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加入WTO后,我國財政補貼政策的改革的取向
加入WTO后,我國財政補貼政策的改革的取向 WTO專門制定了《補貼與反補貼措施協議》,旨在規(guī)范和統一各國的財政補貼政策及其行為。《補貼與反補貼措施協議》體現了一種明確的取向,即要求競爭主體共享“國民待遇”,在不受歧視和政企分開的平等條件下進行公平競爭。按照可能對國際貿易造成的危害程度,《補貼與反補貼措施協議》將補貼分為禁止的、可訴的和不可訴的三類。必須對財政補貼進行如下調整:(一)取消針對出口的各種財政補貼。(二)對國內產業(yè)和企業(yè)合理利用一些可訴補貼。(三)用足用好不可訴補貼。(四)調整現行一些效率不高的補貼。
我國現行的財政補貼政策經過近二十年的市場取向改革,應該說逐步接近市場經濟規(guī)律要求和世界通行規(guī)則,但仍然帶有相當程度的傳統計劃經濟體制的成分和色彩,帶有不發(fā)達國家傳統發(fā)展模式的很多特征。比如,對競爭性產業(yè)和國有企業(yè)的大量補貼,并未有效改善它們的經營效率和競爭實力,而且產生的“擠出”效應,嚴重影響著國家對科教、技術創(chuàng)新、環(huán)境保護、公益設施的投入與支持,導致財政功能和補貼政策一定意義上的錯位;在發(fā)展沖動的驅使下,地方財政競相推出種種財政補貼“優(yōu)惠政策”,使得財政補貼頗為紊亂,也導致市場競爭秩序的“失序”。這些顯然是與WTO的有關規(guī)則相互抵觸的。調整、修改和在WTO規(guī)則基礎上規(guī)范國家及各級地方財政補貼政策,是應對加入WTO的當務之急。
因此,加入WTO后,我國的財政補貼政策首先面對的就是要取消不符合世貿組織《補貼與反補貼措施協議》的補貼,更為重要的是,在我國現行財力有限的情況下,如何調整現行的財政補貼政策,做到既符合WTO要求,避免對我國產品出口形成起訴,又能用好用足WTO規(guī)則允許的補貼,以達到提高財政補貼的使用效率和支持我國經濟發(fā)展的目的,從而提高我國產品的國際競爭力,實現國民經濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
一、調整我國財政補貼的理論依據
為了維護世界貿易中非歧視、自由透明和公平競爭的秩序,WTO專門制定了《補貼與反補貼措施協議》,旨在規(guī)范和統一各國的財政補貼政策及其行為�！堆a貼與反補貼措施協議》體現了一種明確的取向,即要求競爭主體共享“國民待遇”,在不受歧視和政企分開的平等條件下進行公平競爭。按照可能對國際貿易造成的危害程度,《補貼與反補貼措施協議》將補貼分為禁止的、可訴的和不可訴的三類:
1.禁止性的補貼�！堆a貼與反補貼措施協議》第3條規(guī)定:“法律或事實上視出口實績?yōu)槲┮换蚱渌喾N條件之一而給予的補貼,視使用國產貨物而非進口貨物的情況為惟一條件或其他多種條件之一而給予的補貼為禁止性補貼”,概括起來,禁止性的補貼包括出口補貼和進口替代補貼兩類。禁止性的財政補貼一旦被證實存在,無須證明其是否對其他成員方造成損害或損害威脅,都必須取消,否則會招致其他成員實施的經WTO爭端解決機構授權的反補貼措施或征收反補貼稅。
2.可訴補貼�？稍V補貼是指在一定范圍內可以實施的補貼,但如果使用此類補貼的成員方在實施過程中對其他成員方的經濟利益造成不利影響,則受損的成員方可以向使用此類補貼的成員方提起申訴。因此,《補貼與反補貼措施協議》第5條、第6條對使用可訴補貼的“度”作出具體界定。即使用可訴補貼不能造成以下任何情況發(fā)生:(1)取代或阻礙另一成員方的產品進口;(2)取代或阻礙另一成員方對第三成員方的出口;(3)補貼的后果造成大幅度削價、壓價或銷售量減少;(4)實施補貼后的商品在國際市場上的份額增加。
