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財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)稅法的控制
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)稅法的控制 「關(guān)鍵詞」財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 法律控制
「正文」
一、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)概述:
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)政面臨支付危機(jī)的可能性,集中表現(xiàn)為赤字和債務(wù)的膨脹,當(dāng)這種膨脹超過一國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)承受力時(shí),將演變成財(cái)政危機(jī),引發(fā)一國經(jīng)濟(jì)、政治的全面危機(jī)和社會(huì)動(dòng)蕩。如立足于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)轉(zhuǎn)移到財(cái)政,政府財(cái)政是社會(huì)最終風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者;準(zhǔn)國債規(guī)模也不應(yīng)該太大,不能只看帳面?zhèn)鶆?wù),還要看政府各部門發(fā)行的債務(wù)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)包含內(nèi)容廣泛,既包括財(cái)政系統(tǒng)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn),如財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政體制風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等,還包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各種不確定性因素引起并轉(zhuǎn)化到財(cái)政領(lǐng)域的私人風(fēng)險(xiǎn)和一般公共風(fēng)險(xiǎn),或稱外部風(fēng)險(xiǎn),如自然風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)等。從某種程度來講,外部風(fēng)險(xiǎn)是無法或者很難控制的,人類生存的世界本來就是充滿不確定性的。因此,對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究多側(cè)重于內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn),本文也把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的討論局限在內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)的范圍內(nèi)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵盡管現(xiàn)在對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究日益增多,但對其內(nèi)涵的界定還沒有一個(gè)公認(rèn)的統(tǒng)一說法,從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看,多數(shù)側(cè)重于從政府債務(wù)的角度來研究,也有的是按照傳統(tǒng)的收入、支出、平衡、管理的思路來研究的,諸如收入風(fēng)險(xiǎn)、支出風(fēng)險(xiǎn)、赤字風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等等。[1]
二、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因:
從財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素角度來看,這些不利因素主要包括:(1)政府職能界定不清導(dǎo)致政府與市場關(guān)系不協(xié)調(diào),(2)財(cái)政立法滯后且有關(guān)法規(guī)制定不禁合理,(3)財(cái)政管理制度與專項(xiàng)管理制度不健全,(4)缺乏必要的公共決策過程,(5)事前、事后財(cái)政監(jiān)督不力,(6)政府官員道德問題和職業(yè)技術(shù)問題。
按照具體財(cái)政活動(dòng)類型劃分財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),這些風(fēng)險(xiǎn)主要包括:[2] (1)源于收入方面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。(2)源于支出方面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。(3)源于公共投資的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國財(cái)政支出中有相當(dāng)部分用于生產(chǎn)性投資,或資本性投資,這種投資與私人投資在風(fēng)險(xiǎn)影響方面具有大體相同的性質(zhì)。(4)源于預(yù)算赤字的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。(5)源于國債管理的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在我國明顯存在著國債資金使用缺乏經(jīng)濟(jì)效益、稅收結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的變化等問題,導(dǎo)致大部分國債幾乎都要通過發(fā)新債還舊債的方式運(yùn)作。這樣,在財(cái)政困難未能扭轉(zhuǎn)的情況下,國債規(guī)模會(huì)像滾雪球一樣越滾越大。此外,還有(6)政府財(cái)政的公共風(fēng)險(xiǎn);(7)政府財(cái)政的制度風(fēng)險(xiǎn);(8)政府財(cái)政的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn);(9)官員道德風(fēng)險(xiǎn)與職業(yè)能力風(fēng)險(xiǎn)。
