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財政風(fēng)險的財稅法的控制
財政風(fēng)險的財稅法的控制 「關(guān)鍵詞」財政風(fēng)險 法律控制
「正文」
一、財政風(fēng)險概述:
財政風(fēng)險是指財政面臨支付危機的可能性,集中表現(xiàn)為赤字和債務(wù)的膨脹,當(dāng)這種膨脹超過一國經(jīng)濟和社會承受力時,將演變成財政危機,引發(fā)一國經(jīng)濟、政治的全面危機和社會動蕩。如立足于社會各個領(lǐng)域的風(fēng)險都會轉(zhuǎn)移到財政,政府財政是社會最終風(fēng)險的承擔(dān)者;準(zhǔn)國債規(guī)模也不應(yīng)該太大,不能只看帳面?zhèn)鶆?wù),還要看政府各部門發(fā)行的債務(wù)。財政風(fēng)險包含內(nèi)容廣泛,既包括財政系統(tǒng)的內(nèi)部風(fēng)險,如財政政策風(fēng)險、財政體制風(fēng)險、制度風(fēng)險、管理風(fēng)險等,還包括社會經(jīng)濟生活中各種不確定性因素引起并轉(zhuǎn)化到財政領(lǐng)域的私人風(fēng)險和一般公共風(fēng)險,或稱外部風(fēng)險,如自然風(fēng)險、政治風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、社會經(jīng)濟運行風(fēng)險和戰(zhàn)爭風(fēng)險等。從某種程度來講,外部風(fēng)險是無法或者很難控制的,人類生存的世界本來就是充滿不確定性的。因此,對財政風(fēng)險的研究多側(cè)重于內(nèi)生風(fēng)險,本文也把財政風(fēng)險的討論局限在內(nèi)生風(fēng)險的范圍內(nèi)。財政風(fēng)險的內(nèi)涵盡管現(xiàn)在對財政風(fēng)險的研究日益增多,但對其內(nèi)涵的界定還沒有一個公認(rèn)的統(tǒng)一說法,從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看,多數(shù)側(cè)重于從政府債務(wù)的角度來研究,也有的是按照傳統(tǒng)的收入、支出、平衡、管理的思路來研究的,諸如收入風(fēng)險、支出風(fēng)險、赤字風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險等等。[1]
二、財政風(fēng)險的成因:
從財政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素角度來看,這些不利因素主要包括:(1)政府職能界定不清導(dǎo)致政府與市場關(guān)系不協(xié)調(diào),(2)財政立法滯后且有關(guān)法規(guī)制定不禁合理,(3)財政管理制度與專項管理制度不健全,(4)缺乏必要的公共決策過程,(5)事前、事后財政監(jiān)督不力,(6)政府官員道德問題和職業(yè)技術(shù)問題。
按照具體財政活動類型劃分財政風(fēng)險,這些風(fēng)險主要包括:[2] (1)源于收入方面的財政風(fēng)險。(2)源于支出方面的財政風(fēng)險。(3)源于公共投資的財政風(fēng)險。我國財政支出中有相當(dāng)部分用于生產(chǎn)性投資,或資本性投資,這種投資與私人投資在風(fēng)險影響方面具有大體相同的性質(zhì)。(4)源于預(yù)算赤字的財政風(fēng)險。(5)源于國債管理的財政風(fēng)險。在我國明顯存在著國債資金使用缺乏經(jīng)濟效益、稅收結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的變化等問題,導(dǎo)致大部分國債幾乎都要通過發(fā)新債還舊債的方式運作。這樣,在財政困難未能扭轉(zhuǎn)的情況下,國債規(guī)模會像滾雪球一樣越滾越大。此外,還有(6)政府財政的公共風(fēng)險;(7)政府財政的制度風(fēng)險;(8)政府財政的系統(tǒng)風(fēng)險;(9)官員道德風(fēng)險與職業(yè)能力風(fēng)險。