可訴補貼措施允許在一定范圍內實施,是因為其有一定的合理性,即一國在一定時期為了使國民經濟相對平衡發(fā)展,總是需要扶助某些企業(yè),然而政府在采用可訴的補貼時,有可能使受補貼企業(yè)的產品在國際市場上具有非正常的競爭能力或在國內市場上具有非正常的進口替代能力,從而扭曲國際貿易的正常發(fā)展,損害別國對外貿易的利益,因此,《補貼與反補貼措施協議》又對可訴的補貼予以限制。
可訴補貼并不一定意味著必須取消,一般來說只有同時具備下列三種條件,該種可訴補貼才需要被取消:第一,該種補貼必須要具有專向性�！础囱a貼與反補貼措施協議〉〉規(guī)定了企業(yè)專向性(一國政府挑選一個或幾個特定公司進行補貼)產業(yè)專向性(一國政府針對某一個或幾個特定產業(yè)部門進行補貼)和地區(qū)專向性(一國政府對其領土內特定地區(qū)的生產進行補貼)三種專向性標準。由此看來,我國現行的各種稅收優(yōu)惠政策大多具有專向性,有可能構成可訴補貼。第二,該種補貼必須被某個成員國起訴。第三,該補貼必須被證明對成員國造成了實質損害或實質損害威脅。
3.不可訴補貼。主要包括木具有專向性的補貼、給予基礎研究的援助性補貼、給予貧困地區(qū)的補貼、為適應新環(huán)境而實施的補貼,以及用于鼓勵農業(yè)研究開發(fā)、鼓勵農民退休等方面的“綠箱”補貼。不可訴補貼不專門針對出口,是WTO規(guī)則允許的措施,這為我們采取適當的稅收優(yōu)惠,發(fā)揮調控作用提供了空間。不可訴補貼包括,為鼓勵某個產業(yè)的企業(yè)進行R&D投資、開展技術創(chuàng)新,可以對R&D投資占銷售額比重設立一個標準,對超過標準的企業(yè)實行非專向性補貼;大規(guī)模增加對企業(yè)、高校、研究機構的科研補貼,只要這種補貼不超過基礎工業(yè)研究費用的50%或應用研究費用的25%;增加西部大開發(fā)的基礎設施建設、工業(yè)結構調整、教育科研的補貼;對環(huán)保性的技術改造項目給予一次性補貼,只要這種補貼不超過改造工程費用的20%。
二、調整我國財政補貼政策的思路
根據《中國加入WTO工作組報告書》中的承諾以及《補貼與反補貼措施協議》,必須對財政補貼進行如下調整:
(一)取消針對出口的各種財政補貼。
1.取消出口補貼。根據協議書第11條第3款的規(guī)定,將在加入時取消所有屬《補貼協議》第3條第1款(a)項范圍內的出口補貼。為此,中國到加入時為止,將停止維持所有先前存在的出口補貼計劃,并自加入時起,停止在此類計劃下作出額外支付或支出,也不再免除稅收或授予任何其他利益。這一承諾涵蓋各級政府所給予的補貼,這些補貼在法律上或事實上觀出口義務而給予。這就意味著財政必須取消針對出口的直接補貼或通過稅收形式的間接補貼。這種針對出口的補貼在當前主要有以下兩種方式:
(1)取消針對出口的直接補貼。主要指政府視企業(yè)的出口實績給予補貼、貼息和獎勵。例如,山東省省級財政1998年安排專項資金1200萬元,對水泥、凍雞、罐頭、服裝、水產品等出口商品進行貼息;河北省出臺的對一般貿易出口收匯每美元貼息0.03元人民幣政策,對紡織品、服裝、鞋、箱包、玩具一般貿易出口收匯每美元貼息0.05元人民幣政策,對機電、高新技術產品一般貿易出口收匯每美元貼息0.04元人民幣政策,對一般貿易出口500萬美元以上的企業(yè)收匯每美元貼息0.02元人民幣政策。