從另一個(gè)角度來看,財(cái)政危險(xiǎn)還可以看成信用活動(dòng)中的危險(xiǎn):[3] 公共部門的受信活動(dòng)是政府以債務(wù)人身份向社會(huì)籌集資金,用于財(cái)政支出,主要包括以下三種:1、政府向社會(huì)發(fā)行債券,包括國庫券、地方政府債券和國際債券;2、政府借款,主要包括政府職能部門之間的借款、各級政府之間的借款和國外借款;3、財(cái)政部門通過金融部門從社會(huì)各界以有償方式吸收的存款,主要包括郵政儲(chǔ)蓄和社會(huì)保險(xiǎn)基金。
具體而言,劉尚希博士曾提出提出第一可能導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)的是金融危機(jī),第二個(gè)是養(yǎng)老金風(fēng)險(xiǎn),第三個(gè)是地方財(cái)政危機(jī)。[4]
三、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對策:
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)的后果非常嚴(yán)重,動(dòng)輒隨之以社會(huì)危機(jī)、動(dòng)蕩。于是,防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也是一個(gè)全社會(huì)全面的工作,從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、財(cái)政學(xué)各個(gè)方面都需要完善。下面盡從法律的角度,尤其是與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系緊密的財(cái)稅法學(xué)角度,談?wù)剬ω?cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制。
(一)對經(jīng)濟(jì)、金融的規(guī)范、控制
1.完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任制
2.增強(qiáng)銀行獨(dú)立性
銀行的受信活動(dòng)主要是銀行以債務(wù)人身份與社會(huì)各界進(jìn)行的信用交易,包括吸收存款、各種借款、發(fā)行金融債券等,形成銀行的負(fù)債。銀行的授信活動(dòng)是指銀行根據(jù)客戶的需要為客戶提供融資,形成銀行的資產(chǎn),主要包括信貸、信用證、進(jìn)出口押匯、貼現(xiàn)等業(yè)務(wù)。銀行的授信活動(dòng)是銀行效益的直接來源,但也會(huì)給銀行帶來損失,形成不良資產(chǎn),嚴(yán)重的可能導(dǎo)致銀行倒閉,引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。[5]
然而,眾所周知,我國的銀行呆壞賬比率非常之高,在這樣高的呆壞賬比率之下,銀行體系仍然能夠保持穩(wěn)定,國家聲譽(yù)起了關(guān)鍵作用,相應(yīng)地,國有銀行集中的不良資產(chǎn),也必然意味著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。[6] 從現(xiàn)實(shí)考慮,我國銀行一旦獨(dú)立,脫離了國家的聲譽(yù)保護(hù),不良資產(chǎn)引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩的嚴(yán)重性可向而知。兩者間這種過分的依賴大大增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。故而,應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)銀行的獨(dú)立性,逐漸進(jìn)行銀行改革:比如,增加商業(yè)銀行補(bǔ)充資本金的合理渠道,提高商業(yè)銀行的資本充足率。允許商業(yè)銀行發(fā)行長期債券,增加附屬資本,確保資本充足率不低于8%。對國有商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改造,從社會(huì)上吸納資金補(bǔ)充資本,提高資本充足率,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。要求商業(yè)銀行提取充足的呆賬準(zhǔn)備金,如不能一次到位,應(yīng)制定時(shí)間表,要求逐步到位,以建立呆賬核銷機(jī)制,減少虛假利潤,保證商業(yè)銀行健康發(fā)展。同時(shí)完善金融資產(chǎn)管理公司處置不良資產(chǎn)的方法和手段,加大處置力度,提高回收率。[7]
(二)完善社會(huì)保障體系
加快建立統(tǒng)一、規(guī)范和完善的社會(huì)保障體系,以緩解社�；鹑笨谝碌呢�(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)鍵在于建立穩(wěn)定、可靠的社會(huì)保障基金籌措機(jī)制。