從另一個角度來看,財政危險還可以看成信用活動中的危險:[3] 公共部門的受信活動是政府以債務(wù)人身份向社會籌集資金,用于財政支出,主要包括以下三種:1、政府向社會發(fā)行債券,包括國庫券、地方政府債券和國際債券;2、政府借款,主要包括政府職能部門之間的借款、各級政府之間的借款和國外借款;3、財政部門通過金融部門從社會各界以有償方式吸收的存款,主要包括郵政儲蓄和社會保險基金。
具體而言,劉尚希博士曾提出提出第一可能導(dǎo)致財政危機的是金融危機,第二個是養(yǎng)老金風(fēng)險,第三個是地方財政危機。[4]
三、財政風(fēng)險的對策:
財政風(fēng)險可能引發(fā)的后果非常嚴(yán)重,動輒隨之以社會危機、動蕩。于是,防范財政風(fēng)險也是一個全社會全面的工作,從社會學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、財政學(xué)各個方面都需要完善。下面盡從法律的角度,尤其是與財政風(fēng)險聯(lián)系緊密的財稅法學(xué)角度,談?wù)剬ω斦L(fēng)險的控制。
(一)對經(jīng)濟、金融的規(guī)范、控制
1.完善經(jīng)濟責(zé)任制
2.增強銀行獨立性
銀行的受信活動主要是銀行以債務(wù)人身份與社會各界進行的信用交易,包括吸收存款、各種借款、發(fā)行金融債券等,形成銀行的負(fù)債。銀行的授信活動是指銀行根據(jù)客戶的需要為客戶提供融資,形成銀行的資產(chǎn),主要包括信貸、信用證、進出口押匯、貼現(xiàn)等業(yè)務(wù)。銀行的授信活動是銀行效益的直接來源,但也會給銀行帶來損失,形成不良資產(chǎn),嚴(yán)重的可能導(dǎo)致銀行倒閉,引發(fā)社會動蕩。[5]
然而,眾所周知,我國的銀行呆壞賬比率非常之高,在這樣高的呆壞賬比率之下,銀行體系仍然能夠保持穩(wěn)定,國家聲譽起了關(guān)鍵作用,相應(yīng)地,國有銀行集中的不良資產(chǎn),也必然意味著巨大的財政風(fēng)險。[6] 從現(xiàn)實考慮,我國銀行一旦獨立,脫離了國家的聲譽保護,不良資產(chǎn)引發(fā)的社會動蕩的嚴(yán)重性可向而知。兩者間這種過分的依賴大大增加了財政風(fēng)險。故而,應(yīng)當(dāng)增強銀行的獨立性,逐漸進行銀行改革:比如,增加商業(yè)銀行補充資本金的合理渠道,提高商業(yè)銀行的資本充足率。允許商業(yè)銀行發(fā)行長期債券,增加附屬資本,確保資本充足率不低于8%。對國有商業(yè)銀行進行股份制改造,從社會上吸納資金補充資本,提高資本充足率,減輕財政負(fù)擔(dān),緩解財政風(fēng)險。要求商業(yè)銀行提取充足的呆賬準(zhǔn)備金,如不能一次到位,應(yīng)制定時間表,要求逐步到位,以建立呆賬核銷機制,減少虛假利潤,保證商業(yè)銀行健康發(fā)展。同時完善金融資產(chǎn)管理公司處置不良資產(chǎn)的方法和手段,加大處置力度,提高回收率。[7]
(二)完善社會保障體系
加快建立統(tǒng)一、規(guī)范和完善的社會保障體系,以緩解社�；鹑笨谝碌呢斦L(fēng)險。關(guān)鍵在于建立穩(wěn)定、可靠的社會保障基金籌措機制。
1. 完善轉(zhuǎn)移支付。完善轉(zhuǎn)移支付制度的目的是避免困難地區(qū)財政危機爆發(fā)。財政要加大社會保障支出力度,提高社會保障支出占財政支出的比重。財政聯(lián)邦主義對體制的要求則是實現(xiàn)“分級管理”向“分級所有”的轉(zhuǎn)變,將權(quán)、責(zé)、利有機地統(tǒng)一起來,使地方政府能因地制宜地舉債或進行地域間轉(zhuǎn)移支付。
2.還可考慮適當(dāng)擴大對社會公眾擴大征繳范圍,提高征繳率,適時開征社會保障稅等。
(三)加強國債管理,完善國債體系
針對財政活動中出現(xiàn)的各種不規(guī)范現(xiàn)象,結(jié)合財政法基本原則,在國債管理方面給予重視。