(2)取消針對出口的間接補貼。主要指根據企業(yè)的出口情況,用稅收政策即減免部分或全部企業(yè)所得稅支持出口而形成的各種間接補貼。例如,經1992年修正的《湖南省鼓勵外商投資條例》政策法規(guī)仍有出口實績的補貼的規(guī)定:“產品出口企業(yè)按國家規(guī)定減免企業(yè)所得稅期滿后,凡當年出口產品產值達到當年企業(yè)產品產值70%以上的,按照現行稅率減半繳納企業(yè)所得稅�！�
2.取消進口替代方面的補貼。根據《中國加入WTOI作組報告書》第168段,自加入時起,中國將取消所有屬《補貼協議》第3條第1款(b)項范圍內的、視使用國產貨物替代進口貨物情況而給予的補貼。當前我國存在用稅收支持使用國產品替代進口的補貼,包括減免企業(yè)所得稅,固定資產投入所納稅額進行更多抵扣,對此類設備投入的增值稅予以全額抵扣,加速固定資產折舊等形式。例如,財政部、國家稅務總局發(fā)布的《技術改造國產設備抵免企業(yè)所得稅暫行辦法》規(guī)定:從1999年起,凡符合國家產業(yè)政策的技術改造項目,其所需國產設備投資額的40%,可以從購置設備當年比前一年新增的企業(yè)所得稅中抵免。2000年1月又發(fā)布《關于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)購買國產設備投資抵免企業(yè)所得稅有關問題的通知》,將免稅范圍擴大到外商投資企業(yè)和外國企業(yè)。這些政策不符合WTO的規(guī)則,防止國外企業(yè)對我國提出反補貼起訴,要在過渡期內取消。
3.取消對農產品出口的補貼。根據我國政府的承諾,中國的農產品出口政策將僅以商業(yè)考慮為基礎,加入WTO后我國必須立即取消對農產品出口補貼,包括價格補貼、實物補貼,以及對出口產品加工、倉儲、運輸的補貼。目前我國在玉米、大米、小麥出口上都有一定的財政補貼,例如,2000年玉米出口 1048萬噸,每噸補貼378元。
(二)對國內產業(yè)和企業(yè)合理利用一些可訴補貼。
可訴補貼是利用一些WTO允許的補貼,合理支持本國工商業(yè)。有操作性的可訴補貼有:政府對某項產品實行不超過從價總額5%的補貼;對某項產業(yè)實行小額補貼以彌補經營性虧損;為解決某個大企業(yè)長期發(fā)展,避免產生嚴重社會問題而提供一次性補貼;對一些規(guī)模有限、影響相對較小的企業(yè)直接免除政府債務,或授予補貼以抵消應付債款。對于可訴補貼的運用關鍵是要把握好補貼的范圍和“度”,避免對我國出口產品起訴。
當前在可訴補貼方面值得關注的是科技補貼。加入WTO后,《補貼與反補貼措施協議》R&D補貼條款將對我國的科技支出產生較大沖擊。我國多數科技支出因大量集中于支持科研成果的商業(yè)化階段,將不同程度地面臨著不可起訴的補貼條款或被禁止的補貼條款的約束,必須對我國科技支出結構進行調整。
《補貼與反補貼措施協議》第8條規(guī)定:在商業(yè)性R&D中,對公司進行研究活動的援助,或對高等教育研究機構或研究機構與公司簽約進行研究活動的援助,不能超過工業(yè)研究成本的75%或競爭前開發(fā)活動成本的50%,而介于上述兩類之間的R&D活動不得超過合法成本的62.5%;當工業(yè)研究或競爭前開發(fā)活動的補貼超過合法成本的75%和50%(介于其間的為62.5%)時,也就成為可起訴補貼。
結合我國現行的科技支出狀況,科技支出中有一部分是用于應用研究、實驗開發(fā)和成果應用研究,具有明顯的促進出口或進口替代作用,屬于禁止的補貼或可起訴的補貼范圍,加入WTO后,必須對超出不可起訴條款范圍的財政補貼進行調整,否則,就有可能遭到其他成員的反補貼措施。
(三)用足用好不可訴補貼。