1. 完善轉(zhuǎn)移支付。完善轉(zhuǎn)移支付制度的目的是避免困難地區(qū)財(cái)政危機(jī)爆發(fā)。財(cái)政要加大社會(huì)保障支出力度,提高社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重。財(cái)政聯(lián)邦主義對體制的要求則是實(shí)現(xiàn)“分級管理”向“分級所有”的轉(zhuǎn)變,將權(quán)、責(zé)、利有機(jī)地統(tǒng)一起來,使地方政府能因地制宜地舉債或進(jìn)行地域間轉(zhuǎn)移支付。
2.還可考慮適當(dāng)擴(kuò)大對社會(huì)公眾擴(kuò)大征繳范圍,提高征繳率,適時(shí)開征社會(huì)保障稅等。
(三)加強(qiáng)國債管理,完善國債體系
針對財(cái)政活動(dòng)中出現(xiàn)的各種不規(guī)范現(xiàn)象,結(jié)合財(cái)政法基本原則,在國債管理方面給予重視。
1.財(cái)政民主原則:財(cái)政民主原則要求人民通過一定得方式對重大財(cái)政事項(xiàng)擁有決定權(quán)。要逐漸實(shí)現(xiàn)民主理財(cái)——財(cái)政的公共選擇機(jī)制,比如人代會(huì)究竟能對財(cái)政支出規(guī)�？刂频绞裁闯潭�?預(yù)算是不是確實(shí)能由人代會(huì)審議,并做到公開透明?一年預(yù)算,預(yù)算一年,這種預(yù)算不具有法制性和剛性,法制的控制力對預(yù)算的約束力不夠。財(cái)政部作為行政分支本身也需要制約。加強(qiáng)財(cái)政部對顯性、隱性債務(wù)的調(diào)控能力,控制好支出規(guī)模。[8]
具體地說,就是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革,合理界定政府職能范圍及財(cái)政投資行為,完善財(cái)政支出政策,優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),硬化預(yù)算約束,加強(qiáng)支出管理,完善分稅制財(cái)政管理體制,建立政府間規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。又如允許地方政府發(fā)債,以緩解地方政府資金缺口。[9]
2.財(cái)政法定原則:我國目前的國債體系非常簡單,法律制度不完善,在實(shí)行方面不免不夠“依法”(很多復(fù)雜情況“無法可依”),只有優(yōu)化國債結(jié)構(gòu),豐富國債品種、完善國債期限結(jié)構(gòu),完善國債法制才能在此基礎(chǔ)上,財(cái)政法定,加強(qiáng)國債管理,強(qiáng)化國債投資的使用效益。
3.財(cái)政健全原則:通過稅制改革增加政府財(cái)政收入進(jìn)而減少赤字規(guī)模是必要的,但除非出于修改不甚公平且為低效率的現(xiàn)行稅制之考慮外,稅制改革的重點(diǎn)不應(yīng)放在提高稅率和增加新稅種方面,而應(yīng)放在降低稅率并強(qiáng)化稅務(wù)征管以減少稅收收入的流失,以及降低稅務(wù)征管工作成本方面。[10]
4.財(cái)政平等原則:包含著對正義的價(jià)值追求,從制度上主要體現(xiàn)一種平等的對待。例如,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu):在中央和地方間的分配,這一點(diǎn)分稅制以來已經(jīng)改善了很多;在項(xiàng)目和部門間的分配:比如中央財(cái)政似乎對基礎(chǔ)設(shè)施的“軟項(xiàng)目”投資不足。[11]
體現(xiàn)之一——教育。對職責(zé)之內(nèi)的九年義務(wù)制教育盡義務(wù)投資嚴(yán)重不足。例如,相當(dāng)多的西部地區(qū)頗為貧困,農(nóng)民很少或基本沒有現(xiàn)金收入,基層政權(quán)靠攤派來維持“民辦學(xué)�！焙妥陨淼纳�。
體現(xiàn)之二——農(nóng)村投入。中央財(cái)政似乎漠視了農(nóng)村仍然是持續(xù)的凈剩余流出的地區(qū)。在縣以下金融機(jī)構(gòu)基本被撤裁之后,通過國有或民營金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村注資資本已不現(xiàn)實(shí),那么通過中央和地方財(cái)政向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供投融資便利就勢在必行,但這一塊卻恰恰是比較匱乏的。
「注釋」
1 參見《規(guī)范信用活動(dòng)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院 陳志剛來源《金融時(shí)報(bào)》(2004年5月11日)《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn):研究歷程與分析框架》李文釗
2 具體論述參見《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其定性、定量分析)張志超 2003年4月的《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》
3 見注1.
4 《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn):研究歷程與分析框架》李文釗
5 見注1.
6 對中央銀行獨(dú)立性的理論思考霍宏濤《生產(chǎn)力研究》No。4.2004
7 見注1.
8 參見:財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來自政府花錢缺乏制約—《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》
9 見注1.
10 見注2.
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