|
地方財政風險的防范的淺議
地方財政風險的防范的淺議 「摘要」地方政府財政擔負著為本行政區(qū)內(nèi)居民提供公共物品與服務的責任,一旦運行不好,極易引發(fā)經(jīng)濟危機、社會危機。本文通過對地方財政風險簡要分析,試圖提出一些防范和化解風險的對策。
「關鍵詞」地方財政風險 成因 防范對策
「正文」
一、地方財政風險的概念與種類
(一)何謂地方財政風險
簡單地說,地方財政風險是指地方財政運行過程中存在的各種顯性和隱性風險,是地方經(jīng)濟社會發(fā)展過程中各種矛盾在相應政府級次財政領域的集中表現(xiàn)。
由于地方財政運行面臨的經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、政策環(huán)境等總處在變動中,極易導致政府無力提供本地區(qū)社會、經(jīng)濟發(fā)展所需的基本公共產(chǎn)品與服務,以及政府債務違約、拖欠公務員工資、養(yǎng)老金等情況。我國地方財政風險的特點是下一級政府財政風險往往高于上一級,西部地區(qū)財政收支狀況與發(fā)達的東部地區(qū)相比較差。
(二)地方財政風險種類
1.地方財政收入風險
地方財政收入風險主要表現(xiàn)為地方可支配收入與公共需求的差距不斷增大,收支矛盾日益突出,致使政府抗風險能力減弱。目前我國地方政府增收緩慢,不但缺乏穩(wěn)固的財源作為基礎,而且財政收入來源單一、結構簡單。有些地方政府財政收入過分依賴當?shù)貛讉�大企業(yè)、大公司的稅收繳納,有些則依賴其特殊地理位置或自然條件形成的單一稅源。
2.地方財政支出風險
地方財政支出風險是指因收入短缺造成地方財政基本職能部分喪失形成的風險,主要表現(xiàn)為一些地方政府部門的工作人員工資、辦公經(jīng)費、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和公檢法經(jīng)費等法定支出不能按時足額撥付,影響政府職能的履行和社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。
3.地方政府赤字與債務風險
近年來,我國地方交通、能源等基礎設施建設及部分國有企業(yè)技術改造大多依靠國有商業(yè)銀行、中央政府和世界銀行等國際金融組織的貸款進行。這些債務基金在使用上都不同程度存在注重數(shù)量、輕視質(zhì)量的傾向,導致由它們支持的許多公共投資、生產(chǎn)投資項目經(jīng)濟效益不理想,歸還貸款的任務便落在地方財政上。如果地方政府沒有足夠儲備,或無法處理好債務償還與地方發(fā)展的矛盾,就會陷入長期債務危機狀態(tài)中。
二、地方財政風險成因簡要分析
(一)現(xiàn)行財政管理體制存在缺陷
1.現(xiàn)行分稅制的不合理之處
我國實行分稅制財政體制改革十年來,已初步建立起財政與經(jīng)濟、中央財政與地方財政良性循環(huán)機制,但仍存在一些缺陷,造成地方財政收入不穩(wěn)定等財政運行中的風險。主要表現(xiàn)為:各級政府事權和財權不統(tǒng)一,支出范圍劃分不清,中央財權過分集中,地方可支配財力相對減少,地方政府沒有稅收立法權,不利于擴大理財領域。
2.政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系尚不完善
我國現(xiàn)行稅收返還既未考慮各地區(qū)收入能力和支出需要的客觀差異,也缺乏合理標準。導致地區(qū)間財力差距非但沒有縮小,反而擴大。同時,專項補助制度也存在很多問題,如專項資金在各地區(qū)間分配隨意性大,專項撥款用途過寬、重點不突出,難以保證專款專用等。這些問題極大地削弱了轉(zhuǎn)移支付在解決地方政府財政困難、防范財政風險方面的作用。
(二)地方財政預算管理弱化導致支出膨脹
在我國以投資帶動為主要特征的經(jīng)濟增長方式影響下,府借口發(fā)展經(jīng)濟的要求,逐漸打破“地方政府不準出現(xiàn)赤字”、“地方政府不得舉借債務”等規(guī)則,弱化政府預算。而政府預算管理制度的缺陷及管理約束弱化又縱容財政支出持續(xù)膨脹,直接誘發(fā)地方財政風險。
(三)政府盲目融資導致財政風險程度提高
雖然債務資金在促進地方經(jīng)濟增長過程中發(fā)揮著推動作用,但同時也使地方政府背上沉重的債務包袱。地方政府舉債不慎、貸款無力償還極可能產(chǎn)生財政風險。我國地方政府融資活動即存在這樣的問題:政府在缺少直接融資手段情況下過度依賴借款,沒有合適地方政府從事融資活動的法律規(guī)定,各地普遍缺乏相對獨立的政策性金融機構對融資運作進行協(xié)調(diào)管理,因而融資總量難以得到科學規(guī)劃和有效控制。