1.增加對 加入WTO后,我國財政補貼政策的改革的取向落后地區(qū)的補貼。由于目前我國人均收入與西部收入的差距已達到“不可訴補貼”中對落后地區(qū)補貼的標準(人均國民生產總值不超過全國平均國民生產總值的85%等條件),我國的地區(qū)傾斜政策應由“東高西低”改為“西高東低”,可以對這些地區(qū)的產業(yè)和企業(yè)采取補貼政策。如稅收優(yōu)惠、援助等,扶持西部經濟的發(fā)展。
2.增加環(huán)保補貼。我國傳統的粗放型的對外貿易發(fā)展模式,不僅造成資源浪費和環(huán)境的惡化,而且正日益受到國際綠色消費浪潮的挑戰(zhàn),嚴重制約著我國外貿的發(fā)展。當今我國生態(tài)環(huán)境惡化已成為突出的問題之一,體現在:土地退化,森林環(huán)境功能減弱,水資源危機,環(huán)境污染嚴重,自然災害頻發(fā)等,這已經嚴重影響我國可持續(xù)發(fā)展。同時,隨著綠色需求的增長,我國產品在國際市場上屢屢遭遇綠色貿易壁壘。環(huán)境問題不解決,產品出口將越來越困難。因此,保護自然資源和生態(tài)環(huán)境實際上就是保護我國經濟可持續(xù)發(fā)展。在制定政策時要注重環(huán)境保護問題,要加大這方面的投入,增加在退耕還林、退耕還草、企業(yè)環(huán)保技術改造等有利于環(huán)境保護方面的支出,逐步改善生態(tài)環(huán)境。
(四)調整現行一些效率不高的補貼。
1.調整現有我國的糧食補貼政策。根據〈〈農業(yè)協定》,我國當前的糧食補貼政策屬于“黃箱”政策,雖然我國“黃箱”政策補貼沒有超過入世談判中農業(yè)生產總值8.5%的上限,符合WTO規(guī)則,但現行對農產品流通環(huán)節(jié)的補貼政策,既扭曲資源配置,又造成收入分配不公,還導致各種腐敗現象,從而使得國家花費了巨大的財政支出,農民卻得不到多少利益,存在補貼效率較低的狀況。據財政部農業(yè)司有關人士分析,我國目前通過對糧食流通企業(yè)補貼的方式來間接補貼農民,國家需要耗費7元錢才使農民得到1元錢,大部分的財政支農資金浪費在流通環(huán)節(jié),無法實現對農民補貼的政策意圖。因此迫切需要將對中間流通環(huán)節(jié)的補貼轉向對直接生產者,切實提高農民收入,提高財政支農資金的使用效益。
2.取消對國有企業(yè)的財政補貼,提高財政補貼的使用效率。取消對國有企業(yè)的補貼是加入WTO所必須的,1999年中美就中國加入WTO進行談判的焦點之一就是要求中國取消對國有企業(yè)的補貼。根據〈〈中華人民共和國加入WTO議定書》附件5B,逐步取消針對促進虧損企業(yè)的結構調整以及維持生產和社會安全以保證就業(yè)方面的財政補貼。
從實際情況看,由于信息不對稱,政府分不清楚國有企業(yè)的經營性虧損和政策性虧損,企業(yè)經理人員會利用信息優(yōu)勢把所有虧損,包括經營性虧損,都歸咎于政策性虧損,而政府既然無法推托對政策性虧損所該負的責任,也就只好把企業(yè)的所有虧損都承擔起來,以致出現了企業(yè)的預算軟約束問題、財政資金使用效率低下等問題。因此,國有企業(yè)改革的當務之急在于剝離政策性負擔。政府除了對極少數關系國計民生的企業(yè)計劃虧損繼續(xù)提供補貼外,需要取消對大部分企業(yè)的財政補貼。將其中的一部分轉化為社會保障支出或破產企業(yè)職工的失業(yè)救濟支出,將“養(yǎng)企業(yè)”的錢用來“養(yǎng)人”,這樣既提高了財政資金的使用效率,又符合WTO規(guī)則。
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