1.財政民主原則:財政民主原則要求人民通過一定得方式對重大財政事項擁有決定權(quán)。要逐漸實現(xiàn)民主理財——財政的公共選擇機制,比如人代會究竟能對財政支出規(guī)�？刂频绞裁闯潭�?預(yù)算是不是確實能由人代會審議,并做到公開透明?一年預(yù)算,預(yù)算一年,這種預(yù)算不具有法制性和剛性,法制的控制力對預(yù)算的約束力不夠。財政部作為行政分支本身也需要制約。加強財政部對顯性、隱性債務(wù)的調(diào)控能力,控制好支出規(guī)模。[8]
具體地說,就是進一步深化財政體制改革,合理界定政府職能范圍及財政投資行為,完善財政支出政策,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),硬化預(yù)算約束,加強支出管理,完善分稅制財政管理體制,建立政府間規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。又如允許地方政府發(fā)債,以緩解地方政府資金缺口。[9]
2.財政法定原則:我國目前的國債體系非常簡單,法律制度不完善,在實行方面不免不夠“依法”(很多復(fù)雜情況“無法可依”),只有優(yōu)化國債結(jié)構(gòu),豐富國債品種、完善國債期限結(jié)構(gòu),完善國債法制才能在此基礎(chǔ)上,財政法定,加強國債管理,強化國債投資的使用效益。
3.財政健全原則:通過稅制改革增加政府財政收入進而減少赤字規(guī)模是必要的,但除非出于修改不甚公平且為低效率的現(xiàn)行稅制之考慮外,稅制改革的重點不應(yīng)放在提高稅率和增加新稅種方面,而應(yīng)放在降低稅率并強化稅務(wù)征管以減少稅收收入的流失,以及降低稅務(wù)征管工作成本方面。[10]
4.財政平等原則:包含著對正義的價值追求,從制度上主要體現(xiàn)一種平等的對待。例如,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu):在中央和地方間的分配,這一點分稅制以來已經(jīng)改善了很多;在項目和部門間的分配:比如中央財政似乎對基礎(chǔ)設(shè)施的“軟項目”投資不足。[11]
體現(xiàn)之一——教育。對職責(zé)之內(nèi)的九年義務(wù)制教育盡義務(wù)投資嚴(yán)重不足。例如,相當(dāng)多的西部地區(qū)頗為貧困,農(nóng)民很少或基本沒有現(xiàn)金收入,基層政權(quán)靠攤派來維持“民辦學(xué)�！焙妥陨淼纳妗�
體現(xiàn)之二——農(nóng)村投入。中央財政似乎漠視了農(nóng)村仍然是持續(xù)的凈剩余流出的地區(qū)。在縣以下金融機構(gòu)基本被撤裁之后,通過國有或民營金融機構(gòu)向農(nóng)村注資資本已不現(xiàn)實,那么通過中央和地方財政向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供投融資便利就勢在必行,但這一塊卻恰恰是比較匱乏的。
「注釋」
1 參見《規(guī)范信用活動防范財政風(fēng)險》中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院 陳志剛來源《金融時報》(2004年5月11日)《財政風(fēng)險:研究歷程與分析框架》李文釗
2 具體論述參見《財政風(fēng)險及其定性、定量分析)張志超 2003年4月的《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》
3 見注1.
4 《財政風(fēng)險:研究歷程與分析框架》李文釗
5 見注1.
6 對中央銀行獨立性的理論思考霍宏濤《生產(chǎn)力研究》No。4.2004
7 見注1.
8 參見:財政風(fēng)險來自政府花錢缺乏制約—《財經(jīng)時報》
9 見注1.
10 見注2.
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