三、政府財政風險防范對策
及時克服地方財政困難,解決地方財政風險問題,對防范我國整體財政風險、建立穩(wěn)固平衡的地方乃至中央財政運行機制意義重大。為此,本文在前面分析的基礎上對防范地方財政風險闡述幾點改革建議。
(一)改革分稅制,完善轉(zhuǎn)移支付制度
1.改革現(xiàn)行分稅制度
針對我國分稅情況,應在政府間重新調(diào)整各類稅收歸屬。目前我國已將企業(yè)所得稅改為按比例共享,也已將個人所得稅調(diào)整為中央和地方共享稅。接下來應逐漸建立以營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、城鄉(xiāng)維護建設稅為主體稅種的地方稅種體系,最后應將財產(chǎn)稅也納入進來。
2.改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度
只有各級政府稅收歸屬問題基本解決后,建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度才有可能,具體完善措施包括:
首先,科學界定各級政府財權和事權。中央政府應主要負責宏觀調(diào)控,地方政府負責大部分公共事務的管理。并按各自事權合理劃分支出范圍,做到中央、地方政府事權由各自負擔,中央與地方共同事權則通過制度化方式確定。
第二,逐步建立按客觀因素測定標準收入和標準支出的轉(zhuǎn)移支付制度。這些因素包括:人口、面積等一般因素,運輸、資源等基礎設施因素,科教文衛(wèi)服務水平、行政事業(yè)單位規(guī)模等社會發(fā)展因素,人均GDP等經(jīng)濟發(fā)展因素,西部地區(qū)、民族地區(qū)等特殊因素。根據(jù)因素影響程度不同確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。
第三,簡化轉(zhuǎn)移支付形式。將維護既得利益的多種調(diào)節(jié)方法簡化為“稅收返還”單一方法,然后逐步減少富裕地區(qū)、增加貧困地區(qū)的稅收返還增量。
第四,清理現(xiàn)行專項撥款,改進撥款方法。完整的轉(zhuǎn)移支付制度不單指均衡撥款,還包括專項轉(zhuǎn)移支付。應將專項撥款合理劃分為中央負擔事務專項撥款、中央委托事務專項撥款、鼓勵性專項補助、區(qū)域開發(fā)或特殊政策目標的專項補助及其他特殊專項補助等。
(二)完善政府預算活動,建立科學合理的財政預算制度
1.采取標準周期預算管理制度
就我國而言,為解決預算年度引發(fā)的問題,可以調(diào)整各級人代會召開時間,或采取跨年制預算年度安排,使預算年度與人代會審批預算草案的期限銜接。
2.改革預算科目設置體系
根據(jù)建立我國復式預算體系的指導思想,預算科目設置應盡量體現(xiàn)復式預算的功能要求,構建基本框架為政府公共預算、國有資本金預算、社會保障預算和財政投融資預算的預算結構。
3.改革預算審議制度
預算審批是一項政策性、法律性、技術性都非常強的工作。目前我國人大對預算草案的審批流于形式。因此應建議各級人大設立專門工作機構,制定相應工作制度,對預算草案進行實質(zhì)審查。
4.改革預算執(zhí)行監(jiān)督制度
要降低財政風險必須對預算執(zhí)行各個環(huán)節(jié)給予富有實效的監(jiān)督,形成內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合的監(jiān)督機制,即強化財政監(jiān)察、審計檢查、行政法制監(jiān)督的作用。
(三)進一步規(guī)范地方政府債務管理
完善地方政府債務管理須科學合理地制定政府舉債中長期計劃,嚴格界定債務資金的投向范圍。強化財政在地方政府債務融資中的主體地位,實行政府債務集中管理。對不屬于政府債務的企業(yè)借貸,財政部門不承擔賠償責任。同時通過給予地方適當舉債權,使地方性債務公開化、透明化。此外,還應制定與地方政府債務融資管理相關的法律法規(guī),依法理財。
綜上所述,地方財政風險在我國是客觀存在的。如果控制不當,輕則造成經(jīng)濟危害,重則引起政治動蕩。因此我們必須重視財政風險,努力建構防范、控制、化解風險的具體措施。
「參考資料」
1.黃運:淺談我國地方財政風險特點及其防范,《中央財經(jīng)大學學報》,2002年第2期
2.田淑英:中國財政風險問題的理性思考,《經(jīng)濟研究參考》,2002年第2期
3.張志超等:《財政風險》,中國財政經(jīng)濟出版社2004年版。
|