長、地方經濟結構調整與增加就業(yè)是緊密聯(lián)系在一起的。在市場經濟條件下,地方政府的責任主要是為投資者、經營者創(chuàng)造盡可能良好的治安環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、基礎設施條件和行政服務,也包括在促進科技進步方面給與政策性支持和通過組織協(xié)調幫助投資者解決某些困難問題。前一方面的支出責任劃分,需在相關之處分述;后一方面的相應支出,則只能由提供這種公共物品的那級地方政府自己負責。
7.交通設施、郵政 中國政府間財政支出責任的優(yōu)化配置通信、廣播電視與空間資源管制成本支出的責任劃分。交通設施、郵政通信、廣播電視一般屬于混合物品。在必須由政府舉辦的場合下,交通設施的建設與維修成本支出應按照國家干道、省道、市道、縣道、鄉(xiāng)道的層次和受益原則劃分基本責任,對于基層政府無承擔能力的地方,縣、市、省、中央政府要依次上推按照與下級政府的財政能力大小成反比例的原則給與必要資助;對于傳播各級黨政機關意識形態(tài)和政策信息的廣播電視設施修建和機構運行費用支出,一般應按舉辦級次分別由同級財政負責,但對偏僻地區(qū)郵政通信和廣播電視網絡的覆蓋,也須比照交通設施支出的分擔辦法解決�？臻g資源管制成本支出,按其提供責任應由中央財政負責。
8.教育、基礎科研、公共衛(wèi)生保健、公共文化事業(yè)及意識形態(tài)管理成本支出的責任劃分。其中,一般管理費用性支出和基礎科研、一般公共文化事業(yè)、意識形態(tài)方面修建性支出,由機構所屬層級政府分別負擔;教育、公共衛(wèi)生保健、國家重點文物保護方面修建性支出,首先由舉辦或直接管理層級政府分別負擔,超出本級財政負擔能力的部分,義務教育、本科以上高等教育、鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生設施和國家重點文物保護由中央財政給與資助,高中階段教育、大專教育、縣級公益性衛(wèi)生設施由省級政府予以資助。
9.市政設施、消防、自然壟斷行業(yè)管理、公園及其他居民公共服務成本支出責任劃分。市政設施、城市交通管理(包括路標設置)、消防、自然壟斷行業(yè)管理、公園修建與維護支出,由市、縣、鎮(zhèn)政府負責。垃圾清理、市容美化、街區(qū)戶牌、物業(yè)管理等社區(qū)服務支出,由城市區(qū)、鄉(xiāng)村鎮(zhèn)政府負責。
10.產權保護與經營性國有資產管理成本支出的責任劃分。產權保護涉及各級國家機關立法、執(zhí)法、司法各環(huán)節(jié)的支出責任,已在上述第二、三項給予明確。經營性國有資產管理支出,很明顯應當由產權所屬那一級政府負責。
上述公共經濟支出責任劃分中,許多事項涉及到上級政府對下級政府給予補助的責任問題。其具體補助的方式選擇與程序安排,已在另文闡述。
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